重點導讀：
新加坡是一個值得我國大城市全面以及長期學習的榜樣，盡管它是一個城市國家，我國的城市在許多制度層面無法完全照搬，並且它的氣候條件也不是我國大多數城市所具備的，但它在城市治理方面的理念、程序、規範等等都可以給我國的城市治理提供借鑒。
古人說“治大國如烹小鮮”，反過來也可以說“治小城如做大餐”，無論是大國還是小城，對“美好生活環境”的追求是一致的。本文作者通過親身在新加坡的考察和學習，系統總結和梳理了新加坡的規劃體系和發展脈絡，尤其對新加坡的“一張藍圖繪到底”感觸頗深。
累加遞進，微小的改變在時間面前都會彙成巨大的進步。技術貼通常是冰冷的，但坐在它面前的人心卻是滾燙的，作者殷切希望“我們的祖國是花園”，就像“花園中的新加坡”一樣。
Part.1
新加坡規劃基本概況
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新加坡的二級規劃體系
新加坡分工體制權責明晰，城市規劃編制由市區重建局URA負責，通過戰略性的概念規劃（concept plan）和實施性的總體規劃（master plan）形成二級規劃體系，進而推進土地售賣及發展管制等，反映和落實各部門的用地需求。
其中，新加坡的概念規劃近似我國的城市總體規劃，確定長期規劃目標，明確未來土地策略。而新加坡的總體規劃則近似我國的控規，根據概念規劃的宏觀架構和策略爲各地區做詳細規劃。
圖1 新加坡與中國規劃體系對比
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概念規劃基本情況
期限：具有綜合性和長期策略性，規劃期限爲30-50年，每十年回顧及修編一次。
特點：從戰略層面對新加坡空間發展的總體部署，是指導土地利用和公共建設的綱領。強調以人爲本和可持續發展的理念，緊緊圍繞衣、食、住、行、樂等民生問題而展開。
內容：包括制定城市長遠發展的目標和原則，明確總體城市結構、空間布局和基礎設施體系等宏觀內容；從宏觀和戰略角度看待土地用途，平衡不同的土地需求；協調和指導公共建設，確定重大的公共開發計劃，並爲實施性規劃提供依據。
編制：回顧評估工作由國家發展部領導下的概念圖工作委員會負責協調，40多個政府部門分別對各領域提出研究報告。在此基礎上，由URA領銜，與多個政府機構合作進行統一彙總修訂編制。
圖2 概念規劃與總體規劃對比——蔡厝港案
Part.2
新加坡城市規劃發展脈絡
新加坡較早引入概念規劃理念，曆程悠久，脈絡清晰。新加坡于 1950 年代中期在英國的幫助下建立了以總體規劃爲核心的現代規劃體系。1960 年代西歐結構規劃興起，在聯合國協助下，新加坡引進結構規劃的思想，創設概念規劃，由此建立了概念規劃和總體規劃相結合的二級規劃體系。到目前，共形成了1971版、1991版、2001版、2013版四版概念規劃。
圖3 1963年聯合國專家Otto方案
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1971版–起點型
高起點、高質量編制的1971 年版概念規劃是建國後的起點型規劃，城市城市建設總綱。其主要應對建國伊始面臨的一系列問題，核心是擬定發展構架和滿足最基本的住房和基礎設施需求。
本版規劃前瞻性的提出經濟、社會、環境平衡發展的可持續發展理念，並提出花園城市和公共城市（公共住房與公共運輸）的規劃構想。
在此理念指導下進行了結構性的空間布局。考慮到水是關系島國的戰略資源，首先確定了嚴格保護的中央蓄水區( Central water catchment area) 作爲中心綠肺，圍繞中央蓄水區的是依托快速交通走廊連接的組團式新市鎮( New towns) ，形成借鑒荷蘭蘭斯塔德的環形結構；
工業集中在西部裕廊工業區，國際機場位于東端，形成濱海東西向的發展帶；中心區位于南海岸中部，形成城市中心。由此確立了“一環一帶一心”的城市空間布局結構，被稱爲“環形城市”(Ring City)。這一布局結構確定了新加坡的發展“藍圖”，成爲未來城市空間布局雛形。
圖4 1971版概念規劃
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1991版–完善型
1980年代是西歐戰略規劃的衰落期，受此影響，新加坡沒有如期進行正式修編。直到1991 年才編制第二版概念規劃。這一時期，1971版規劃得到有效實施，社會與經濟出現轉變，關注重心向提升生活品質，完善城市發展開始轉移。
因而1991版以將新加坡建成卓越的熱帶城市爲目標，並在1971版基礎上，對城市中心體系進行分散設置和外圍擴展。
在具體策略上，提出通過填海來拓展中央商務區，開始形成“濱海灣”概念雛形，並規劃建設科技産業走廊；建設遍布全島的道路與鐵路網絡；商業中心分散布置，增加裕廊、淡濱尼和兀蘭三個區域級中心；提供多種類型住屋；建設綠色網絡系統。
圖5 1991版概念規劃
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2001版–競爭型
2001年編制的第三版概念規劃重新調整城市發展目標，將東南亞中心城市定位提升至21世紀的世界級城市定位，希望進一步融入全球化經濟圈。因而相比1991版規劃，本次城市中心體系進行了縮回調整，以有利于集中發展中央商務區。
在具體策略上，實施新居舊址計劃，進一步提高居住容積率；集中發展建設環球商務金融中心，提出白地概念；提供更多毗鄰居家的工作崗位；建設覆蓋更廣泛的道路和軌道網絡；開始重視地域文化，強調各地區的特色。
圖6 2001版概念規劃
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2013版–質量型
2013版概念規劃提出要維持高品質的生活環境的總目標。按照預測，2030年人口將達到650-690萬，確保新加坡在經濟和人口增長的同時，民衆能夠繼續擁有高質量的生活環境。中心體系同時再次調整。
圖7 2013版概念規劃
在具體策略上，包括提供可負擔的住屋；建設花園裏的城市（A city in a garden），建設公園連道和環島線路；進一步發展濱海灣，打造裕廊湖區作爲第二中央商務區；增強交通網絡，推動減少用車（car-lite）；搬遷整合碼頭和機場，騰出空間。
圖8 2013版-綠地網絡和軌道交通網絡
Part.3
對我國借鑒啓示
上述四版概念規劃的主要內容及特點總結如下表所示。由此可以看到，各版規劃均在之前版本的基礎上，針對各階段實際情況，提出具有戰略高度的宏觀發展目標方向、具有指導意義的發展框架和可操作的實施發展策略，既體現出時代性，又保持著延續性，並按照概念規劃及各層次後續規劃進行落實，真正做到了一張藍圖繪到底。
新加概念規劃對應于我國總體規劃，在我國規劃改革的背景下，對我國具有一定的借鑒和啓示意義。
圖9 曆版概念規劃內容對比
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發展方向的前瞻性
新加坡曆版概念規劃在發展願景制定上，都體現出一定的前瞻性。在1971版中超前提出在南海岸中部建設國際性經濟、商業和旅遊中心的設想，並超前預留了中央儲水區和重大基礎設施用地。
1991版提出“建設卓越熱帶城市”，強調綜合和完善。2001版提出“建設世界級繁榮城市”，強調全球化的經濟競爭力。2013版則提出“爲所有新加坡人創造高品質生活環境”的具體目標，強調生活質量和宜居品質。
對我國總體規劃來說，具有前瞻性和戰略性地指引未來長期城市的發展目標和方向是其首要工作，後續工作都應圍繞實現城市目標定位進行展開。
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結構框架的延續性
新加坡曆版概念規劃的空間格局均以 1971 版確定的環狀發展方案爲基礎，但在不同的發展目標指引下，其空間格局進行了相應的深化和調整。
1971版強調整體格局對生態資源的保護和組團開發，只規劃了南部沿海中部的“單中心”；隨著經濟發展，1991版在延續強化城市中心的基礎上，提出建設多個能容納80 萬人就業和居住的區域中心，形成“多中心”布局；
2001版則順應提升國際競爭力的發展目標，“集中式”發展環球金融中心；2013版規劃提出“分散式”商業中心布局，對于其他次級中心重新予以強化。
對于我國總體規劃來說，同樣應強調與各規劃的延續性。其編制應對上版規劃予以充分研究、分析和評估，在發展框架和重要布局上應既有延續，又有調整。
圖10 曆版概念規劃中心體系變化
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實施策略的針對性
具體實施策略上，各版概念規劃體現出不同的側重點和針對性。以作爲重要國家戰略的住房策略爲例，1971版強調快速解決住房短缺問題，積極推動公共住屋；至1990年代，已經滿足了基本住房需求， 1991 版策略核心是提升住房質量及多樣化；
2001 版重點是提升在熟悉地方選擇新居的可能性，增進社區認同；隨著進一步發展，2013版強調“家”和“社區”及完善的配套，不再局限住房本身。對于我國總體規劃來說，在有限時間和條件下，追求面面俱到的“大而全”不如針對重大問題進行問題導向的“手術式”規劃和專題研究，例如住房、産業、交通、風貌、生態等問題。注重長遠效益和整體效益，加強針對性和實施性。
圖11 曆版概念規劃的住房策略變化
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城市設計的融入性
概念規劃中均滲透著城市設計關注公共空間和場所建構的思想方法。1971版編制中就提出“必須把這個島嶼看作是一個包含著開放空間的城市綜合體”，環形城市結構中已體現出城市設計思想，並要求對城市中心的開放空間不能僅僅采用法定控制，而要進一步制定詳細的城市設計。
2001版中則開始重視地域文脈和風貌特色的塑造，並提出情感保留區等一系列行動。城市設計是提升城市品質，塑造城市特色風貌的有效工具。對于我國來說，應將城市設計的思想原則和工作方法有機融入總體規劃等宏觀層面的規劃層次中，使其表述規劃意圖、確定空間結構、塑造特色風貌。
圖12 2001版中特色地區劃定
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權責體系的明晰性
制度體系建設是規劃有效實施的重要基礎。新加坡的規劃、建設和管理相互分離，避免了規劃部門與專業部門之間規劃不協調的問題和各自爲政的局面。
市區重建局URA作爲新加坡的土地規劃主管機構，全面負責與空間利用有關的規劃和管理，使城市建設能夠始終按計劃進行，堅持規劃權威性，實現全市一盤棋的有效管控和實施。
對于我國來說，部門之間的空間規劃往往存在矛盾和不一致，導致規劃的剛性不足。應從體制層面，繼續推進多規合一，使之真正落地以指導城市發展建設。
圖13 新加坡政府架構和URA主要職責
Part.4
小結
新加坡在建國後的短期內建設成極具吸引力的現代化城市，成爲城市規劃、建設和管理的典範。這一過程中，以概念規劃爲首的規劃體系起到了重要作用，十年編制一次的概念規劃得到了較爲完整的執行和實施。
誠然我國和新加坡相比，存在著制度國情的差異，但作爲他山之石，依然對我國城市有著借鑒意義。在城鄉規劃改革的要求下，應加強規劃的嚴肅性、權威性和可實施性，真正將規劃作爲城市發展的戰略、建設城市的綱領和管理城市的依據，實現一張藍圖繪到底。
文章來源丨青年規劃師聯盟
