新加坡作爲城市型國家，是一個多種族、多語言、多文化的年輕移民國家。根據官方統計數據，2018年新加坡總人口爲564萬，其中居民人口總數是399萬 (包括新加坡公民347萬、永久居民52萬) 。在居民人口中華人占74.3%，馬來人占13.4%，印度人占9.0%，其他人種占3.2%。如此複雜的族群如何治理，是如何通過社區整合向社會整合方向前進，從而實現均衡發展的呢？
“互嵌”式社區
新加坡政府秉承著“安居樂業”的理念，對公民實施“居者有其屋”的政府公寓計劃，使得85%以上的居民住在政府建的組屋中。新加坡在曆史上，各個族群居住聚群板塊化，族群之間的交融很少發生，在社會結構上是斷裂的，彼此隔離分化。爲了改變這樣的居住模式，政府1989年3月1日開始實施組屋不同族群的配額政策，首先將公共住房政策作爲社會治理的政策工具巧妙使用。
該政策實施之初，受到了激烈反對，但是政府堅持實施。多種族如何通過一個互嵌式社區的再造，將傳統的地域性社區上升爲一個有共同心理歸屬感和文化認同，是一個大問題。這種互嵌式社區的空間是有規劃設計的，在組屋的中心就建有一個或若幹個這樣的民衆聯絡所（相當于國內的社區中心）。組屋的底樓是留空不住人，是開放的空間，其功能小到可以讓不同族群的居民在一起聊天、喝茶、運動和休息，大到可以舉辦婚禮和葬禮，讓不同族群的人可以在這樣的公共空間中更多地互動，了解習俗，從而在生活上了解熟悉。當居住空間發生了變化，按照空間社會學的觀點，由原有的陌生人變成了生活和情感上有了交流，文化上形成彼此認同的鄰裏關系，從而用鄰裏關系推動族際整合，由地理空間隔離到社區空間、社會空間共存共建，進而在結構空間實現“互賴”。
“互賴”式治理
對于按照總人口中不同族群的比例而配額的互嵌式社區的治理，僅有規劃空間的改造，不可能實現社區整合。新加坡的經驗是依托于社會組織來治理社區，社會組織分兩類，一類是有政府主導和管理的，如人民協會。一類是民間自發的非營利性的社會組織。人民協會旗下包括5個社區發展理事會，管理協調1800個基層組織，在社區層面包括居民委員會（公屋）或鄰裏委員會（私宅）、民衆聯絡所（相當于國內的社區中心）及其管委會，以及社會緊急與應變委員會、民防委員會、種族委員會和各類慈善團體、義工團體等。其中，居民委員會的作用最大，負責針對不同群體，如殘疾人、老人、婦女兒童等各類活動的組織，以及各種福利事業的開展，通過這些活動搭建起政府與民衆聯系的橋梁，由此讓鄰裏關系更加融洽，促進族際整合和社會團結。另外，在基層社會組織構成中，比較有特色的是民衆聯絡所，這是政府聯系居民的中介，其主要活動是給居民提供各種服務，把居民的帶有共性的心願向上反映，同時，政府也通過聯絡所將政府的政策向居民傳達和解釋。當然，目前聯絡所的運營也受到一些挑戰，主要體現在白領階層不能被很好地組織在傳統的社區組織中。
從組織機構的內部設置和外部的資金來源、人員配備上看，新加坡的社區治理始終是政府主導的，政府提供經費物資和人力資源。政府在治理過程中起到了關鍵的作用。
政府依托社會組織對社區的管理，能夠建立起政府與民衆溝通的橋梁，民衆的訴求、意願、需求政府都能知曉。新加坡是政府層級較少，管理的鏈條很短，政府的行政系統很快可以下沉到社區層面，所顯現的政府與社會之間的關系是一種“互賴式”關系，政府需要基層社會組織管理社區，社區和社會組織需要政府提供的各種治理資源，構建了政府與社會之間的聯結與互動，從而確保二者關系良性互動。
新加坡社區治理經驗對上海的啓示
新加坡與上海有很多共通點：都屬于港口城市、亞洲金融中心，繁華的大都市，呈現多元文化共融特征。從人口規模和人口構成上，新加坡人口500多萬，相當于中國的中等城市，但是其族群的差異性加大對治理提出嚴峻挑戰。上海2000多萬人口，作爲特大型城市，人口流動快，上海本地人、新上海人、外地人、外國人，不同民族的人共同生活在這種城市，雖不像新加坡的多族群間存在著迥異的文化和宗教差異、但是，城市人員構成的複雜性和多元性上具有共通性。在社區治理上，都是以政府爲主導，居委會在社區治理中都扮演了重要角色。上海的社區治理在制度、組織架構、資源管理、治理職能分工等層面上已經相對成熟，但新加坡經驗的一些獨到之處，仍然有諸多可借鑒之處：
1、政府與居民之間要有順暢的溝通平台。
新加坡在政府和基層社區的對接環節上非常有效率。我們可以嘗試通過區政府工作人員或區級人大代表與居民建立起溝通互動和互信的交流平台，並且該平台可以定期化制度化。這樣可以增強政府和民衆之間的理解，增進政府的親和力，同時給民衆更多參與討論和改善公共政策的機會。
2、培養優秀的基層社區治理者。
新加坡政府在1964年成立了國家社區領袖學院，目的是培養基層優秀民意代表，學習組織社區活動、家際探訪，運用新的技術手段提高社區倡導的能力等。上海可以考慮借鑒相關經驗，在社區工作實務的曆練中，培養和選拔優秀的基層治理義工、志願者或“熱心市民”，同時給予表彰等激勵性措施，激活基層社會治理的群衆參與熱情。
3、深化多元共治的社會治理制度創新。
新加坡政府對民衆訴求的反應機制較快，基層群衆參與式治理特色很濃。當前，一部分居民如中老年退休人員更多地參與了社區治理，而社區居民中的年輕力量、精英力量似乎介入較少，如何調動多元力量共同參與社區治理，樹立共治意識，是當前基層社區治理中需要認真考慮的問題。社會治理尤其是社區治理中，多元共治是一種趨勢，實現居民、社區和政府之間的良性互動，推動社區發展的良性循環，新加坡的經驗依然可資借鑒。
欄目主編：王多 題圖來源：視覺中國 圖片編輯：徐佳敏
作者單位：上海政法學院政府管理學院