摘要
本文研究了新加坡《支付服務法案》與現行法律法規之間的主要區別，並分析了《支付服務法案》對新加坡的支付體系和數字貨幣帶來的影響。本文的結論是：《支付服務法案》整合並改進了現行法律法規，其監管範圍更加廣泛，對于完善新加坡在支付領域的監管政策有非常重要的意義；《支付服務法案》將支付型數字貨幣納入監管，交易所等服務商必須按照監管要求申請相關牌照，改變了支付型數字貨幣缺乏監管的現狀；《支付服務法案》頒布後，受到明確且穩定的政策吸引，預計會有越來越多的數字貨幣服務商到新加坡開展業務，有利于新加坡數字貨幣行業的快速發展，這對于整個區塊鏈行業的發展也會起到促進作用。
關鍵詞：支付服務法案，數字貨幣，監管
2019 年 1 月，《支付服務法案》（PSA，Payment Service Act）通過新加坡國會審議，被正式立法，並將于 2020 年 1 月 28 日起正式實施。《支付服務法案》會對新加坡的支付體系和數字貨幣帶來重要影響。
一、現行支付體系的監管
（一）法律基礎
《支付服務法案》的開頭提到，這個法案將取代《貨幣兌換和彙款業務法》（MCRBA，Money-changing and Remittance Businesses Act）和《支付體系監督法》（PSOA，Payment Systems (Oversight) Act），並對一些其它與支付相關的法案進行修正。MCRBA 和 PSOA 是新加坡現行支付體系的法律基礎。其中，MCRBA 主要針對開展彙款業務的機構設立了牌照等監管要求；PSOA 主要針對儲值類支付工具（SVF，Stored Value Facility）、指定支付系統（DPS，Designated Payment Systems）設立了相關監管要求。
彙款業務受到 MCRBA 的監管。彙款業務是指服務商接受客戶的資金，並將資金轉交給居住在新加坡以外的國家或地區的人。提供彙款業務的服務商必須持有有效的彙款牌照。需要指出的是，MCRBA 中沒有對電子貨幣給出相關監管要求。
儲值類支付工具受到 PSOA 的監管。SVF 是指一種除現金之外的支付工具，可以是物理形態或電子形態，用戶或持有人通過購買或其它方式獲得，用于支付商品或服務的費用，可支付的費用不能超過 SVF 中條款所規定的最大值。
指定支付系統受到 PSOA 的監管。DPS 是指關系到金融系統穩定和公衆信心的重要支付系統。DPS 由新加坡金融管理局（MAS，Monetary Authority of Singapore）指定，並需要定期披露支付系統的持股情況、交易情況、結算情況和審計情況等信息。同時，MAS 有權對 DPS 實施准入、變更、暫停或退出等操作。
（二）監管機構
新加坡金融管理局成立于 1971 年，是新加坡行使中央銀行職能的金融管理機構，同時兼有金融調控與金融監管兩大職能。MAS 的主要職責包括根據國家經濟發展情況制定和實施金融貨幣政策，運用外彙市場等工具保持本幣穩定、控制通貨膨脹，根據相關法律對銀行、證券和保險行業進行監管等。MAS 是支付體系的監管主體，負責制定和推動出台支付領域相關監管政策。同時，MAS 還是新加坡商業銀行的結算代理機構。
（三）對數字貨幣的監管 在新加坡，數字貨幣主要被劃分爲證券型、支付型和功能型，對不同類型的數字貨幣實施的監管政策有很大區別。
證券型數字貨幣受到新加坡金融管理局的監管，並且證券型數字貨幣的發行、銷售和交易需要遵守現有的新加坡《證券及期貨條例》（SFA，Securities and Futures Act）。2017 年 11 月，新加坡金融管理局發布了《數字貨幣發行指南》，詳細規定了新加坡對首次代幣發行的具體要求。目前，支付型數字貨幣沒有專門的監管法規；功能型數字貨幣則沒有被新加坡監管部門納入監管體系，只需要遵守反洗錢（AML，Anti-Money Laundering）等普適性要求。
二、《支付服務法案》簡介
近年來，隨著科學技術的發展和數字貨幣等新生事物的不斷湧現，在支付領域存在的潛在風險已經超出當前政策的監管範圍。2017 年 11 月，MAS 在擬定支付框架（PPF，Proposed Payment Framework）的基礎上，提出制定新的支付服務法案（PSB，Payment Service Bill），並公開征求意見。2019 年 1 月，PSB 通過新加坡國會審議，被正式立法，並被命名爲《支付服務法案》（PSA）。
《支付服務法案》包括兩套平行的監管框架。「指定制度」主要針對大型支付系統，與 PSOA 中的指定支付系統類似，MAS 可以指定某一受監管的支付系統以保持金融穩定和維護公衆信心。「牌照制度」則是爲了更靈活地響應市場變化而設置的監管框架。
（一）服務種類
《支付服務法案》將賬戶發行服務、國內彙款服務、跨境彙款服務、支付型數字貨幣服務、電子貨幣發行服務、商家收單服務以及貨幣兌換服務納入監管範圍，服務商可以選擇提供其中一種或多種服務。
1、賬戶發行服務（account issuance service）
賬戶發行服務是指向在新加坡的任何人提供發行支付帳戶、或者運營任何與支付帳戶所需業務相關的服務，例如將資金存入或取出支付賬戶（不包括國內彙款和跨境彙款）。
2、國內彙款服務（domestic money transfer service）
國內彙款服務是指提供新加坡本地的資金彙款服務。國內彙款服務中彙款人和收款人都在新加坡，且都不是金融機構。服務商接收彙款人的資金，並執行或安排執行彙款交易，包括通過支付帳戶執行的支付交易、通過支付帳戶進行直接借記服務、通過支付帳戶進行信用交易服務等。
3、跨境彙款服務（cross-border money transfer service）
跨境彙款服務是指提供新加坡與其它國家或地區之間的進出彙款服務。服務商接收彙款人的資金，並執行或安排執行向新加坡境外用戶的彙款交易，或者服務商爲新加坡境內的任何人從境外收取彙款。
4、支付型數字貨幣服務（digital payment token service）
支付型數字貨幣服務主要包括兩類，一是提供與支付型數字貨幣交易相關的服務，二是爲支付型數字貨幣交易提供便利的任何服務。《支付服務法案》對支付型數字貨幣的定義如下：
支付型數字貨幣是指價值的數字表示，並且需要滿足以下條件：這個價值表示爲一個單位；不以任何貨幣計價，發行人也不能將它與任何貨幣錨定；已經成爲或打算成爲公衆或部分公衆接受的交換媒介，用來支付商品或服務、清償債務；以電子形態進行轉移、儲存或交易；滿足 MAS 規定的其它特征。
5、電子貨幣發行服務（e-money issuance service）
電子貨幣發行服務是對任何人發行電子貨幣，並允許其進行支付交易。《支付服務法案》對電子貨幣的定義如下：
電子貨幣是指任何以電子形態儲存的貨幣價值並且需要滿足以下條件：以某種貨幣計價，發行人可以將電子貨幣與其它貨幣進行價值錨定；已預先付款，以便用戶進行支付交易；支付的對象不能是電子貨幣的發行人；電子貨幣代表一種發行人的債權。
6、商家收單服務（merchant acquisition service）
商家收單服務是指服務商根據與商家之間的合同，爲商家接收和處理支付交易。在商家收單服務中，商家在新加坡注冊成立或經營業務，或者服務商與商家在新加坡簽訂合同。
7、貨幣兌換服務（money-changing service）
貨幣兌換服務是指服務商提供與買賣外幣相關的服務。
（二）牌照申請
服務商會根據自身的業務模式與上述 7 中服務之間的關系進行牌照申請，目前有貨幣兌換牌照（Money-Changing）、標准支付機構牌照（Standard Payment Institution）和大型支付機構牌照（Major Payment Institution）。
貨幣兌換牌照僅限于貨幣兌換服務，適用于提供貨幣兌換的服務商。因業務自身的商業規模較小，涉及的風險也較低，MAS 主要監管服務商的洗錢和恐怖主義融資風險。標准支付機構牌照適用于上述 7 種服務任意組合而成的商業模式，但對業務金額總量有所限制，申請要求較低，服務商受到的監管程度也較低。大型支付機構牌照適用于那些超過「標准支付機構」牌照所設額度的所有業務，因涉及的金額更大、風險更高，所以受到最嚴格的監管，大型服務提供商可以申請使用。如果未來的業務需求有改動，持牌人可以申請變更牌照，以便能在新的業務運行時符合支付服務或者牌照的要求。
MAS 宣布將于 2020 年 1 月 28 日起正式實施《支付服務法案》，並規定所有服務商按時提供牌照申請備案文件。同時，MAS 也對服務商的申請資格給出具體要求，包括公司主體與管理人員結構、行業競爭力、辦公室或注冊地址、基礎資本金、擔保金和審計情況等。
三、《支付服務法案》帶來的變化
《支付服務法案》實施之後會，新加坡對支付體系和數字貨幣的監管會發生下列主要變化。
第一，《支付服務法案》整合和改進了現行的《貨幣兌換和彙款業務法》和《支付體系監督法》，指定制度和牌照制度這兩套平行的監管框架也參考了現有的監管思路。不同的是，《支付服務法案》的監管範圍更加廣泛，將國內彙款服務、商家收單服務、支付型數字貨幣服務等納入監管。
第二，國內彙款服務和跨境彙款服務會有效替代 MCRBA 對彙款業務的監管。需要指出的是，MCRBA 中並沒有對國內彙款進行監管，但國內彙款服務需要遵守《支付服務法案》的監管要求。
第三，電子貨幣發行服務將有效地取代 PSOA 對 SVF 的監管。從前文的定義中可以看出，SVF 和 e-money 有相似之處也有明顯的區別。SVF 和 e-money 都可以是以電子形態儲存的貨幣價值，並且有預先付款，但 e-money 中沒有規定對商品或服務的支付。舉例來說，如果商家將這個以電子形態儲存的價值送給用戶，那麽從定義來看，它屬于 e-money 但不屬于 SVF。
第四，從事支付型數字貨幣服務商（如數字貨幣交易所、錢包和 OTC 平台等）將會受到監管，必須按照 MAS 的要求申請相關牌照並遵守反洗錢和反恐融資（CFT，Combating Financial Terrorism）等要求。需要注意的是，《支付服務法案》對支付型數字貨幣的定義中要求不能錨定任何貨幣，因此類似 Libra 等穩定幣不在這一類監管範圍。
第五，受《支付服務法案》保護的支付機構的門檻將會降低，每日平均浮動金額從 3000 萬新元降至 500 萬新元。這意味著如果每日平均浮動金額超過 500 萬新元，支付機構持有的任何電子貨幣都將得到全面保障。如果平均每日浮動金額不超過 500 萬新元，支付機構持有的電子貨幣不會得到全面保障，支付機構需要向消費者做出適當的信息披露。降低門檻意味著受保障的支付機構的數量將會增加，但這些支付機構必須滿足合規要求。小型支付機構不會得到保障，但受到的合規要求較少，不會因過度監管而阻礙其業務發展。
第六，《支付服務法案》對于支付體系中存在主要風險采取了防控措施，主要包括對客戶資金損失的防控，對洗錢、恐怖主義融資風險的防控，對技術風險的防控和解決不同支付方案之間缺乏互操作性的問題。
四、思考和建議
新加坡政府把金融作爲經濟發展的重要支柱，實行積極開放和鼓勵發展的政策。在監管方面注重理念創新，敢于嘗試和接納新生事物，釋放企業的積極性和創新精神。MAS 精心設計了 PSA，平衡監管和創新之間的關系，盡可能全面地監管和保護服務商、項目方和投資者。
對于服務商，《支付服務法案》要求所有在新加坡實際開展業務的服務商申請牌照。因此，無論是准備進入還是已經進入新加坡市場的服務商，都需要重新認真審視自己提供的産品和服務，並且嚴格按照要求申請牌照。新加坡監管部門對于反洗錢和反恐融資非常重視，服務商需要定期向 MAS 提交相關報告。PSA 爲服務商提出了明確而詳細的要求，便于服務商開展業務，正規服務商對《支付服務法案》肯定持有擁護態度。
對于項目方，新加坡監管部門的態度一直是非常友好，鼓勵創新和合作。MAS 推出了「沙盒制度」，旨在爲項目方創新提供一個良好的環境，在一定程度上放松監管要求。《支付服務法案》將支付型數字貨幣納入監管，但對功能型數字貨幣並沒有做出要求。
對于投資者，MAS 並沒有做出限制，但會做出風險提示，並加強公衆的金融教育，確保公衆意識到數字貨幣的風險。《支付服務法案》會通過對客戶資金損失的防控和解決不同支付方案之間缺乏互操作性的問題，來保護投資者的資金安全並改善用戶體驗。
《支付服務法案》填補了新加坡在諸多支付服務場景的監管空白，對于支付型數字貨幣等新生事物的有了明確的監管要求，這對于完善新加坡在支付領域的監管政策有非常重要的意義。監管政策是決定區塊鏈行業發展方向的重要因素。區塊鏈行業仍然屬于一個新興行業，政府對區塊鏈技術不應過度監管以防扼殺創新，相對溫和的監管會給區塊鏈技術發展帶來空間。《支付服務法案》頒布後，受到這個明確且穩定的政策吸引，預計未來會有越來越多的數字貨幣服務商到新加坡開展相關業務，有利于新加坡數字貨幣行業的快速發展，這對于整個區塊鏈行業的發展也會起到促進作用。