作者：劉鳳雲（人大清史所教授）
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在通常的研究中，我們很少會談及“政府”二字，總是以“皇帝”“國家”“朝廷”來代替“政府”。
這或許是因爲中國自秦以來就建立起君主專制的中央集權國家，皇帝和朝廷的國家形象深入人心。但是，就國家權力而言，君主專制從來就不曾真正是以帝王一家之力來完成的，它必須通過官僚機構的設置及有效運作來實現。
換言之，伴隨著秦以降的皇室與政府的逐步分離，君主權力的常態是將全國政事交付于官僚，官僚是國家行政的主體。王朝統治下，國家對社會與民衆的控制從來都不曾離開過官僚群體。
也正因如此，官僚政治應該包括國家政治和國家行政兩個方面。
現代行政管理學理論是將國家政治置于事務性領域之外的，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但行政管理並不因此就是政治。在社會曆史演變過程中，政府的作用是任何實體都無法取代的。
在中國曆史上，人們也一直希望能有一個好的政府出面包攬解決一切社會問題，而曆朝曆代的有爲帝王也都在努力將國家的官僚機構打造成最強大的政府，用以締造一個繁榮安定的社會。
康雍乾時期，中國是一個“小政府”發揮大職能的國家。
爲什麽說是“小政府”？
從康熙朝到乾隆朝，中國的人口增長到了3億多，疆域達到了1300多萬平方公裏，是一個疆域遼闊、人口衆多的國家。但此時的政府規模並沒有擴大。
中央內閣下有吏、戶、禮、兵、刑、工六部，還有都察院、理藩院、通政司等政務性的衙門，此外是翰林院、詹事府、太常寺、鴻胪寺、欽天監、國子監等非政務性衙門。在行政事務衙門中，六部官員自筆帖式至尚書，官員人數基本在百人左右，戶部最多，有200多人。
根據記載，乾隆年間，清朝的行政建制大體固定下來，全國有18行省，各省設一巡撫，兩省或三省設一總督，總督和巡撫都是行省的最高行政長官。兩者的區別除了總督比巡撫級別高之外，總督還掌軍權，而巡撫主要治民。
總督、巡撫既無副職，也無下屬辦公人員。除總督、巡撫外，省級官僚還有主管財政的布政使和主管司法的按察使各一人。布政使屬員有經曆司經曆、都事、照磨所照磨、理問所理問、庫大使、倉大使各一人，總共6人。按察使屬員有經曆司經曆、知事、照磨所照磨、司獄司司獄各一人，總共4人。
省下設府，府設知府一人，同知、通判無定員。知府屬員有經曆司經曆、知事、照磨所照磨、司獄司司獄各一人。全國共215個府。
府下設州或縣，州設知州一人，州同、州判無定員。知州屬員有吏目一人。全國有直隸州76個，屬州48個。
縣設知縣一人、縣丞一人、典史一人，主簿無定員。計全國有縣1358個。
此外，在府與布政司、按察司之間還有道員，分爲守道、巡道，分別對應布、按兩司。另外還有學官。
據時人記載，上述各衙門的官員，從中央到地方總共有兩萬余人，這個人數足以說明清朝的政府是個官員最精簡的“小政府”。當然，這些官員需要依靠書吏、衙役以及幕僚、長隨等非官員群體才能將政府的行政職能運轉起來。但即便如此，也改變不了“小政府”的官員基數。
清朝的“小政府”與中國古代政府行政職能的簡單有關，中央的吏、戶、禮、兵、刑、工六部，對應縣一級的吏、戶、禮、兵、刑、工六房。而在地方行政中，與百姓關系密切的只有戶部的錢糧事務（或者說征稅）與刑部的刑名事務，這也決定了古代行政以司法行政爲主幹，“斷案”成爲地方各級政府的執政常態。
所以，在地方上最搶手的、最貴的是刑名師爺，其次是錢糧師爺。刑名與錢糧構成各級政府行政的兩項縱向的常規行政。
但這種狀況在康乾時期發生了變化。
康乾時期，中國人口迅速增長，邊疆開拓，國計民生成爲國家與政府必須面對的問題。于是，隨著“養民”的思考，政府的行政職能逐漸擴大。
康熙帝認爲，“國家所重，惟在養民”；雍正帝也強調“朝廷設官置吏，原以養民”；到了乾隆朝，更是明確提出“貯粟養民，乃國家第一要務”的理念。可見在清朝皇帝的政治話語中，其實包含著一個深層的隱喻，就是天下百姓需要由政府主動作爲去養活，或者說，政府在養民問題上具有不可推卸的道義責任。
而支撐起“盛世”的政府行爲，也應該得益于“養民”“足民”“富民”等有關民生的重大政策的實施。那麽，何爲養民？何以養民？對農業大國而言，土地糧食的供給、滿足百姓的生存需求是養民的基礎。
爲此，統治者將政府的職能擴大到以下幾個方面：
01 勸民墾荒
清朝從國家及政府的角度爲養民做了種種努力，而每個時期又各有重點。
康雍時期主要是勸民墾荒。墾荒是每個朝代在戰後恢複生産必做的一件事情，但清朝墾荒持續了一個世紀之久，實爲罕見。康熙年間，除了繼續執行順治年間制定的墾荒政策外，還將升科年限由6年延長至8年，加大了獎勵開墾的力度，由政府組織進行土地清丈及限期上報未墾、隱墾土地等。至康熙末年，全國耕地面積新增1.7億畝。
雍正入畫的《耕織圖》
雍正年間，開墾繼續被統治者提倡，而且出現了開墾高潮。雍正帝在上谕中說：“惟開墾一事，于百姓最有裨益。”仍然由州縣官勸谕百姓開墾，自督撫至州縣官，以開墾業績准令官員議敘。各省由督撫主持，就本地情形由相關官員做出詳細計劃，並對情願開墾而貧寒無力者，酌情動用存公糧食，借給口糧、種子及耕牛，俟土地成熟之後分年照數歸還，五六年後按則起科。
當然，雍正朝大力提倡墾殖也造成了官員謊報開墾政績的弄虛作假之弊，但這是另外一個問題。特別值得一提的是，自清軍入關後，遼東及東北的土地已經抛荒，在康熙初年還是“一望蒼莽，風烈氣肅，樹木少植”的景象，就連遼陽這樣的大城也僅有數百人。在政府推動移民墾荒後，不僅吸引了山東、河南等地的大量人口到東北墾殖，改變了東北地區的荒蕪狀況，也緩解了內地剩余人口的壓力。
02 “貯粟養民”
養民需要充足的糧食。在糧食的生産、收儲和流通等方面，清政府頒行了許多政令，如禁止商人囤積居奇、禁止民間以糧食造酒、開本色（糧食）捐監，以及進行人口統計和完善糧價呈報制度，等等。其中影響最大的莫過于放開收購余糧、大力度充實常平倉儲等措施。
自古以來，國家備荒“實賴有積貯之政”。貯粟養民的做法，最早當出自南宋朱熹的“社倉法”，也稱“常平倉”。清朝的倉儲之設始于順治末年，康熙朝形成制度，國家下令在各省設立常平倉，除了備荒之外，還用于平抑物價，于青黃不接時出粜給農民作爲口糧和種子，故在制度上有存七粜三的規定，同時可將儲存的糧食出陳易新。常平倉的糧食主要來自地方，由各省督撫責令各州縣官員采買或由商賈等捐輸，而采買余糧便成爲地方各級政府非常重要的職責之一。
雍正朝繼續推行該做法，到了乾隆朝，在國家“一勞永逸”解決糧食問題的理想推動下，各級政府加大了充實常平倉儲的力度，至乾隆十三年三月，各省常平倉實儲已不下3000萬石。這種打破存貯常規的努力，是在皇權的指令下將政府職能發揮到極致的表現，也是以往政府少有的對社會經濟進行幹預的狀況，其目的在于實現“養民”的政治目標。
但這項帶有嚴重主觀性的指令帶來了不良後果，如引發糧價一度持續上漲，屯糧過多導致糧食發黴、腐爛等，所以國家又重新收縮常平倉的存糧數額。
這件事情說明，清朝將常平倉的積貯養民納入了政府的行政職責。各級政府從督撫到州縣官員是糧食儲備的實際操作者與常平倉的管理者，他們不僅要處理糧政實施過程中發生的種種問題，還要提出應對問題的具體方案。換言之，政府從對糧食的征集、儲備以及出粜等制度與措施方面付出了巨大努力。
03 推廣種植高産作物
在人口增長代表經濟繁榮的同時，人口問題也成爲一種社會問題在康雍乾時期日益凸顯出來。人口過快增長，使養民的壓力逐漸顯現出來，反過來成爲盛世的隱憂。在傳統中國，解決生存問題首先追求的方案便是開墾土地，但土地畢竟是一種有限的資源，人口的過度膨脹使得人與地之間的矛盾越來越突出，所謂“戶口增而産米祇有此數”。
而且，糧食供給不足，又導致物價飛漲。乾隆時以充當幕僚（師爺）知名的汪輝祖曾談到乾隆年間物價飛漲的情況。他說，乾隆五十七年，“食米一鬥，制錢二百八九十至三百十余文不等。憶十余歲時（乾隆初年），米價鬥九十或一百文，間至一百二十文”，時人便感歎米貴。
所以，在解決人口壓力的問題上，國家及政府官僚們的作用是不可忽視的，他們在儒家“惟足食爲民生之本計”的思想指導下，致力于落實養民的各項具體政策。
其中，明末開始引入的美洲番薯、玉米等新高産作物，在清朝由政府組織得到普遍種植。最初，番薯、玉米等作物多在南方、山區種植，正是在政府的極力提倡下，逐漸向北方推廣。
有這樣一個例子，乾隆五十年（公元1785年），據福建巡撫富勒渾奏報，福建正采備一種小著藤薯種子，送往河南播種。有福建閩縣監生陳世元找到地方官員，聲稱從前遊曆河南，曾經將這種小著藤薯在河南試栽成功，願帶領自己的子孫和仆人前往教種。
隨後陳世元由政府派人護送起程趕赴河南。乾隆帝聞奏後十分高興，稱贊“所辦甚好。番薯既可充食，兼能耐旱”。隨後命富勒渾在福建多采備種子，又命河南巡撫畢沅在陳世元到河南試種時給予關照配合，並照陳世元的種植法，令各級官員廣爲栽種，加以推廣。
同時，降旨表彰陳世元，如果教種有效，將賞給舉人職銜。雖然80多歲的陳世元在由福建趕往河南的途中感染風寒病故，但乾隆帝還是賞賜陳世元國子監學正的職銜。由此可以看出國家及各級政府在解決人口吃飯問題上的積極態度和所做的不懈努力。
04 赈災
中國是一個農業大國，水、旱、蟲、雹等自然災害實爲常態。因此，在國家實力逐漸增強的康雍乾時期，赈災也被納入政府的職責範圍。
這一時期，對于災害的勘察、赈災物資的分配都有章法可循，凡遇歉收、物價高昂或饑荒之年，對流徙貧困人口的資助就成爲政府例行的公事。地方一旦有災情上達，朝廷便會發布指令，各級政府開始核實災情，討論赈濟的方式，通常或准發官倉，或動常平倉平價出粜。若不足，再截留漕糧10萬石乃至數十萬石投入救災，或發公帑數十萬赈濟。
例如雍正二年，江浙各州縣遭遇水患，清朝組織各省之間的救援赈災，動撥湖北藩庫銀買米10萬石，江西藩庫銀買米6萬石，運交浙江巡撫平粜；動撥河南藩庫銀買米4萬石，山東藩庫銀買米6萬石，安徽藩庫銀買米5萬石，運交蘇州巡撫平粜。這種規模的赈災不是地方鄉紳憑借社會力量設置粥棚能夠做到的。
這需要相應的制度，需要組織人力，更需要權力綜合資源進行調配。因此，法國著名漢學家魏丕信在《十八世紀中國的官僚制度與荒政》一書中指出，雍乾時期的政府與官僚都投入了大量的精力與財力去赈災，社會團體的赈災活動屬于從屬地位。他認爲中國政府完成特殊任務的能力超過了同時期歐洲的國家。
05 興修水利
在康雍乾時期，興修水利也被納入政府的行政職能。乾隆元年，登基不久的乾隆帝發布谕旨給江南督撫及河道總督，令管理水利河務各官及濱河州縣各官查看河流淺阻之處，每年于農閑時募夫挑挖，定爲章程，逐年進行。在沿河府縣還設有專門負責水利的水利同知、水利通判等官職，專管河道閘壩，督率疏浚河道等。
在清朝諸多的水利工程中，江浙海塘工程最爲著名。爲防禦海潮危害，江浙沿海地區修建了土塘、柴塘、石塘等工程，其中以防禦錢塘江大潮侵襲的浙西海塘最爲重要。康雍兩朝，修築海塘已開始受到國家的重視。乾隆帝進一步強調“海塘爲越中第一保障”，他在南巡中數次親臨海甯閱視塘工，實地指授築塘方略。
在資金准備上，以捐監剩余銀兩作爲歲修基本金，並動用正項錢糧，與前朝派征民夫的方式區別開來。政府將海塘修築納入日常工作程序，幾乎所有的督撫都參與到修築的方式、方法的討論中，形成了一個又一個修築方案。經過一個多世紀的努力，海甯一線原有的土塘、柴塘一律被改建成堅固整齊的魚鱗大石塘，以往憑借民間力量興修水利的“水利社會”的格局被改變。