中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛。插圖/許英劍
今年以來一些地區逐步對房地産調控政策進行調整。特別是4月份至今，各地穩樓市的刺激政策此起彼伏，不論是調控政策次數還是範圍都刷新了最近幾年的紀錄。
在地方政府密集完善房地産調控政策的同時，4月29日召開的中共中央政治局會議對房地産調控進行了明確，要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，支持各地從當地實際出發完善房地産政策，支持剛性和改善性住房需求，優化商品房預售資金監管，促進房地産市場平穩健康發展。可以說，這給市場吃了一劑定心丸，釋放了穩投資、促銷費的強烈信號，有助于打消市場顧慮，提振房地産開發企業的投資熱情和市場的消費信心。
房地産發展到今天，其在整體國民經濟體系中，不僅規模大、占比高，而且鏈條長、牽扯多，房地産發展直接關系穩增長、惠民生、調結構、促改革和防風險，既可以是經濟社會發展的壓艙石，也可能是風險源，對國家經濟社會發展和進退舉足輕重。當前形勢下，政府政策要積極有爲，我們認爲：加快實施青新市民安居工程可以實現“穩定房地産市場，化解房地産市場風險，惠及青新市民民生和穩住宏觀經濟基本盤”的“一石多鳥”。
因城施策，支持一些城市調整限購、限售等政策
今年以來，國際國內宏觀環境出現一些超預期變化。新冠疫情在我國出現快速蔓延態勢，特別是經濟中心上海疫情，對經濟社會運行帶來巨大挑戰。俄烏沖突不僅對俄烏乃至歐洲産生直接的巨大影響，而且給世界和平發展帶來巨大威脅，對中國的外部環境與開放發展都將産生深刻而嚴峻的影響。此外，中美宏觀政策加快分化。2022年3月份開始中美兩國同期限國債收益率差距不斷收窄引發市場擔憂。這從實際和預期兩個層面增加宏觀經濟和樓市下行壓力。
政策寬松正不斷加碼。自2021年四季度以來，宏觀政策寬松不斷增加。推出普遍性降息降准、結構性貨幣政策，政府擴大發債和開支等。涉及房地産的政策不斷出台，包括抵押貸款的降低首付比例、降低房貸利率等，擴大抵押貸款支持優質企業對出險企業的並購貸款，允許債務展期，規範預售資金監管等，保障性租賃住房貸款不納入貸款集中度管理，暫緩試點開征房地産稅。許多城市包括一、二線城市都進行了政策調整或者逆轉，包括放寬落戶、取消限售、限購政策等等。據央行金融司的數據，3月份以來全國已經有100多個城市的銀行自主下調了房貸利率。
目前，信心恢複和預期轉強低于預期。長期內住房市場基本飽和、房住不炒的調控，短期內2021年第三季度個別企業風險暴露和市場過速下滑的沖擊，外部的疫情加重、俄烏沖突等的嚴峻形勢，內部的一些開發企業的違約、一些住戶部門延期還貸、一些金融機構不良貸款增多，一些區域市場快速降溫不斷持續甚至擴大。所有這些因素相互影響，不僅導致供求尤其需求收縮，而且影響市場信心提振和預期轉強。出于風險考量，多數城市住戶部門表現出明顯的等待和觀望。銀行，尤其信托、基金、私募、債券市場等表現十分謹慎。除了地方國有企業外，開發企業購地顯著下降。優質企業並購出險或者困難企業項目落地較少。1 -3月份，房地産開發企業到位資金同比下降19.6%，個人按揭貸款下降18.8%。土地購置面積下降41.8%。
此外，還有一些現象值得關注。比如，市場風險可能會持續釋放，可能還會有房企出現流動性風險，而這也會增加金融機構的不良貸款。
雖然住房市場面臨著上述困難，但是中國住房仍有較大的需求潛力，確保房地産市場穩定也存在諸多有利條件和政策工具。基于以上情況，應穩定房地産市場，化解房地産風險，支持宏觀經濟基本盤，堅持“房住不炒”不動搖的定位，優化政策，支持多層次的住房需求。
首先，要優化市場調控的政策體系。優化資金監管並微調金融政策。繼續縮短審批時間，降低首套住房貸款利率，適當而不過度降低二套房首付比例，首付比例不低于30%。指導商業銀行嚴格執行規範收貸規則。加快發行公募房地産信托投資基金。加快試點並推出住房抵押貸款證券化。允許房地産企業增資擴股和上市融資。延後執行調整信貸集中度政策，優化三檔四線的規定的監管。
其次，優化土地集中供應和拍賣制度。完善集中供地政策，增加供地次數。完善土地拍賣制度，減少捆綁限制。完善土地供給機制，實施雙向調控。將住房土地供應與商品住房庫存及銷售，進而與人口及收入增長相挂鈎，確定各城市土地供應指標額度，在增加熱點城市指標的同時，減少甚至停止住房庫存大的城市土地供應。
再次，分類優化行政政策。優化雙向調控行政的政策，支持一些城市根據各自情況，取消或者調整行政性限價、限購、限售等政策，分類處置和化解房企風險，支持一些省市以城投平台公司爲基礎通過引入土地資産、社會資金、保險資金和財政資金成爲房地産投資基金或資産管理公司，進行當地房地産項目、資産和債權的收購、重組和盤活，促進房地産企業債轉股和業務轉型。健全住房市場管理的應急機制。
最後，引導市場恢複信心和穩定預期。加快出台相關人口落戶、教育共享、就業開放、住房公積金擴圍等利好政策，及時出台重磅的利好政策，提振信心和穩定預期。通過發布平台充分釋放政策和市場信息，穩定市場主體預期。
青新市民安居工程可以 “一石多鳥”
鑒于當前情勢，市場主體信心和預期有待提振，保持住房市場穩定、化解風險，支撐宏觀經濟穩定，重點應加大住房保障的政策力度，盡快啓動實施青新市民安居工程。
當前經濟形勢下，近3億的城鎮新市民和青年人尤其是大城市青新市民的住房問題更加困難。《2021年農民工監測調查報告》顯示：進城農民工人均居住面積21.7平方米，其中，在500萬人以上城市人均居住面積17.0平方米，且住房質量和環境差。由于房價高，多數青新市民解決居住問題需要不同程度的政策支持。青新市民的住房困難不僅影響教育、婚姻、生育，創業和幸福感，也影響了實體産業，擠壓了消費和投資，削弱出口競爭力，加劇了收入差距。2021年中央經濟工作會議，曾將解決大城市青新市民的住房突出問題作爲八項重點工作之一，但這項工作需要作爲一項戰略工程長期實施。
應在2021年起步解決大城市新市民和青年人口住房突出問題的基礎上，加快步伐出台相關支持政策和構建相關機制，增加解決的力度、規模、渠道和形式，加快解決青新市民住房問題的步伐。應在原來的基礎上，2022年的2億新市民人均增加1平方米的産權住房，即新增2億平方米，人均增加1平方米的租賃住房，2億平方米的租賃住房需求，解決和改善1200萬新市民住房需求。呼籲抓緊實施青新市民安居工程即：針對青年人口和新市民的住房困難，借鑒戶籍居民安居工程和棚戶區改造的經驗，采取“政府引導，市場運作”的模式，落實城市政府主體責任，制定戰略規劃，滿足長短兼顧的需求體系，構建多中有主的供給體系，建立充足有力的政策體系，塑造利益引導的機制體系，用5到10年的時間，基本和根本解決大城市青新市民的住房問題。
其中，加大産權式保障房住房建設。發達的市場經濟國家租住率一般是在30%-50%之間，德國和新加坡的成功實踐說明租住率與住房解決好差關系不大。住房自有是全球性趨勢，也是我國不可逆轉的事實。應將租賃房、共有房和自有房分別定位爲解決青新市民住房的起點、重點和終點：第一，加大保障性租賃房。實施租賃優先，滿足短期性需求。2022年力爭向青新市民提供保障性住房達到總新增需求的30%左右，爭取279萬套保障性租賃住房。加快保障性租賃房的土地、金融和稅收政策的細化落地。第二，推出共有産權住房。實行租售結合，匹配中期性需求。加快出台共有産權住房相關的制度規則和管理辦法，爭取進入重點城市的2022年保障性住房供應計劃。第三，推出保障性産權房。一些由政府提供土地、稅收和金融支持的特別的保障性産權房，也應納入廣義的政府與家庭共有産權住房，作爲青新市民安居工程的重要內容，根據居留時間、就業、收入、社保、交稅、貢獻等部分滿足青新市民及時需求。第四，支持新市民購房需求。支持青新市民購買普通自有商品房，並將其作爲青新市民安居工程的重要內容。放寬新市民常住地購房的限制，同時給予與戶籍居民平等購房優惠和公共服務分享待遇。
通過四個結合擴大青新市民住房供給。第一，與都市圈建設相結合。在大城市郊區的都市圈範圍內，規劃並建設和收購符合安居工程標准的住房，用于新市民租購，同時配套和完善相關的基礎設施和公共服務。目前深圳正在探索與東莞合作，嘗試在東莞建立深圳職工住宅區。第二，與舊房改造和老城更新相結合。利用城中村改造的存量出租住房給新市民。廣州通過在中心城區舊房的一大套改多小套、功能殘缺變完善、環境差變優的改造，不僅增加了住房供給、提升可支付能力，同時還提升了住房及居住環境的質量。第三，與産業發展空間相結合。在新市民就業集中區新建、改建和收購租購住房，同時配套和完善相關的基礎設施和公共服務。福州正鼓勵房地産開發企業、租賃企業、村集體、企事業單位參與政策性租賃住房的建設和運營，主要布局于中心城區商業、辦公密集區域、大型産業園區、高校集中區域，便利了新市民的生活。第四，與處置和化解出險房企的風險相結合。支持將出險企業住房用于保障性住房，通過稅費減免、單列政策性信貸，以及安排專項債券等，激勵企事業單位收購出險企業的土地、開發項目等，用于保障性租賃房和共有産權房計劃。
加快建立支持充分到位的保障政策體系。第一，加快研究和推出政府指導定價。定價是保障房的重點和難點。理論上有兩種定價方式，一是采取供給成本加成定價方式，即價格等于開發運營機構的成本加利潤。二是采取需求預算約束定價方式，即價格（月租金或者月房貸）上限不高于租購住房所在區位就業家庭平均月收入30%。不管采取哪種方式，中間差價部分再由政府出資補貼給差額的供給或者需求方。第二，加快制定保障房用地管理辦法。土地成本是決定保障房租售價格能否合理的關鍵，但目前制度很不完善。除了人口流入城市要加大保障性住房用地多渠道供給外，應加快建立一套各類用地轉化爲保障房用地的管理辦法。國有土地使用權作爲保障房用地，實行作價入股制度，體現在保障性住房的共有産權的國有産權股部分，未來如果轉成向市場出售的商品房，需補交土地出讓金。劃撥或定向低價出讓。集體建設用地作爲保障房用地，政府先免征土地“轉讓稅”制度，以土地“轉讓稅”作爲保障房的國有股權，若轉變成可出售的商品房需補交“土地轉讓稅”。第三，推出住房公積金改革方案。一方面，擴展公積金的住房租購消費融資功能，建立靈活就業人員的公積金存用取制度，激勵“青新市民”繳存住房公積金，同時租購住房享受低利率的公積金貸款。另一方面，發展公積金的保障性住房開發運營的融資功能。通過公積金機構的購買債券、低息貸款以及融資擔保等爲企業和單位的保障性住房開發運營提供資金支持。完善以住房公積金爲骨架的政策性住房投融資的金融體系，完善住房公積金基礎制度，建立以住房公積金爲主體的政策性住房金融機構。第四，創設安居工程抵押補充貸款。借鑒棚改經驗，中國人民銀行創設抵押補充貸款，爲開發性金融支持棚改提供長期穩定的資金來源，國家開發銀行同時向金融機構發行專項債券，籌集資金向負責新安居工程及城市基礎設施的開發企業貸款，然後通過住房對象購租和政府支持收回資金。第五，建立公共服務常住地供給制度。一方面，有鑒于人力資本等具有外部性和流動性，應提升公共服務統籌的層次。另一方面，基于貢獻與分享對稱的原則，讓居民家庭成員的公共服務分享與就業及稅收等貢獻在空間上相挂鈎。青新市民爲城市作出了貢獻，理應根據其意願允許獲得與戶籍居民均等的公共服務。
加快建立激勵和約束參與各方的保障機制體系。青新市民安居工程涉及公共利益投入，必須在縱向及橫向政府之間、在政府與企業及社會之間，解決好相關的責任落實、成本分攤、損失補償和貢獻獎勵。第一，建立城市政府的激勵與約束機制。建立青新市民安居工程主體給城市政府主體責任制決制。將人地挂鈎、人錢挂鈎、人服挂鈎與青新市民的租購住房保障相結合，根據解決青新市民住房保障的數量及比例，確定土地指標、專項轉移支付及公共服務支持數額。同時對完成好的城市在財政獎勵和政策性信貸指標上給予傾斜。第二，建立轄區政府間的利益平衡機制。在全市甚至都市圈的背景下統籌，一要將用地、財政和公共服務落實到爲安居工程住房提供土地、進行基礎設施及公共服務配套的周邊城市及區、縣、鎮。二要充分考慮相關各單位、各部門、各區鎮的投入和損失的合理分攤與補償，使租購住房供給與需求在空間上、品類上、配套上、服務上等實現匹配。第三，構建機構參與的激勵與約束機制。一方面，通過稅收優惠、土地不計成本、財政補貼和政府定價，保證合規開發經營單位能夠獲得穩定的利潤。另一方面，通過規範開發經營制度及違規嚴懲制度，防止參與開發與經營單位的違規套利。如禁止保障性租賃房出售等，建立誠信記錄制度，將企業和社會單位在參與住房保障業務中的違規行爲記入誠信檔案。
文/倪鵬飛 中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任 編輯 王進雨 校對 賈甯