摘要
不少既有文獻討論中美等大國的海外利益，但海外利益並非大國專有。任何國家無論大小，都需要與海外接觸，並存在海外利益，而東南亞各國也不例外。由于國家規模及外交戰略等方面的原因，東南亞各國的海外利益主要圍繞經濟發展，海外公民及價值觀三個主題。本文就這三方面對東南亞國家的海外利益保護進行探討，既可以幫助我們借鑒他山之石，也可協助我們進一步了解東南亞國家的對外政策理念。
關鍵詞
東南亞 海外利益 價值觀外交
海外利益之定義及類型
海外利益泛指一國“國家利益的海外延伸”，然而由于覆蓋面較爲寬泛，對這一概念的界定通常含混不清。由于國家的規模，政體，及外交及經濟發展戰略等方面的區別，不同國家對海外利益定義的差異性往往大于共同性。因此，在論及海外利益時，各國政府大多著重于本國海外利益所面臨的威脅及相應保護性舉措，而非清晰界定海外利益概念本身。
大國對“海外利益”的定義往往與其海外利益面臨的風險、威脅及保護相輔相成。以中國爲例，有關“海外利益”的討論主要針對“一帶一路”倡議所衍生的海外風險：《中國海外藍皮書》將中國海外利益歸類爲海外經濟利益、能源利益、制度利益及網絡安全利益。而對中小國家而言，其海外利益所受直接威脅較小，其對海外利益往往強調拓展多于保護，涵蓋面則主要包括經濟發展，海外國民動員及保護，區域合作，以至于價值觀外交。例如，烏幹達外交部對其本國海外利益的定義包括經貿發展，區域和平與合作，發動僑民助力本國發展，提供領事服務，公共外交等方面。同時，部分國家也會將意識形態及宗教等價值觀因素納入考量。
之所以討論其他非東南亞國家對海外利益的定義，是因爲東南亞各國均未從官方層面清晰界定自己的海外利益，或系統性討論相應舉措。通過對相近類型的國家進行梳理，本文也主要從經濟發展及海外公民兩方面對東南亞國家之海外利益進行論述。
經濟發展
既有文獻往往討論區域外國家對東南亞國家的外資輸入，而非來自東南亞國家的外資輸出。這也不無原因：自2015年以來，每年流入東南亞聯盟國家的外資總量大約是流出外資的兩倍有余。但是隨著東盟經濟近年來的快速增長，東盟作爲外資來源地的地位也日益重要：2019年東盟國家總體對外投資額高達約560億美元，占世界總對外投資額的4.26%，且高于法國，韓國，英國等國。
圖1 東盟國家外資流入流出對照圖
東南亞國家對外投資具備以下主要特征：一、以大型國營企業和政府關聯企業爲主（如新加坡的淡馬錫控股；馬來西亞石油公司等），私人投資者及中小型企業則扮演輔助角色；二、地理分布上，截至2012年，東南亞國家對外投資以亞太地區爲主，其中25%去向其他東南亞國家，14%去向中國，10%去向東亞其他部分；三、行業分布上，2013年東南亞國家對外投資的主要行業爲制造業（27.67%），金融保險業（22.17%）和房地産業（20.99%）。由此可見，由于文化親緣、地理優勢及東盟的存在，東南亞國家對外投資往往以本區域爲主；同時，對新加坡、老撾等體量較小的東南亞國家而言，提升與較大鄰國之間的經濟相互依存度也有助于保障本國國家安全。
在海外經濟利益維護方面，東盟主要依靠兩個策略進行維護：加強東南亞國家聯盟內部的區域合作，及利用國際法律機制。部分東南亞國家也設立了相應政府機構鼓勵及保護本國中小型私人企業進行海外投資，如新加坡投資局爲支持本國高新技術中小型企業對外投資而設立的全球創新聯盟（Global Innovation Alliance）。
東南亞國家內部之間的利益沖突往往以協商方式解決，但因此類方法需要協調東南亞各國的不同國內法體系抑或采用外交手段，東南亞內部海外投資爭端解決的可靠性、公正性及透明性有待提高。爲提升各國營商環境，特別是東南亞經濟共同體願景提出以來，東盟大力推進“以規則爲基礎的共同體（rule-based community）”建設，以協調彼此之間利益。在對外投資方面，2012年所締結的《東盟綜合投資協議（ASEAN Comprehensive Investment Agreement ）》，使得東盟國家間的海外投資利益保護爭端及首次得以有成文的條約機制。東盟國家也進行了相應的國際法機構建設，如新加坡國際商業法院（Singapore International Commercial Court）及新加坡國際調解中心（Singapore International Mediation Centre）。同時，東南亞國家也通過與經濟關系密切的國家締結投資協議的方式，互相保障對方在本國的投資權益。如我國與東盟自2009年起締結的《中國與東盟成員國政府全面經濟合作框架協議投資協議》，及最近締結的《區域全面經濟夥伴關系協定》中均有有關投資保護、自由化、促進和便利化方面的規定。
對東南亞以外的經濟利益拓展及保護，東南亞國家則主要通過股份參與，國際條約締結及國際組織參與，乃至政商領導人間的私人關系的建立等方式來進行。股份參與方面，東南亞國家往往傾向于投資域外成熟經濟體的既有優質企業。不少東南亞國家政府均設立了主權投資基金，其投資布局多數爲金融保險業，如淡馬錫控股（Temasek Holdings）參股渣打銀行，新加坡政府投資公司（Government of Singapore Investment Corp）參股瑞士銀行等。亦有部分屬于其他實業類投資，如淡馬錫控股參股屈臣氏。
東南亞國家也通過參與相應國際組織保護海外經濟利益：比如，針對越南企業在向外延伸供應鏈時遇到商標權及地理標識等知識産權保護問題，越南政府通過加入世界知識産權組織（World Intellectual Property Organization）等國際組織或條約，及給走出國門的企業和配套政府部門提供相應國際法規培訓的方式，協助保護知識産權類海外利益。
最後，一些東南亞國家政府、國企或與政府關系密切的大型私企的領導人，也會通過與投資目標國的政商領導人確立良好關系，助力本國在當地的經貿利益。如印尼力寶集團李文正（Mochtar Riady）通過與時任美國阿肯色州州長克林頓保持良好關系，借此拓展在美業務；而在馬來西亞的一系列對外投資當中，馬來西亞與當地政要或國際金融機構高層的私人關系也發揮了重要作用。但是以政商領導人私人關系爲基石的海外利益，也會成爲滋生不確定性與貪腐醜聞的溫床，對本國的國家形象與營商環境有一定負面影響。
海外公民
除了位于海外的物質財産，一國在海外的公民也是海外利益的重要組成部分。盡管東南亞國家海外公民卷入軍事沖突或受到恐怖襲擊的案例較少，但是印尼、菲律賓爲首的東南亞國家由于國內就業市場有限，在外工作僑民較多（如印尼有900萬在外勞工，而菲律賓則有220萬在外勞工），因此經常出現勞工被壓榨的情況（可參見本公衆號11月16日“菲律賓海外勞工的前世今生”一文）。而以越南爲首的一些東南亞國家，則常年面臨嚴重的人口販賣問題。
爲此，印尼、菲律賓等國政府均制定相關法律或設立對應機構以保護在外公民，如印尼的外交部設立了“在外印尼公民及法律實體保護理事會（ Directorate of Indonesian Citizens Protection and Indonesian Legal Entities） ”[14]，而菲律賓國會則通過了《1995年在外菲律賓務工人員法案（Migrant Workers and Overseas Filipinos Act of 1995）》。以印尼爲例，在現任總統佐科威執政期間，印尼外交部爲在文萊、秘魯等地的印尼務工人員提供勞工法律培訓，並通過駐在國政府甚至直接介入勞資沖突的形式保障本國公民薪資、工作時間等權益。而菲律賓則爲出國勞工提供社會保障，而外交部也將在外勞工權益保護列爲外交政策的“第三根支柱”，並積累了豐富經驗。
圖2 印尼駐文萊大使館館員協助本國船員追討工資後合影
越南則常年受人口販賣問題所擾，不少越南人，尤其是婦女及兒童，被拐賣至國外，並淪爲婚姻交易、性交易或奴隸性勞工的受害者。越南政府也因此通過了一系列法律法規，一方面大力打擊此類犯罪，另一方面積極協助受害者回國。同時越南政府也與一些旨在防止人口販賣的國際組織、非政府組織和外國政府合作，協助位于國外的人口販賣受害者回國。
除此之外，東南亞各國政府也會在本國公民在外面臨較重刑罰時，積極促成對方政府將本國公民釋放回國，如印尼政府先後積極遊說馬來西亞政府釋放多位可能被判死刑的公民回印尼，包括被卷入金正男遇刺案的印尼勞工西蒂·艾莎（Siti Aisyah）。
最後，在新冠疫情期間，越南、印尼等東南亞國家均大力協助受困海外的公民（如遠洋船員及出國務工人員等）歸國，包括從自疫情較爲嚴重地區的撤僑，及協助因邊境關閉而被困國外的僑民回國。
值得一提的是，由于國土面積較小，且需借助國際防務合作確保國際通航安全及本國利益，新加坡是東南亞國家中唯一在海外有駐軍的國家。新加坡的海外駐軍由于幾乎全部位于與其關系良好的國家境內，因此較少遇到海外駐軍受到威脅的問題。
作爲一個宗教族裔多元的區域，宗教極端主義及極端民族主義勢力一直給不少東南亞國家的國內形勢帶來困擾，如泰南沖突、緬甸的羅興亞人沖突等，但是此類沖突較少威脅到至東南亞各國的海外利益。其中一個例外是菲律賓南部的極端伊斯蘭主義恐怖組織阿布沙耶夫（Abu Sayaf）。由于其活動海域往來船舶及遊客較多，自2000年以來，有大量馬來西亞籍或印尼籍船員被劫爲人質甚至遇害，而臨近的馬來西亞及印尼兩國也有一些公民前往投奔這一組織。因此，菲馬印三國政府多次聯合對這一海域進行巡邏，也可看出在對抗極端勢力上，東南亞各國政府無論宗教及意識形態，均享有共同利益。
價值觀
東南亞國家的價值觀構造較爲複雜，但總體而言，東南亞國家目前的海外利益拓展與維護中價值觀因素的地位並不顯著。文萊是較少有的因爲價值觀原因而導致海外利益受損的國家。2019年文萊計劃實施伊斯蘭教法，其中包括將同性戀者判處死刑等內容。而由于其在海外投資以在英國、美國的酒店業爲主，不少政要及公衆人物對該國進行抨擊，並呼籲抵制該國所投資的酒店業務。該國于2019年5月宣布推遲實施前述法律。
圖3 東盟國家宗教信仰分布
然而，冷戰結束以來，文化、民族及宗教等身份認同因素在東南亞國家的國內政治中發揮的作用日益顯著，而相應的沖突也有愈演愈烈之勢。因此，不能排除價值觀因素日後在個別東南亞國家海外利益的拓展及保護中扮演更重要的角色。
結論
東南亞國家在海外利益的主要形式是海外投資利益及海外公民，價值觀或意識形態的因素影響有限。由于發展階段、國家體量及外交戰略等方面的原因，東南亞國家的海外經濟利益主要處于開拓階段；而在保護海外經濟利益方面，東南亞國家在區域內主要采用區域合作及國際法制建設的方式，而在區域外主要采用投資成熟經濟體的既有優質企業、參與國際條約及組織、建立領導人間私人關系等方式。而在海外公民保護方面，印尼、菲律賓、越南等國家公民在外遭受勞工壓榨及人口販賣等侵害的案例較多，因此其外事部門須經常介入積極維護本國公民權益。價值觀或意識形態的因素較少成爲東南亞國家海外利益的主要著眼點，也較少對東南亞國家海外利益構成威脅，但是不排除可能在日後扮演更重要角色。
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本文作者：楊立中
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