作者 | 徐林在加入WTO的二十年中，中國經濟實現了更大的開放，取得了全面快速的發展，也成爲經濟全球化的主要動力。在當前國際經貿體系正在艱難重構的背景下，申請加入CPTPP可能比加入WTO更複雜、更艱難，但障礙並非不可逾越，需要用更大的政治勇氣和戰略魄力加以推動，以更專業精細的談判策略和政策制度改革加以落實，值得有關各方爲之付出持續努力。原文發表在《比較》第116輯，全文請參見財新網。
2001年11月11日，中國加入世界貿易組織（WTO）議定書在多哈正式簽署，這標志著結束了中國曆經15年從“複關”到“入世”的漫長談判，正式加入了世界貿易組織。
今年是中國加入世界貿易組織20周年，是值得紀念的一年。中國加入世界貿易組織對中國的改革開放和經濟發展，對世界日益深化的經濟全球化來說都是大事件。對中國來說，加入世界貿易組織使中國的貿易環境大大改善，在更大範圍獲得了基于規則保護、更穩定的貿易最惠國待遇，出口産品面臨更低的關稅障礙和非關稅壁壘，圍繞貿易爭端的解決有了基于多邊規則的可預見性。也由于世貿規則的約束，通過修改大量國內法律法規，我國國內涉及經濟和市場管制的制度和規則變得更加公開透明並符合國際慣例，營商環境得到相當程度的改善並日益國際化。
爲了履行中國的對外承諾，中國政府做了大量工作，實施了大量改革開放的實質性舉措，所有承諾全部履行完畢。中國清理了2300多部法律法規和部門規章，使中國的市場准入條件更加透明和規範，更具可預見性。通過人大、國務院各部門修訂325件，廢止830件，範圍涉及貨物貿易、服務貿易、知識産權、投資等各個方面；地方政府協同采取行動，共清理出9萬多件地方性法規、地方政府規章和其他政策措施，並分別進行了修改和廢止處理。應該說，這是中國政府爲了與國際規則對標進行的涉及面最廣的一次制度改革與修訂。
中國按照承諾逐步削減進口關稅，平均關稅總水平從2001年的15.3%下降到目前的9%左右，其中農産品平均關稅從18.8%降低到15%左右，工業品平均關稅從14.7%降低到7.5%左右。除農産品按談判結果實施關稅配額制度外，進口配額等非關稅壁壘也相應取消。在服務貿易領域，特別是金融、電信、分銷、運輸等重要部門，中國服務業的開放水平已接近發達國家，各部門制定、修訂了外資市場准入相關法律法規，取消了一些部門對外商企業的歧視性待遇以及股比、數量、地域、資質等方面的限制，不少已經超出了當時的開放承諾。
加入世界貿易組織後，中國的對外貿易獲得了大發展，貨物進出口總額從2002年的6208億美元，增加到了2020年的44670億美元，年均增長11.6%，累計形成的貨物貿易順差達到5.16萬億美元，其中來自美國和歐洲的貿易順差累計分別達到3.61萬億美元和1.86萬億美元。即便算上服務貿易，中國貨物和服務貿易累計形成的貿易順差也達到了3.85萬億美元。中國的投資環境也大大改善，吸引了大量外國直接投資進入中國，中國的産業體系也由于營商環境的改善以及與國際規則和慣例的接軌越來越深地融入國際産業鏈，成爲國際制造體系的重要組成部分，中國也因此成爲全球最大、門類最齊全的制造業大國，制造業增加值名列全球第一。2002—2020年，我國累計利用外國直接投資超過了1.4萬億美元，外商投資企業的産業分布和企業結構更加多樣化，外商獨資企業數量持續上升。金融領域的市場准入也更加開放，外資控股的金融機構數量和領域都在增加。外資通過在中國的商業存在、技術引進、技術轉讓、技術培訓、技術研發等不同方式，爲中國的産業升級和技術進步做出了積極貢獻。根據公開的官方統計資料計算，外資企業以占2%左右的市場主體數，貢獻了10%左右的就業，40%左右的進出口，16%左右的稅收。國際貿易和投資規模特別是出口規模的擴張，拓展了中國經濟自身生産要素和國內市場決定的生産可能性邊界，累計使3億左右的農村富余勞動力得以轉移到城市地區的制造業，特別是勞動密集型出口加工業就業。如此大規模的生産要素從勞動生産率更低的農業部門配置到生産率高出幾倍的非農産業，不僅大大提高了國家整體的勞動力要素配置效率，也提高了中國經濟的增長速度和整體競爭力。大量貧困農民通過跨地區、跨産業轉移就業在解決溫飽問題的基礎上擺脫了貧困，通過參與工業化和城市化進程，提高了自身的就業技能和綜合素質，對中國社會的現代化也産生了積極作用和深遠影響。所以，無論從哪個視角分析，加入世界貿易組織對中國經濟社會發展和産業技術進步的積極效應和財富效應都是全面、顯著而深刻的。
2021年初，當年共同參與談判工作的同事們通過微信群聚集在一起，覺得有必要將各自參與的談判經曆和體會寫出來，或許對曆史和未來都會有點用處。我當時的談判搭檔，中國商務部原副部長，現任WTO副總幹事張向晨先生在赴日內瓦就任前專門電話我，希望我能認真寫一篇文章記錄當年的談判點滴，也把個人的專業體會表達出來，給感興趣的讀者和政策制定者帶來一些面向未來的啓發和思考。向晨的話說得非常真切，他說，如果今年不寫出來，再過10年到30周年時，有的人可能就不在了，有的人想寫也寫不動了，或者記不住了。這些話對我觸動很大，我堅信自己30周年時還能活還能寫，但覺得早一點寫出一些作爲當事人的點滴故事和思考，或許對未來是有意義的。
01
因産業政策參與中國加入世界貿易組織談判
1989年夏天，我從南開大學經濟研究所畢業後進入國家計劃委員會長期規劃司預測調研處任主任科員，主要工作是經濟預測和調研。1992年，因長期規劃司和産業政策司合並爲長期規劃和産業政策司，我調入發展戰略和生産力布局處工作，後來又調入産業結構處任副處長。産業結構處是原産業政策司的核心處，劉鶴、楊偉民都分別擔任過這個處的處長。結構處的主要工作職能就是分析和研判産業結構變動趨勢，研究制定中國的國家産業政策。在時任主管副司長劉鶴的領導下，我參與了20世紀90年代國家産業政策綱要、汽車産業政策、建築産業政策，以及爲應對亞洲金融危機出台的《當前國家重點鼓勵發展的産業、産品和技術目錄》等産業政策的討論、編制和實施。我原本是學數學專業的，後來讀了數量經濟學專業研究生，主要長于經濟模型分析，並無公共政策制定的專業背景和實踐經驗，跟著領導們參與並共同討論一些政策和戰略話題，對我來說是一個難得的産業政策學習、思考、實踐和反思的機會，至今受益匪淺。
作爲一個發展中國家，中國産業政策的實踐起源于新中國成立後的工業化進程，政府采用中央計劃經濟手段加速推進工業化。比如，中國的第一個五年計劃本質上就是一個以156個工業項目爲重點的工業化計劃，這實際上是不以産業政策爲名的産業政策。政府通過中央計劃的資源調動能力，將資源優先配置于計劃確定的重點工業項目，這不僅包括資金和土地供給，還包括大學的專業設置和大學畢業生的分配，國家計劃項目所需生産和生活資料的配給，甚至還包括配套的專用交通線路的建設。今天我們說的舉國體制，是那個年代國家實施重點産業發展或重點項目建設的主要政策機制和手段，算得上名副其實的舉國體制。
如果按照更廣義的産業政策定義，即政府通過自身掌握的資源配置權影響並改變基于市場資源配置的産業發展路徑和模式，中國以工業化爲目標的産業政策至少可以追溯到清朝洋務運動前後，那時候清政府不僅有官辦的特定産業，甚至還有對私人和外國投資于特定産業的激勵政策。但中國真正以産業政策爲名開始制定並實施産業政策，是在20世紀80年代中後期。這主要是基于國務院發展研究中心團隊對日本産業政策制度的研究、借鑒和建議，他們的研究成果和建議得到了當時國家最高領導人的批示和首肯，認爲産業政策是對傳統計劃模式的一種更市場化的替代。爲了貫徹落實領導批示，1988年，原國家計委成立了專門的産業政策司，負責産業政策的制定和實施工作。在時任司長周才裕的領導下，産業政策司研究編制了1989年3月發布的我國第一部以産業政策爲名的産業政策《國務院關于當前産業政策要點的決定》。
我在國家計委接觸到的第一個産業政策實際案例是1991年參加由副主任芮杏文（曾任上海市委書記）牽頭領導的關于若幹産業領域重複建設、産能過剩的調研。我參與鋁型材小組的調研，專門到廣東省佛山市南海大瀝鎮調研。鋁型材加工行業的進入投資門檻和技術門檻都不高，當時很多民營小廠買幾台注塑機就可以進行鋁型材加工，這些小企業經營靈活，具有明顯的成本優勢。原有的國有企業設備雖然更好，但因內部機制等原因，結果産能反而得不到發揮，處于虧損狀態，因而對南海的民營鋁型材加工企業有頗多抱怨，認爲它們破壞了市場秩序，産品質量達不到標准。如何看待民營企業進入導致的産能過剩，當時在調研組內部就有不同看法。一種看法是要強化對産能的計劃管理，防止民營企業盲目進入導致重複建設和産能過剩，破壞市場秩序；另一種看法認爲，在市場經濟形成過程中，有一定程度的重複建設和過剩産能是促進市場競爭和産業技術進步的基本條件，不可能通過政府的計劃管理做到産能供求完全平衡。讓我印象深刻的是，芮杏文副主任作爲一名資深的部級領導，在總結討論時認爲，不能因爲部分産業放開民營經濟的市場准入後存在一定程度的産能過剩，就要對産能實施計劃管理，一定程度的産能過剩對促進行業內競爭是有好處的，政府和市場都應該有一定的容忍度。作爲從計劃經濟年代過來的高級領導，芮主任在當時就能有這樣的看法真是令人敬佩。最終，國家計委給出的調研結論是整體産能過剩的狀況並不嚴重，引入民營企業促進行業競爭有利于提高産業技術水平和競爭能力，政府需要産業信息披露和投資引導，強化技術標准管理，確保産品質量達標和市場的同質競爭。鋁型材加工行業最終的發展結果是，在佛山南海的大瀝鎮，形成了我國最大的鋁型材加工基地，也形成了亞洲規模最大、水平最高的民營鋁材加工廠。
進入90年代，特別是經過1989—1991年的“三年治理整頓”和鄧小平“南方談話”後，中國發展和改革進入了新一輪增長周期。爲了適應這一趨勢，國家計委在編制完成並開始實施國家“八五”計劃的同時，開始研究制定面向90年代的新的國家産業政策。1994年上報國務院，最終出台了《90年代國家産業政策綱要》（以下簡稱綱要）。綱要在深入分析國內需求結構和産業結構變動趨勢的基礎上，第一次提出了國民經濟支柱産業的概念，將汽車、建築等明確爲我國經濟的支柱産業，並針對支柱産業的發展，制定了專門的《汽車産業政策》、《建築産業政策》和《水利産業政策》。特別是汽車産業政策的出台，引起了各方面的廣泛關注，這不僅是因爲針對我國汽車開始逐步進入家庭的趨勢，第一次明確將汽車工業作爲國民經濟的支柱産業，還因爲汽車産業政策在産業組織結構、産業准入、規模經濟、合資企業國産化等方面提出的政策舉措，引起了國內外媒體、産業界和政府的廣泛關注。爲了迎接汽車進入家庭時代的到來，《建築産業政策》還前瞻性地規定城市大型公共建築和住宅小區，都要規劃、設計、建設地下停車場。這些産業政策的出台恰逢中國正在努力進行加入世界貿易組織的談判，由于美國汽車制造企業的格外關注，美國談判代表率先提出了討論中國産業政策的要求。
1995年春，當時的外經貿部國際司易小准處長和張向晨副處長（後分別擔任商務部副部長和WTO副總幹事）找到我，希望了解我國産業政策的制定情況，並告訴我美方在我國加入世界貿易組織談判中提出了對我國産業政策的關切。不久後，美國貿易談判代表辦公室（USTR）副代表德沃斯基女士通過外經貿部提出要和我見面，了解中國新頒布的産業政策。考慮到對方是一位美國聯邦政府的副部級官員，我請示當時的規劃司司長藍世良，希望他出面牽頭會見美方的德沃斯基副代表，我陪同會見。但不知道出于什麽原因，藍司長堅持先由我來會見。最後，我帶著處裏的一位剛從人民大學畢業的年輕公務員，會見了德沃斯基副代表，回答了她針對中國新出台的産業政策，特別是汽車産業政策提出的問題，並圍繞中國産業政策的實施機制和主要政策手段等進行了討論。從討論情況看，美方關注汽車産業政策的部分政策手段可能對汽車貿易産生的扭曲性影響，特別是美國汽車進入中國市場，美國汽車企業在中國投資受到的不利影響。此後，因爲産業政策問題成爲中國加入世界貿易組織談判的一個議題，我開始作爲國家計委的派出成員，正式加入中國入世談判。1995年6月—1996年7月，我受漢弗萊獎學金資助，赴位于美國首都華盛頓的美利堅大學國際關系學院做了一年研究生訪問學習，回國後繼續代表國家計委參與相關談判。
02
關于産業政策談判的主要議題和關注點
從整個談判議題看，最難的談判話題並不是産業政策和補貼議題，而是市場准入的相關話題。這包括降低工業制成品關稅、取消非關稅壁壘、農産品關稅和關稅配額、信息技術産品零關稅（ITA）、服務業市場准入（涉及金融、各類專業服務、批發零售等）。這是因爲圍繞這些話題的出價（一般被認爲是讓步或妥協），國內相關部門會存在不同意見，外經貿部在新一輪談判前協調統一談判出價和立場都具有較大難度。有時代表團在日內瓦駐地5號（外交部駐日內瓦招待所簡稱），還不得不爲一些出價議題進行內部爭吵，立場很難統一。我特別能夠理解牽頭部門外經貿部特別是談判代表團負責人龍永圖先生的不易，對內對外都需要“打架”以協調談判立場。在談判特別膠著且難以取得實質性進展的那段時間，我能感覺出他的焦慮和無奈。有一次晚飯後在日內瓦湖邊散步時我問龍部長，我說總書記和總理對中國加入世界貿易組織到底是什麽態度？我問這個問題是因爲我覺得沒有最高領導的政治支持，代表團內部成員和部門之間還存在不同意見，僅靠技術層面對內對外的討價還價，中國加入世界貿易組織這樣的大事件是難以取得實質性進展的。龍部長似乎也沒有把握給我一個十分具體的說法，我記得他只是說江總書記喜歡看英文書，他覺得喜歡看英文書的人一般都比較開放，應該會支持中國加入世界貿易組織。後來的事實證明，江澤民總書記和朱镕基總理都對中國加入世界貿易組織談判給予了強有力的政治支持，在談判最後階段都親自投入時間和精力參與了重大談判議題的拍板，這是中國最終能夠順利結束談判的堅強支撐。
相比市場准入的討價還價，圍繞産業政策的磋商並不算特別困難。經過幾次磋商，中國産業政策手段主要有三類：一是關稅和非關稅措施，主要功能是保護國內産業；二是與貿易有關的投資措施，比如針對外資企業的國産化率（local content）要求，也包括針對國內投資項目的國産比例要求；三是針對特定産業或企業的專項補貼，包括直接財政資助、稅收優惠、貸款貼息、價格支持等。前兩類議題都有專門的談判小組負責，但沒有專門的工業補貼談判小組。可能是出于對我的信任，龍永圖團長最終決定由我來專門負責工業補貼的談判。按照當時在代表團內部的分工，補貼領域的談判主要由張向晨和我負責，他負責農業補貼談判，我負責工業補貼談判。
世界貿易組織補貼和反補貼協議對補貼是有明確定義和分類的，對政府補貼有明確的定義，即政府或任何政府機構提供的財政資助即被認定爲補貼，主要包括以下幾個方面：一是政府涉及的直接資金轉移（如贈與、貸款、投股），潛在的資金或債務直接轉移（如貸款擔保）；二是本應征收的政府收入被豁免或不予征收（如稅收優惠和抵免）；三是政府提供不屬于一般基礎設施的商品或服務，或購買商品；四是政府向基金機構支付款項，或委托或指導私人行使上述列舉的一種或多種通常是賦予政府的職權，以及與通常由政府從事的行爲沒有實質差別的行爲；五是政府對企業的收入支持或價格支持。除此之外，協議還定義了專項補貼（professional subsidy）、禁止性補貼（forbidden subsidy）、可訴性補貼（actionable subsidy）、不可訴補貼（non actionable subsidy），以及在何種條件下因補貼導致糾紛，可以通過何種方式解決糾紛或采取反補貼措施。
簡單地說，世界貿易組織補貼和反補貼協議禁止成員實施以擴大出口、進口替代爲特定業績目標的補貼，這類補貼屬于禁止性補貼；協議把針對特定産業或特定産業主體的政府補貼定義爲專項補貼，這類補貼雖然不是禁止性補貼，但由于可能對別國特定産業造成損害，是一種可訴性補貼，在特定情況下會導致爭端並面臨反補貼措施。除此之外，協議將政府對特定産業主體的直接或非直接研發補貼，在一定條件範圍內，視同爲不可訴補貼。中國的總體談判立場是，如果中國作爲發展中國家加入世界貿易組織，在允許的過渡期結束後，中國將遵守世界貿易組織反補貼協議的各項規定。
有了上述基本立場，關于工業補貼的談判不是如何討價還價，主要任務是梳理國內存在的各類補貼措施並履行通知義務，在此基礎上向談判對象解釋各類補貼的含義和範圍，解釋能力和解釋的說服力是關鍵。爲了完成補貼談判任務，我花了不少時間讀懂世界貿易組織的反補貼協議的各項規定，並研究相關國家涉及産業補貼的主要做法，在充分理解的基礎上查找梳理我國針對不同工業領域的主要補貼措施並通知世界貿易組織成員。在我接手這項工作時，我們提供給世界貿易組織成員的補貼通知（notification of industrial subsidies）只有4頁紙。在談判時美方代表認爲，歐盟成員國提供的補貼通知累計有1000多頁，美國提供的補貼通知也有80多頁，而中國作爲一個非市場經濟國家，只提供4頁紙的補貼內容肯定是有隱瞞的，完全不具備說服力。在談判中，美方通過華裔雇員從中國各類官方媒體找到了不少補貼“證據”，並以此作爲談判素材，證明中方沒有對國內的工業補貼項目提供足夠的通知，這曾經讓我十分被動。經過梳理和歸納，我和外經貿部國際司的胡盈之，共同努力提供了一份40多頁的工業補貼通知。這些資料散見于中國國內涉及財政稅收的各類統計和年報資料中，主要包括針對特定地區和産業的稅收優惠政策、國有企業的虧損補貼、預算內研發支出等，大多數是可訴性專項補貼。美方對數據的要求不僅涉及補貼的年度數據總額，還要求落實在不同的産業部門，以便于他們分析中國政府對不同産業的補貼強度。不過，與外方圍繞補貼進行的談判，主要還不是像市場准入談判那樣的討價還價，更多是解釋政府提供各類産業補貼的背景、補貼邏輯、補貼規模、主要做法、未來如何改變等，有時候像是在進行學術探討而不是在談判。
與補貼談判相關的一個話題是國有企業問題。在補貼談判中，美方代表提出了中國工業部門的國有企業問題。他們認爲，中國國有企業本身屬于政府出資成立的公司，是政府對企業的資本金或股權支持，符合世界貿易組織補貼和反補貼協議對補貼的定義。此外，他們還認爲，中國國有企業相對于民營企業和外資企業而言，利用國有企業具備的政府信用支持，可以從銀行享受更低的貸款利率，相當于政府補貼，而且構成了對競爭對手的不合理優勢，會導致市場的貿易扭曲。針對外方提出的問題，我根據當時國內國有企業改革的思路和進展，在談判中進行了如下解釋和爭辯：一是中國正在對國有部門進行改制，很多地方政府所屬的國有企業已經改制爲民營企業或混合所有制企業，國有經濟還會進一步實施“有進有退”的戰略性布局調整，國有經濟將逐步收縮在事關國計民生的少數關鍵領域，特別是提供公共服務和産品的領域，而不是量大面廣的競爭性領域；二是中國國有企業從事進口貿易的比重並不大，中國的出口主要是由民營企業和外資企業完成的，國有企業完成的出口占比不到20%，因此中國國有企業對外國同類産業的直接競爭並不顯著；三是國有企業雖然相對于國內民營企業能享受更低的貸款利率，但比境外企業在境外的貸款利率還是要高不少，並沒有構成對外國企業直接的財務成本競爭優勢。這類解釋在當時似乎能得到外方相當程度的理解和接受。
另一個談判話題是中國作爲發展中國家可以享受的過渡期問題。在談判中，我們堅持中國應該作爲一個發展中國家，享有全面履行協議的過渡期安排，但美方似乎對此並不認同。記得有一次在與美方代表討論這個問題時，美方牽頭談判的官員是曾經負責與日本進行汽車貿易談判的商務部官員，他當時反駁我關于中國是一個發展中國家的觀點時說，雖然中國用人均GDP衡量是一個低收入發展中國家，但是在討論貿易問題時不能完全只看這一個指標，中國的特殊性在于，世界上沒有哪個發展中國家有中國這樣龐大的制造業體系和制成品出口規模，中國對全球貿易體系的影響是別的規模更小、收入更低的發展中國家難以做到的，所以不能簡單地對中國適用針對一般發展中國家的過渡期安排。我當然不能同意他的觀點，但他的觀點也從一個側面反映了美國對中國作爲發展中國家特殊性的一種看法。
實事求是地說，當時的工業補貼問題並沒有成爲中國加入世界貿易組織談判的實質性障礙，我們的談判對手特別是美國並沒有過多糾纏這個話題。我個人認爲主要有以下幾個原因：一是當時中國各級政府的財力還不足以爲國內産業發展提供過多的或者顯著的專項補貼，很多政府補貼在當時主要用于國有企業下崗職工的安置，而不是真正用于扶持特定産業的發展，不同行業補貼規模占銷售收入的比重也達不到補貼和反補貼協議規定的“顯著”標准；二是很多在經濟特區、各類開發區實施的稅收優惠政策，受惠主體不少是外商直接投資企業；三是中國在西方國家掌握核心技術的高附加值産業方面尚不具備供給能力，或者有供給但還不足以構成競爭挑戰；四是美國等西方國家希望將中國納入多邊貿易體系，以規範中國的貿易行爲，並沒有真正把補貼問題作爲阻礙中國加入世界貿易組織的障礙性話題；五是他們更在意的是中國加入世界貿易組織後會按照承諾盡快實現向市場經濟體制轉軌，遵守補貼和反補貼協議的各項規定，完全取消禁止性補貼，透明實施可訴性補貼和不可訴補貼；六是從國際政治的角度看，西方國家在政治意願上普遍希望盡快將中國納入國際多邊貿易體系，無意爲中國設置太多的談判障礙。
總體來看，西方國家特別是美國對中國加入世界貿易組織的政治立場和態度對談判進程起著至關重要的作用。我第一次接觸的USTR副代表德沃斯基女士，在我們會見後不久就離開USTR到日內瓦WTO總部工作，多年後一次偶然的機會我了解到，她是因爲個人立場上不贊成支持中國加入世界貿易組織而被白宮調離了這個崗位。這說明當時的克林頓政府在政治立場上是支持中國加入世界貿易組織的。在實際談判過程中，日本作爲中國的重要貿易夥伴並在中國有較多合資企業的國家，支持中國加入世界貿易組織的態度也十分鮮明，我們在談判間隙私下與日本談判官員接觸時，日方成員甚至還會給我們介紹一些日本人如何在談判中對付美國人的“經驗”。與歐盟談判官員的接觸和交流也很融洽，雖然在正式談判時會因爲具體議題爭論和討價還價，但在結束談判後的交談中非常友好，我和歐盟的談判對手在休息時甚至還一起討論過布萊爾當選英國首相後的英國政治新氣象和新面貌，以及在歐盟總部英語和法語的主導性問題，因爲畢竟在與歐盟談判時，工作語言是英語而不是法語。這些談判工作中的點滴雖多是小事，但能夠從一個側面說明當時圍繞中國加入世界貿易組織談判的國際政治氛圍是比較輕松友好的，這有利于加強談判官員彼此間的信任和營造好的談判氛圍。
2000年底，圍繞工業補貼的談判和磋商基本結束，我方提供的補貼通知也基本得到認可。由于我在國家計委規劃司的主要工作轉入了中國第十個五年計劃的編制，作爲規劃起草組核心成員，司領導要求我盡快回歸“主業”，如非必要，就不要再參加談判工作了。雖然我挺想繼續參加談判以更好地了解談判進程和感興趣的重要議題，但我還是以自己的主業爲重，結束了在談判代表團的工作，專心投入國家“十五”計劃的編制。不過最終我也沒有真正從頭到尾完成“十五”計劃的編制起草工作，2001年1月，受李光耀獎學金資助，我離職一年赴新加坡國立大學李光耀公共政策學院和哈佛大學肯尼迪政府學院攻讀公共管理碩士學位。恰恰是在讀書期間，中國結束了談判，正式加入世界貿易組織。當年，肯尼迪政府學院還十分應景地專門圍繞中國加入世界貿易組織舉辦了一場國際研討會，會議由著名的傑弗裏·薩克斯教授主持，我認識的朋友方星海、馬駿等中國學者和專家都參加了這次會議。這次會議反響熱烈，充分說明中國加入世界貿易組織這一事件的國際影響力。令我記憶深刻的是會上的一段小插曲，一位在哈佛念書的印度學生也參加了會議，他向薩克斯教授提了一個問題，希望他回答印度大概什麽時候能夠追趕上中國。薩克斯教授遲疑了一會兒後回答：我認爲印度的人口總數很快就會追上中國。這個回答引起了會場的哄堂大笑，讓我覺得有點意外，讓那位印度學生滿臉通紅，很是尴尬。說實在的，我當時並不喜歡這樣的回答，覺得如果教授的回答是個玩笑，這個玩笑也有點過頭了。
2002年，我結束學業回到國家計委規劃司工作。商務部易小准與我聯系，說是和龍永圖副部長商量過，希望邀請我加入商務部新成立的世界貿易組織司，負責政策審議工作。這是一份很專業的工作，需要對國內不同部門的政策機制有足夠多的了解，同時還要熟悉世界貿易組織規則，在必要時有能力說服國內的相關政策部門改進政策機制，並對外進行有專業和有說服力的解釋。我當時覺得換一個工作領域未嘗不可，也感覺自己在國家計委這麽多年的曆練，有能力勝任這一新崗位的工作，就同意了易小准的邀請。不久後商務部正式給我委人事司發來商調函。由于當時的發改委主要領導、分管領導，以及我所在司司長都不同意，我的調離企圖未能成行。2006年下半年，陳德銘副主任從國家發改委調任商務部部長後，還專門打過一次電話給我，告訴我商務部的事業也很有幹頭，並希望我找時間去他辦公室聊聊。我理解陳部長電話的含義，但考慮到馬凱主任剛提拔我擔任發改委財政金融司司長，就沒好意思過去找陳部長。後來一次和德銘部長聚會時他告訴我，是易小准副部長等建議他把我調過去，他後來也覺得不好意思挖馬凱主任的牆腳，此事就此作罷。從此我與世界貿易組織談判的工作關聯就完全結束了。盡管如此，我對世界貿易組織框架下這一領域重要議題的談判進展卻一直保持著敏感和關注，一則是因爲對中國經濟發展和改革開放有影響，二則是國際規則的變化也會影響中國政府的政策模式和行爲手段。
03
中國參與並完善國際貿易體制的未來議題
中國加入世界貿易組織20年來的發展不僅改變了中國，也在相當程度上改變了世界。在這個過程中，中國與世界的關系、中國與西方的關系、中國與鄰國及地區的關系，特別是中國與美國的關系，也相應發生了改變。這些關系的改變毫無疑問對多邊貿易體制、區域自由貿易體制與雙邊自由貿易和投資體制，以及經濟全球化進程，都在帶來新的影響和挑戰。各有關國家都存在一個相互適應變化的過程，並需要重新思考未來的發展道路和體制重建。特別是在新冠疫情後百年未有之大變局的複雜背景下，如何構建國與國之間穩定有序的經濟貿易關系，依然是影響國與國之間政治關系的經濟基礎或“壓艙石”，也是構建人類命運共同體無法回避的話題和挑戰，有不少問題值得我們深入思考並明確思路和舉措。
1.如何積極參與並完善全球多邊自由貿易體制
作爲烏拉圭回合談判的成果，世界貿易組織取代關貿總協定，成爲規範全球貿易活動的多邊貿易體制，這一體制的核心是謀求基于自由市場經濟體制的全球自由貿易和公平競爭。國與國之間通過廣泛貿易獲得好處的經濟學理論基礎，經曆了從亞當·斯密的基于絕對優勢的專業化分工和貿易，到大衛·李嘉圖的基于比較優勢的分工和貿易理論的演變，各國都可以通過基于市場的自由貿易獲得基于生産並出口自身具有比較優勢的産品的經濟福利。這一多邊體制爲維護全球自由貿易制定了基本規則、爭端解決機制和監督機制，是二戰結束後美國主導的國際秩序的支柱之一。但隨著全球化的不斷深入，貿易規模不斷擴大和貿易不平衡格局的演變，這一體制的規則性缺陷和效率低下的弊端也日益顯現，對其進行改革完善的呼聲日益高漲。多哈回合談判試圖對這一體制進行改革和完善，但由于不同成員間分歧較大，任何具有分歧的議題都很難獲得成員“協商一致”的贊成，雖然談判了20多年，至今未取得任何議題的實質性進展。由于多哈回合談判遲遲不能在一些議題上取得一致，區域性自由貿易協定越來越成爲一些國家解決問題的替代性選擇，産生了《全面與進步跨太平洋夥伴關系協定》（CPTPP）、《跨大西洋貿易與投資夥伴關系協定》（TTIP）、《區域全面經濟夥伴關系協定》（RCEP）等區域自貿協定等，這些協定不僅覆蓋的區域範圍不同，涉及的自由貿易領域和標准也有所不同。
從過去幾年的變化看，除了原有改革議題的一致性立場外，還有幾個關鍵因素也可能左右未來世界貿易組織改革多邊談判是否能取得積極進展。一是美國對世界貿易組織未來作用的態度，因爲在特朗普執政期間，已經基本上甩開世界貿易組織機制，對美國不滿的貿易夥伴單獨采取提高關稅等懲罰行動，並傾向于單獨和這些有爭端的貿易夥伴通過談判達成雙邊協議，表現出對WTO機制的失望和不滿。美國上屆政府時期國會曾經對WTO改革問題舉行過聽證會，主要立場和觀點包括：WTO改革的第一要務是改革上訴機構，美國在WTO和上訴機構方面總體上得大于失，美國應致力于改革而非摧毀WTO和上訴機構，應由國會而不是美國貿易代表辦公室主導美國對WTO的立場和政策，現行破而不立的政策，浪費美國實力，喪失各國信心，不符合美國利益，美國應以上訴機構改革促WTO全面改革。但新一屆拜登政府如何修正特朗普路線目前尚不明朗，但大致會延續上屆政府對WTO改革的主要立場，並強調貿易政策要以美國工人階級和中産階級爲中心，讓美國工人階級和中産階級從國際貿易中更多受益，並更多關注一些發展中國家獲得的不公平特殊待遇問題。二是以美國爲首的西方國家不會簡單滿足于WTO原有規則基礎上的自由貿易，可能會更在意修改某些現行規則，或增加某些新規則，提高在勞動者權益、環境保護標准（可能涉及碳排放）、知識産權保護、産業補貼、數據安全等方面更高標准的公平競爭基礎上的自由貿易。這些立場從幾年前G20（二十國集團）德國峰會宣言中采用公平貿易而不是自由貿易的提法中就已現端倪。最近G7（七國集團）關于WTO改革的宣言，進一步強調了所謂團結民主國家維護自由貿易、關注非市場經濟做法對市場的扭曲、強制性技術轉讓要求等針對中國的議題，具有更多的意識形態和價值觀色彩。三是考慮到不少條款的修改或增加具有針對中國的意圖，中國政府能在多大程度上接受並做出針對性調整也有相當大的不確定性。四是中國也會提出涉及自身貿易利益和公平貿易的規則修改訴求，比如針對中國的高技術出口限制、市場經濟地位問題以及替代國標准問題等。五是發展中國家能在多大程度上形成同一立場，畢竟主要發展中國家之間在貿易關系方面也存在利益差異和同質競爭關系，一些發展中國家可能並不見得會認同中國的所有立場。西方國家能夠認同的特殊性待遇，可能只會提供給那些最不發達或低收入國家群體，中國已經不屬于這個群體，甚至幾年後可能就進入世界銀行標准的高收入國家行列，不太可能享受到這一特殊待遇的好處。上述這些不同的議題和因素，在未來的討論過程中都具有相當的政治經濟複雜性，盡管圍繞這些議題要達成一致非常困難，但考慮到多邊貿易體制的重要性，中國需要有系統的分析、策略和立場，在一些特殊議題上可以考慮在多邊一致性和諸邊一致性方面做出選擇，以便更好地參與、改進、維護更加合理有效的多邊自由貿易體制。
2.如何重塑與美國的正常經貿關系
毫無疑問，美國是中國最重要的經濟、技術和貿易夥伴，也應該是共同應對全球性挑戰的合作夥伴，這不僅是因爲兩國經濟體量巨大，兩國間貿易額巨大，中國的貿易順差主要來自美國，還因爲美國是中國主要的高技術來源國，中美兩國各自的産業鏈和技術鏈相互依賴，並對全球産業鏈的穩定具有一定影響。正因爲如此，中美兩國的企業界總體上都希望兩國政府能夠克服障礙，采取措施穩定兩國之間的正常經貿關系。中美過去圍繞貿易不平衡問題、知識産權保護問題、反補貼反傾銷、彙率操控等問題發生過多次爭端和糾紛，但最終都能通過談判和增加從美國進口等方式予以化解。特朗普政府在對華貿易方面采取了不同于以往的處理方式，開啓並升級了全面的關稅戰，對中國的高技術行業實施了範圍日益擴大的技術封鎖和關鍵零部件、設備封鎖，從過去傳統的與軍事用途相關的領域擴大到了民用領域。加之新冠疫情的沖擊和蔓延，美國政府采取了在人權、香港、台灣、新疆、病毒溯源、南海等議題上日益敵對的對華政策，中美雙邊關系正面臨改革開放後前所未有的挑戰。拜登政府上台後，雖然在雙邊關系上開展了多次接觸，表達了在不同領域與中國開展競爭、合作、對抗的基本立場，但其政策框架並沒有完全修正特朗普時期的做法，比較明確的是繼續把中國作爲戰略競爭對手，甚至在南海和台灣問題上更多采取了邊緣性博弈手段來挑戰中國的核心利益底線，但又明確不希望兩國間日益激烈的競爭演變爲沖突或新冷戰，並希望中美雙方能共同加以管控，避免失控。
總的來看，由于政治對經濟貿易的幹預日益加深，中美經貿關系的好壞依然會受到中美整體外交關系好壞的困擾，這涉及兩國在意識形態、政治制度、地緣政治、宗教人權等方面的立場差異，具有相當的複雜性。但從兩國經濟關系看，美國目前更多擔憂的是中國日益增強的産業技術競爭力，以及對美國産業産生的競爭沖擊，擔心自己諸多領域的技術領先地位會被中國逐漸取代，保持對中國的技術領先已成爲他們的首要目標。美國把中國科技和産業升級的成功歸結爲中國政府實施了日益強化的産業和科技政策支持，得益于中國政府持續強化的進口替代補貼支持。恰恰是出于上述主觀理解和部分實證支持，美國政府一方面公開指責中國的産業政策模式，另一方面正在對中國采取日益嚴格且廣泛的高技術産品出口封鎖，並試圖聯合其西方發達國家盟友，共同實施對中國的技術封鎖，甚至不惜實施與中國的産業鏈和技術鏈脫鈎，以阻礙中國産業技術進步和産業升級的步伐，以此保持美國自身的技術領先和競爭優勢。從美國和部分西方國家近年來的具體做法看，雖然中國對美國和西方國家的實質性態度和立場並沒有發生大的變化，但他們對中國的態度的確發生了很大變化，他們的策略似乎在有意妖魔化中國或抹黑中國執政黨和政府，渲染中國對西方世界和國際秩序的挑戰，以便在采取敵對中國的政策時獲得更有利的國內政治環境。因此，中美政治和經貿關系在政治上已經成爲雙方政界十分敏感的政治話題，在這種政治環境下處理好中美兩國的經貿關系和糾紛，毫無疑問會比過去困難複雜得多。
從美國國內政治對華態度演進趨勢和國際環境變化趨勢看，美國不太可能滿足于通過談判獲取中國通過增加從美國的進口縮小中美貿易順差的結果，而會以所謂市場經濟標准的結構性改革、公平競爭基礎上的自由貿易等爲由，逼迫中國政府在國有企業、産業政策、政府補貼、勞工權利、氣候環境、知識産權保護等領域做出進一步改革並減少市場和貿易扭曲的承諾，強化對雙邊協議實施的監督。美國智庫最近也加大了對中國不同行業産業政策和政府補貼對市場和貿易扭曲的實證性學術研究，並提出了針對中國的所謂“創新重商主義”的新概念，對中國的創新驅動政策進行重商主義歸類，並認定中國帶有重商主義色彩的創新政策會阻礙全球創新，需要發達國家攜手共同應對。這類研究可能會爲未來中美貿易談判涉及的結構性改革議題提供學術支撐或討價還價的“炮彈”。作爲應對，中國智庫也需要深化對美國或其他西方國家類似政策的系統研究，在知己知彼的基礎上提出我們自己能夠主導的談判議題。因爲在貿易投資自由化和公平競爭方面，美國和西方國家政府的做法並非無懈可擊，他們在技術創新、軍事采購、産業補貼等方面，也有許多各自不同的做法和模式，值得我們認真研究和對待。從公平對等角度看，我們需要在談判中促使美國和其他西方國家放棄對中國長期實施且範圍日益擴大的技術出口限制，如果美國不放棄高技術出口限制，中國就有權實施這些領域的進口替代政策，這本身就是一種對等的競爭博弈。從大的貿易平衡角度看，我們不僅要看中美之間的貨物貿易，還要看服務貿易，並從貨物貿易、服務貿易的大視角，以及如何更好服務國內消費升級、産業升級、低碳轉型，分析判斷有利于我國的綜合性雙邊貿易投資框架和相關談判議題，尋求更綜合的雙邊利益平衡。特別值得研究的是，如何在氣候變化合作方面，立足于碳中和目標的實現，推動中美之間在綠色低碳領域技術、産品、服務的貿易自由化和投資便利化，消除跨境交易的任何不合理障礙。
3.如何推進中國的自由貿易區戰略
盡管全球不少國家出現了反全球化趨勢和貿易保護的民粹浪潮，但專業性主導力量依然相信並堅持自由貿易制度，只是更多強調在公平競爭上的自由貿易體制和投資便利化體制，越來越多地推崇所謂高標准自由貿易體系建設。中國加入世界貿易組織後，通過全球化經營實實在在地享受了自由貿易體制的好處，國家對外開放的方向和目標沒有改變也沒有必要改變。中國過去的對外開放路徑總體上經曆了從選擇性對外開放、全方位對外開放，到國家“十四五”規劃綱要提出的高水平對外開放的演變進程，並開始實施自由貿易區戰略，在國內多地進行了自由貿易區試點，在海南全島實施封閉式管理的自由貿易港制度。這些做法總體上表明了中國政府堅持擴大開放的基本立場和姿態，也就是說不管國際環境如何變化，中國對外開放的大門只會越開越大。但如何更好地適應新的國內外環境變化，更有效地推進中國的自由貿易區戰略，還需要進一步厘清思路並有步驟地加以實施。
首先，要看到國內現有自貿區試點示範的局限性。從上海開始的自由貿易區試點示範已經推廣到全國多個地區，並擴展到海南自貿港建設。但從試點示範的主要內容看，自貿區試點示範更多體現的是國內自主擴大開放的一種試驗，主要體現在貨物貿易、服務貿易的市場准入，貿易和投資方面進一步便利化，以及營商環境的國際化改善上，並不涉及與有關國家和地區的雙邊或區域性的共同關稅減讓、市場准入擴大以及需要共同遵守的貿易投資和市場競爭規則。這一試點在某種程度上已經成爲各省區市極力爭取的一種區域政策或區域開放政策，對未來在國家層面構建多邊、區域和雙邊多層次自由貿易協議，很難起到實質性的試驗和示範作用。如果要真正讓自貿區試點具有推進國家自由貿易戰略的試驗和示範意義，就必須充實自貿區改革的試點內容，在貨物和服務貿易自由化、資本項下貨幣自由兌換、區內區外市場的便利性對接、政府管理和政策機制與國際規則接軌等多方面開展試驗，這樣才具備檢驗是否能在全國推廣的實際意義，對推進國家的自由貿易區戰略才具有試驗試點的參考價值。
其次，要有清晰的多邊、區域、雙邊自由貿易體系的構建策略，形成相互支撐和補充的自由貿易制度安排。總體上看，中國需要努力維護並積極參與改進WTO多邊自由貿易和投資體系，因爲一個穩定的多邊自由貿易和投資制度，對中國這樣的國家利益分布日益廣泛的全球性大國來說是一個穩定有利的制度保障，維護海外經濟利益的成本也是最低的。考慮到維護並改進WTO體系的日益複雜性，中國需要系統梳理好談判議題，區分不同議題准備我們的談判立場，特別是對那些主要針對中國的議題，要前瞻性地做好研究，哪些議題我們可以讓步，哪些不能讓步。對市場經濟標准、替代國標准、出口管制、國家安全、環保和勞工標准等影響自由貿易和公平競爭的話題，也要有我們自己的理論研究支撐和話語引導權。針對美國拉幫結派構建立場聯盟的做法，中國也要針對不同國家的立場差異和共同點，構建我們自己參與多邊貿易體系改革完善的統一戰線，多尋求與不同國家的利益共同點，在此基礎上推進WTO多邊自由貿易體制的改進和鞏固。
在此基礎上，中國還需要加大區域性和雙邊自由貿易協定構建的力度。目前，我國已經與26個國家和地區簽署了19個自由貿易協定，覆蓋的進出口貿易接近40%，但還沒有與美國、歐洲等大的貿易夥伴簽署自由貿易協定。最近我國政府正式提交了加入CPTPP的申請，表明了我們願意按照高標准自由貿易的要求簽署新的自由貿易協定，這是一個非常積極而明確的表態，意味著中國願意爲遵守高標准自由貿易協定明確的規則，考慮國內的相關制度改革。這一主動釋放的開放和改革信號，不僅對化解外部矛盾具有重要意義，對推動內部市場化改革，也具有對標性引領意義。當然，圍繞加入CPTPP的談判絕不會一帆風順，會比當年加入WTO的談判更難，因爲這個區域性自由貿易組織已經帶有地緣政治色彩，美國、英國雖然不是成員國，但其影響不可小觑，一定會通過其盟友日本和澳大利亞等，給中國加入該協定的談判設置種種障礙。
從中國的立場看，在對待加入高標准自由貿易協定的態度和策略上，我們要有更清晰的新戰略思考。不要以爲一定要等中國的主要産業都足夠強大了才能加入高標准自由貿易協定，實際上中國越強大，別人對我們的要求會越苛刻，門檻甚至可能會更高，這是因爲成員國會更擔心中國加入導致的競爭壓力和挑戰。以中國産業和企業過去20年市場開放後表現出來的競爭力和韌性，只要不受制于內部政治辯論的爭議，我們完全有條件做出更開放的市場化改革承諾，謀求盡早與更多國家和地區簽署更高標准的自由貿易協定，爲中國企業的全球化布局和經營創造一個更好的基于制度保障的國際環境。
4.如何推進中國自身的結構性改革
要更好地融入全球自由貿易體系，推進高水平對外開放，中國需要在制度改革方面按照高標准自由貿易體系的要求推進相應的結構性改革。也就是說，未來的高水平對外開放，不僅僅是對外國産品、服務和技術的市場准入擴大開放，更多會涉及國內制度改革，是一個制度型開放問題。以CPTPP爲例，這一協定不僅在市場准入方面涉及貨物貿易、服務貿易和投資領域，實現了高水平的貿易自由化和寬領域、深層次的服務和投資市場開放，在貿易規則領域，也提出了比WTO以及其他自由貿易協定更嚴格的紀律要求和新規則，包括電子商務、政府采購、競爭、國有企業、勞工、環境、監管一致性、透明度與反腐敗等領域。如果沒有國內相應的結構性改革，是難以達到標准並被成員國接納的。這些結構性改革的實施作爲談判結果或許會被某些人認爲是迎合國際規則的一種倒逼效應，心理上或許並不舒適，但其實這是符合中國共産黨十八屆三中全會提出的社會主義市場經濟改革方向的，應該作爲一種主動的改革開放行爲加以實施，更重要的是這對實現中國的高質量發展將是十分有益的。
從現行高標准自由貿易體制的門檻看，有幾個與自由貿易體制有關的改革話題可能是難以避免的。
（1）政府和國有企業的資源配置
中國的體制特征決定了政府掌握的資源是十分廣泛而龐大的。從生産要素看，城鎮建設用地一般由政府從農民手裏征用，再由集體農用地變性轉換成國有建設用地，而各級政府每年的用地指標實行的是計劃額度分配體制，土地資源基本掌握在政府手裏，其配置方向也基本由政府左右。從資本要素看，中國的儲蓄率雖然有所下降，仍然高達40%以上，但這些儲蓄資源大部分掌握在國有控股的銀行和保險等金融機構手中，其金融資産占比爲70%左右。這些金融機構雖然名義上是商業機構，有自身資産配置的商業化標准，但因爲其國有性質及其主要高管的任命方式，依然容易被認爲是由政府控制的機構，其資産配置方向要聽從政府的指令，並執行國家的産業政策。從技術要素看，中國的研發投入總額雖然已經排名世界第二，達到2.44萬億元，占GDP比重達到2.4%，但政府占比只有不到25%，依然低于美國等部分發達國家的政府投入強度，政府對技術資源的配置雖然有戰略方向上的調控和引導，但總體並不顯著，且中國政府鼓勵政府資助研發項目成果的商業化應用。中國人力資源配置除了在體制內高層和少數核心機密領域還存在人力流動的限制外，已經基本市場化。中國的這一資源配置體制與完全市場化體制的主要差異在于政府有能力對鼓勵或支持的部分産業領域，提供條件更優厚的土地供應、資金供應和研發支持，這容易被認爲導致不公平競爭和市場扭曲。解決這一問題的出路，對中國來說不可能是私有化土地所有權，也不可能私有化所有金融機構和國有企業，能做的是減少政府對這類資源配置的直接幹預，盡可能使土地、資金、研發資源的配置有公開透明的標准、競爭性獲取的程序，以及商業化配置的標准，將政策性配置資源的領域，盡可能縮小到具有公共品屬性的領域。這樣做其實也符合中國共産黨十八屆三中全會和十九大報告明確的市場對資源配置起決定性作用的改革要求，也有利于提高資源配置的整體效率，符合促進高質量發展的體制構建要求。我們更應該看到的是，在未來高標准自由貿易體制下，政府影響或控制資源配置導致的價格扭曲，特別是要素、産品和服務的低價，比如煤電價格不能聯動等，也極有可能被視爲一種影響公平貿易的價格補貼行爲。
（2）産業政策和政府的産業補貼
中國的産業政策總體上帶有進口替代的色彩，政策邏輯是先通過進口替代擺脫對國外的依賴並突破技術封鎖，更好地滿足國內需求，在此基礎上出口分享國際市場。這是因爲新中國的工業化是在冷戰時期開始的，西方集團一直對中國有嚴格的技術封鎖，最開始雖然有蘇聯集團的技術援助，後因爲關系破裂不得不完全追求獨立自主。改革開放後，西方國家放寬了對中國的技術出口限制，外商直接投資推動了部分領域的技術轉讓和技術外溢，但在與軍事和國防相關的領域，一直有嚴格的技術出口管制，近年來在美國的帶領下有進一步強化並向民用領域擴散的趨勢。中國工業化進程中的曆史和現實，使中國政府工業和科技部門的官員在制定科技和産業政策時，一直具有突破海外技術封鎖和擺脫海外依賴的意圖，這可以理解爲一種對等競爭博弈的具體做法，也可以理解爲保持産業鏈和技術鏈安全的一種預防性做法。隨著中國産業技術水平的不斷提升和競爭力的提高，中國産業的供給能力不斷拓展，技術層次不斷提升、競爭能力日益提高，開始在越來越多層次更高的産業領域對發達國家的産業構成競爭挑戰，這使美國等西方國家更加關注並研究中國的産業政策、産業補貼等問題。他們認爲，中國迅速成爲工業大國和制造業出口大國，且能夠持續保持貿易順差，是實施了大量的産業政策和産業補貼的結果。這當然涉及如何評價中國産業政策的成效問題。
關于産業政策成效的爭論，最著名的莫過于北京大學林毅夫教授和張維迎教授的公開辯論。産業政策的作用到底如何，國際學術界也一直有不同看法，世界銀行在其多年前的報告《東亞奇迹》中也有過研究和評價，但不都是積極的。從學者的爭論看，張維迎的觀點更多是基于完全自由市場機制做出的，認爲政府官員的認知能力和知識的局限性，不能保證他們可以先知先覺地制定出能夠引領未來的産業政策，而且現有官僚體系還有可能使官員在明知産業政策已經發生錯誤時，繼續維持錯誤而不是認錯並加以糾正。他認爲我國産業技術和競爭力的提高不是政府産業政策的成效，這算是比較偏激的觀點。作爲産業政策制定實施的參與者，我們也曾分析和反思産業政策的效用，總體感覺産業政策在基礎設施、基礎産業等領域的成效相對比較明顯，依靠政府動員資源的能力，比較快就解決了基礎設施和基礎産業短缺不足和瓶頸制約問題。但在競爭性領域，政府通過政策明確重點並給予支持的做法並不都是成功的，因爲我們在很多領域，政策支持的重點項目或企業最終並不成功，有的甚至最終在市場競爭中消失了，這樣的失敗案例並不少見。很多被視爲産業政策的各類産業規劃，往往具有“雷聲大雨點小”的特點，畢竟我們的産業領域如此廣泛，政府的資源十分有限，不可能爲各部門制定的諸多産業政策和規劃配置資源予以支持。即便有一些成功案例，如果用投入産出效率分析，也不見得是效率最優的，但或許因能夠滿足國家的某種戰略目標，依然是值得的。
考慮到政府資源的稀缺性且日益繁重的公共品提供職責和投入壓力（共同富裕），政府總體上應減少在競爭性領域以實施産業政策爲名的直接投入，而應該創造更好的公平競爭環境讓更多國內外市場主體通過競爭性參與來實現發展目標，有限的政府資源應該更多聚焦在風險更高、市場投入意願不強的核心技術、共性技術、基礎技術的研究開發，發揮對市場資源的杠杆帶動而不是替代作用。
值得關注的是，近年來國外智庫也在加強對中國産業政策成效的實證研究。最近流傳比較廣泛的一篇報告是美國學者（Panle Jia Barwick、Myrto Kalouptsidi、Nahim Zahur，2019）以中國造船業的産業政策爲例，對中國産業政策進行了迄今爲止最規範的實證研究。他們的研究主要針對兩個問題：第一，中國的産業政策如何影響國內和全球産業的演變？第二，不同政策工具的相對成效如何？這包括生産補貼（如補貼材料投入、出口信貸和買方融資）、投資補貼（如低息長期貸款和加速資本折舊）、進入補貼（如低于市場價格的土地價格）和企業合並政策（白名單）等。他們的研究發現：相對于造船業的規模而言，産業政策的規模巨大，2006—2013年的政策支持相當于6240億元人民幣，其中絕大部分用于進入補貼（4310億元），其次是生産補貼（1560億元）和投資補貼（370億元）；這些政策也使得中國國內的造船業投資增加了140%，進入企業數量增加了120%，並使其相應的世界市場份額增加了40%，其中幾乎四分之三的份額是通過擠占對手國家的業務取得的。但是該研究還發現，該政策造成了相當大的扭曲，僅爲國內生産商帶來了1530億元的淨利潤，以及2880億元的全球消費者剩余。該政策吸引了大量低效生産者，加劇了産能過剩的程度，而且從長遠看並沒有轉化爲明顯的行業利潤。這類實證研究並不容易，但或許還會繼續增加，因爲無論是學術界還是政策制定部門，都需要這樣的報告來驗證某些結論和猜想，或者爲新的決策和貿易談判提供依據和支撐。
與學術圈的討論不同，對國內政策制定者來說，問題不在于要不要制定産業政策，關鍵是要解決制定什麽樣的産業政策，在哪些領域制定産業政策，設計什麽樣的政策實施機制，從而使産業政策真正有用並産生效率，使産業政策能被廣泛接受而不是成爲攻擊對象或實施貿易報複和貿易保護的借口等現實問題。
從這個角度看，中國産業政策的確還有較大的改進空間，産業政策應該變得更加聰明。改進的方向大致可以是以下幾個方面：一是將選擇性産業政策轉型爲功能性産業政策，重點爲不同産業發展營造公平的競爭環境，減少具有所有制、産業和區域歧視的産業支持或限制政策，減少對鼓勵類産業的各類補貼，減少因補貼導致的財政預算配置扭曲和各級各類補貼導致的重複投資和産能過剩。二是爲非鼓勵類産業營造正常經營環境，對非鼓勵類産業不能采取一刀切的方式阻斷對這些行業的資源配置，因爲很多傳統産業、非鼓勵産業並不是沒有市場需求的産業，依然是國家産業體系的組成部分，這些産業依然需要生存、發展和提高，依然需要技術升級方面的投入。三是圍繞最核心最薄弱的産業技術環節和技術瓶頸進行扶持，在廣泛征求企業和研究機構意見的基礎上，明確技術研發重點，以公開招標的方式面向全社會征召研發機構，重點強化對基礎性核心技術、共性技術和基礎工藝的研發支持。四是在國際貿易談判中堅持要求發達國家取消針對中國的高技術産品出口限制，如果不取消就堅持我國在這些領域實施進口替代政策的權利，明確這也是公平貿易的內涵，不能讓西方國家認爲對中國高技術領域的出口限制是一種理所當然的合理存在。五是中國不是産業政策的發明人，只是産業政策的追隨者，要系統研究並合理借鑒美國等發達國家普遍存在並行之有效的産業政策做法，形成相互認可、對等可比、相互借鑒的産業政策及其實施機制的基本規則。六是繼續開放包括制造、服務、信息、研發在內的國內市場，通過跨境投資、企業兼並更多與先進經濟體形成你中有我和我中有你的産業利益格局，繼續積極參與全球化産業鏈和研發鏈的構建，積極參與相關國際規則的制定，構建穩定可預期的國際化産業鏈和技術鏈制度保障。
（3）國有企業導致的“市場和貿易扭曲”
如果不考慮多邊貿易體制和高標准自由貿易體制對國有企業地位和競爭行爲的約束，即便站在國內完善社會主義市場經濟體制的立場上，國內學術界對國有企業的地位和作用，也一直有不同的觀點和爭論。改革開放以來，中國的國有企業和國有經濟改革經曆了幾個不同的階段。第一階段主要以擴大企業自主權，推行經濟責任制爲主要內容，目的是改善經營狀況；第二階段主要以“抓大放小”爲特征，促進國有企業改革脫困；第三階段主要以股份制改革爲主要內容，建立現代企業制度；第四階段以混合所有制改革爲主要特征，促進股權多元化。當前的國有企業改革，重點是深化國有企業混合所有制改革和推進國有經濟布局優化和結構調整。
對于國有企業和國有經濟的地位和作用，盡管實施了“有進有退”的戰略性布局調整，政府依然強調保持國有企業和國有經濟在國計民生和戰略性領域的控制力，而且還進一步強調了國有經濟作爲公有制經濟的主體地位，國有企業是中國共産黨的執政基礎。黨的十九大報告將原來一直表述的“做優做強做大國有企業”改變爲“做優做強做大國有資本”，在十九屆五中全會關于“十四五”規劃的建議中，又改成了“做優做強做大國有資本和國有企業”的提法。這說明，在國有企業改革的信號釋放方面，決策層可能還在探索、思考，並未最終定型。因此，不管高標准自由貿易體制如何在規則上施加約束，中國不太可能在基本經濟制度層面削弱國有經濟或國有企業的地位、作用和控制力。既然如此，如何解決西方國家抱怨的國有企業導致的市場扭曲或貿易扭曲，應該是談判成功的出路所在。
從CPTPP對國有企業的相關規則看，協定對國有企業制定的新規則包括以下四個方面：一是加強信息透明度，提供國有企業名單。也就是說應其他締約方要求，各國有義務提供政府對國有企業的所有權和控制權，以及對企業提供的非商業性支持程度等信息；二是要求確保國有企業經營活動均基于商業考慮，政府對國有企業提供的非商業支持，不得損害其他成員及其産業的利益；三是規定各成員國法院對在其境內經營的外國國有企業擁有管轄權，要求各國政府在企業監管方面保持非歧視和中立性；四是明確國有企業有關規定適用于爭端解決條款。考慮到我國越來越多的國有企業已經成爲上市公司和正在成爲上市公司，本來就需要公開透明並以商業原則作爲經營基准，這些條款的規定其實與我國國有企業改革方向並不存在實質性矛盾，承諾這些條款不應該存在實質性障礙。但從談判前景看，在全球貿易大國中，像中國這麽多國有企業和這麽大國有經濟規模的國家和地區可能也是絕無僅有，因此無論是多邊貿易體制改革，還是高標准區域自由貿易體制的談判，都可能針對中國體制的獨特性提出更嚴格的透明度要求和監督審查機制。
這也意味著爲了融入高標准自由貿易體系，中國國有企業和國有經濟需要進一步推進市場化改革，未來的改革可能需要聚焦以下幾個方面：
一是進一步優化國有經濟或國有企業的戰略布局。要對國有經濟和國有企業的“進退”有更詳細、可操作的標准，現有“國計民生”和“戰略性”標准還過于籠統，範圍偏大。要綜合資源配置效率、戰略重要敏感性、社會資本進入意願、公共社會屬性、自然壟斷特性、競爭充分性、國際規則約束等因素，確定國有經濟和國有企業的布局調整標准，在一般競爭性領域，減少國有企業的商業存在，但可以保持國有資本的有效參與。在推進相關改革時，如何取得做優做強做大國有企業和國有經濟“有進有退”的戰略性布局調整的一致性，是需要做出一些取舍選擇的難題。
二是在制度上確保國有企業競爭中性。國有企業“競爭中性”在國際貿易談判中已經成爲一個重要概念和實踐准則，許多國際組織開始研究如何推廣競爭中性的理念，倡導全球範圍內不同形式的企業之間公平競爭，這主要是爲了解決國有企業壟斷問題，降低其在稅收、補貼、貸款以及監管等方面的不正當競爭優勢。簡單說就是國家在市場競爭中對國有企業和民營企業應當一視同仁。《全面與進步跨太平洋夥伴關系協定》和《跨大西洋貿易與投資夥伴關系協定》，都將國有企業和指定壟斷納入競爭中性的約束範疇，也就是說，“政府享有所有權或控制權”的企業，以及任何政府授予特定壟斷權的私人壟斷或政府壟斷企業也應受競爭中性的約束。美國倡導的競爭中性甚至還含有“要求政府逐漸減少對國有企業的持股甚至最終實現終止控股”的內容，隱含了最終消除國有企業的目標。
爲了避免西方國家對國有企業在競爭性領域造成市場扭曲和貿易扭曲的指控，按照競爭中性原則推動相應的改革，其實也有利于促進國內市場形成不同所有制企業公平競爭的市場環境，符合中國國有企業改革的要求。正因爲如此，2019年政府工作報告指出：“堅持兩個毫不動搖，鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。按照競爭中性原則，在要素獲取、准入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面，對各類所有制企業平等對待。”目前需要做的是，把2019年政府工作報告關于競爭中性的設想落到實處。從中國的市場現實看，這或許並不容易，但值得決策層認真對待，逐一落到實處。在這個過程中，國有企業或許會因此失去一些“優待”，但有利于爲廣大民營企業營造更公平的競爭環境，並創造更好的條件加入高標准自由貿易協定，爲所有中國企業營造更有制度保障的國際自由貿易和投資環境。
三是進一步完善國有企業公司治理結構。公司治理結構是確保一個公司有效運作、股東權益得到有效保護的基本制度。雖然一直在改革完善，但我國國有企業公司治理結構存在的問題還比較明顯，涉及股東結構不合理，所有人、董事會、管理層之間的關系，國有資産管理監督與企業經營獨立性的協調，企業內部激勵機制的有效性，黨委與董事會、管理層之間的領導與被領導關系與企業經營決策機制之間的協調等諸多問題。進一步完善國有企業公司治理結構，的確受較多複雜因素的牽制，需要通過探索和實踐規範並制度化，這有利于規範國有企業的經營運作與決策流程，有利于國有企業建立與國際慣例和規則對標的現代企業制度，也有利于我國國有企業在高標准自由貿易體系中接受更嚴苛的相關監督。
（4）規範日益興起的政府産業投資引導基金
近年來，爲了促進産業技術創新和升級，更好地招商引資，各級政府都出資發起設立了名目不同、規模不等、指向各異的産業投資基金和引導基金，包括引導投資早期項目的創業投資引導基金。安徽合肥的“投行政府”模式，算得上典型代表，正備受推崇。這些産業投資基金在貫徹落實政府産業政策和戰略意圖、促進技術創新成果的産業化、協助地方政府招商引資、推進産業轉型升級方面一定會起到程度不同的積極作用。但這一政策工具和手段也帶來一些問題。首先，由于這類基金都存在政府出資，盡管政府出資比例各不相同，起到的是撬動市場資本的作用，但也容易被納入政府産業補貼的範疇，擴大補貼規模和補貼效應的計算。但考慮到這類基金的投資總體上也堅持商業化投資標准，也要收取市場化投資回報，這麽簡單地被納入補貼範疇，實在是有點“冤屈”，如果被投企業因此被認定接受了政府補貼，在從事貿易時導致“雙反”報複，那就更“冤屈”了。其次，導致一定程度的投資標的估值扭曲。由于政府出資特別是國有機構負責管理的基金相對于市場化基金更“財大氣粗”，在選取投資標的時如果存在與市場化投資機構的競爭，它們更傾向于通過提高估值水平來獲得被投企業的接納，這已經是市場比較普遍存在的估值扭曲現象。第三，地方政府引導基金作爲母基金在給子基金出資時，一般都會提出不同比例或倍數的返投要求，這類返投要求往往導致投資管理機構在投資組合配置方面的難題，處理不好會導致風險或投資收益的下降。第四，在市場募資環境比較緊張、募資比較困難的環境下，國有機構發起設立大規模産業投資基金，還在一定程度上擠壓了市場化投資管理機構的募資資源，導致對市場化投資機構的擠出效應。爲了避免上述問題，還是要更好地規範並改進政府出資發起設立各類産業投資基金的行爲和做法。總體上還是要減少各級政府主導的産業引導基金數量和規模，讓市場化股權投資基金和創業投資基金更好地發揮作用。政府設立的國家級大規模産業基金應該更多聚焦母基金業務，減輕直投對管理團隊的資産配置壓力，更好地發揮市場化管理團隊的資産配置和投後管理能力。政府設立的各級引導基金應該更多配置于可能存在市場失靈、市場化機構風險回避的早期投資領域，通過引導基金撬動引導創業投資機構更多投資風險更大的早期投資項目，爲創新創業提供早期融資支持，孵化更多的創新型實體企業。
總而言之，在加入世界貿易組織20年後，中國獲得了成功，但成功後也面臨新的挑戰。當前國際經貿體系正在進行艱難的重構和改善，在這個過程中，中國需要以更積極的姿態參與其中，更深入地融入其中，爲我國企業的全球化經營和資源配置創造可預期和有制度保障的國際環境。但這遠不是你情我願那麽簡單，而是要通過廣泛深入的談判磋商消除障礙和分歧，更需要通過國內的結構性改革達到相應標准並邁過門檻。這可能比加入世界貿易組織更複雜、更艱難，但障礙並非不可逾越，需要用更大的政治勇氣和戰略魄力加以推動，以更專業精細的談判策略和政策制度改革加以落實，值得有關各方爲之付出持續努力。
來源：比較
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