從公共衛生角度看，電子煙參照卷煙管理引發爭議，問題症結實際上在于國內煙草專賣政企不分的體制一直掣肘國內控煙進程。因此控煙界擔心，電子煙收歸煙草專賣局監管，將是一種選擇性的監管，可能不會從控煙的角度，積極落實電子煙管控措施，而且會令“控煙的敵人”更加龐大到難以對付。
中國的國家煙草專賣局打算明確將“電子煙等新型煙草制品”參照傳統卷煙來管理。3月22日，工業和信息化部、國家煙草專賣局發布了《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》，透露了這一監管動向。
參照卷煙管理的專賣體制模式來管理電子煙，從公共健康的視角如何看待？存在什麽問題？有什麽局限性？南都記者采訪了公共衛生、財稅等領域的專家。
1. 法規將如何調整？
征求意見稿在《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》附則中增加一條——“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行。”
工信部産業政策與法規司在起草說明中稱，鑒于電子煙等新型煙草制品與傳統卷煙在核心成分、産品功能、消費方式等方面具有同質性，對電子煙等新型煙草制品應當參照《實施條例》中關于卷煙的有關規定執行。“這也與國際上主要國家和地區對于電子煙等新型煙草制品的監管方式一致。”
起草者還稱，將電子煙等新型煙草制品參照《實施條例》中關于卷煙的有關規定執行，將大幅度提升電子煙監管效能，有效規範電子煙生産經營活動，解決電子煙存在的産品質量安全風險、虛假廣告等問題。
2. 電子煙等新型煙草制品包括哪些？
對于電子煙，目前尚缺乏統一標准的定義，通常有廣義和狹義之分。
狹義的電子煙是一種非可燃性電子霧化裝置，世界衛生組織稱之爲“電子尼古丁輸送系統”。一種外形類似于傳統卷煙的裝置，通過電子加熱手段，將汽霧化的化學混合物（通常爲液壓混合物，多數含有尼古丁）向人體呼吸系統傳送。也有一些此類霧化裝置宣稱不含尼古丁。
霧化類電子煙。
這一類的電子煙目前沒有標准。2019年央視315晚會就曝光了電子煙尼古丁超標的問題，尼古丁含量標示模糊，極有可能導致過量吸入，造成危害。
廣義的電子煙還包括加熱不燃燒煙草制品，因其依靠電池加熱而非打火機點燃，故又被稱爲加熱不燃燒電子煙。一個明顯的區別是，加熱不燃燒制品加熱的對象是煙葉，電子煙霧化的是含有尼古丁的煙油，二者都屬于新型煙草制品。
國外一種加熱不燃燒類的電子煙産品。
不過，在中國，加熱不燃燒的煙草制品在2017年就已經明確其性質“本身就是煙草制品，沒有改變煙草的本質屬性”。因此，國家煙草專賣局在2017年下發的《關于加強煙草專賣市場監管工作的通知》中明確，按照煙草專賣法等相關法律法規要求，將加熱不燃燒的卷煙納入監管範圍。
因此，此次征求意見稿中的“電子煙等新型煙草制品”主要針對非可燃性電子霧化裝置類電子煙。
3. 控煙專家爲什麽反對煙草局管電子煙？
對于將電子煙參照傳統卷煙來管理，國內的控煙界並不完全認同。原因主要是因爲我國的卷煙實行煙草專賣體制，國家煙草專賣局本身就是中國煙草總公司。賣煙的人顯然控不好煙。
國家煙草專賣局官網。
北京市控煙協會3月23日稱，對電子煙的亂象應該加強監管，但建議不納入煙草專賣監管，而是交給衛生健康部門、食品藥品監管部門或市場監督管理部門監管。
北京市控煙協會會長張建樞認爲，電子煙只有加熱不燃燒型屬于煙草，其他主要類型不是煙草制品，如果將電子煙全部納入煙草專賣，是給已經對國民健康造成嚴重危害的煙草業進一步擴張的機會。“現在電子煙與普通煙草是競爭關系，如果把它們全部納入煙草專賣監管，會使煙草業更加難以約束。”
全國政協委員、中國疾控中心研究員孫承業在2021年全國兩會上提交了一份提案，建議保護青少年健康遠離電子煙，加快行業規範出台。接受南都記者采訪時，孫承業表示，如果把電子煙的管理權限交給國家煙草專賣局，這就相當于把電子煙當作煙草的替代品。“如果照搬卷煙管理的模式，不利于電子煙的管理。”
4. 衛健委曾表示要通過立法監管電子煙
根據2020年底發表在柳葉刀上的一篇研究，2015至2019年間，中國電子煙使用者數量在4年時間裏增加了335萬。其中男性爲320萬，女性爲15萬。而在2019年，中國疾病預防控制中心曾發布報告推算，我國15歲及以上人群使用電子煙的人數在1000萬左右。
在此之前，國家衛生健康委曾表達出對電子煙監管的積極態度。
國家衛健委規劃司司長毛群安2019年7月曾表示，“國家衛生健康委正在會同有關部門開展電子煙監管的研究，計劃要通過立法的方式，對電子煙進行監管。”
國家衛健委規劃司司長毛群安。
2018年，十三屆全國人大一次會議決定，原來由工業和信息部牽頭的《煙草控制框架公約》履約職責由新組建的國家衛生健康委員會接盤。此前，生産、銷售卷煙的煙草專賣局的代管部門——工信部來承擔《煙草控制框架公約》在中國的履約，違背了《煙草控制框架公約》中第5.3條“締約方有責任保證煙草控制免受煙草業幹擾”的規定。
電子煙監管作爲煙草控制的一個重要議題，由衛生健康委負責，也是外界期待的。
不過，顯然“立法監管電子煙”的步伐走的很慢。征求意見稿體現的思路是修改煙草專賣法的實施條例。實施條例由國務院頒布，屬于行政法規，具有法律文件的性質。
對此，電子煙行業的觀點則認爲，現在是“參照”現有有關規定執行，說明在現有情況下新型煙草並未完全視同爲煙草制品，利用現有法規監管，“未來不排除針對新興煙草進行新的立法”。
5. 一直以來，煙草系統就想要握有電子煙監管權
與衛生健康系統相比，煙草專賣系統對監管電子煙的態度積極得多。
“煙草專賣局將近10年來一直有（獲得電子煙監管權限的）這個想法，此次征求意見稿出爐是他們很大的一個突破。”一名了解情況的專家對南都記者說。
中國煙草總公司鄭州煙草研究院院長謝劍平在2014年曾發表《電子煙相關技術與法律監管》。該文章從電子煙煙葉煙堿來源、電子煙與傳統卷煙的相似性等方面論述了將電子煙納入煙草專賣管理的依據。
值得一提的是，憑借“香煙減焦減害”的研究成果，謝劍平曾于2011年12月當選中國工程院院士，被媒體稱爲“煙草院士”，受到質疑。2012年5月初，中華醫學會等7家社會組織聯合致函中國工程院，懇請重新審議。
謝劍平發表于2014年的文章。
鍾南山院士也曾爲此火力全開，“綠色煙草産品，無非就是‘低焦’、‘淡味’、清香、加入天然植物萃取等意思，這些煙草行業的包裝，早已被證實是欺騙，無法減輕吸煙的危害。”
2014年，國家煙草專賣局經濟研究所李保江也發表文章《全球電子煙市場發展、主要爭議及政府管制》，表示“把電子煙作爲煙草制品管制是我國最爲可行的方案”。
“我國有一套成熟完整的煙草制品管制框架，把電子煙作爲煙草制品管制，可以直接運用現行的國家煙草專賣制度和管理體系，快速對電子煙生産、銷售、進出口等實行全過程管制。”李保江在文章中表示。
電子煙行業人士表示，2015年4月，全國人大常委會曾對煙草專賣法作修改。當時就有呼籲在修法過程中明確將電子煙納入煙草專賣管理，但沒有通過。
2018年10月國家煙草專賣局在答複十三屆全國人大一次會議第6801號建議時提出：“含有尼古丁的電子煙雖然與傳統卷煙在外觀上存在一定區別，但同樣以煙堿爲主要消費成分並具有成瘾性和健康風險。因此，我局認爲對于含有尼古丁的電子煙，也應當納入煙草制品進行監管。”
近幾年，公開信息顯示，煙草系統人士也發表了多篇關于電子煙監管權的文章。文章結論如出一轍，即：鑒于抽吸電子煙消耗的煙堿絕大多數源于煙草、電子煙與傳統卷煙抽吸狀態和抽吸動機的相似性，可將電子煙産品歸類煙草制品，按照煙草制品的法規進行管制。
6. 中煙公司“有危機感”
這幾年，煙草專賣局實際上已經開展了不少行動。
2018年，煙草專賣局和市場監管總局共同發布了《關于禁止向未成年人出售電子煙的通告》，2019年又發布《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》，明確電子煙“線上禁售”。
據媒體報道，一些地方煙草專賣局人員，將管控範圍延伸到非學校周邊的商場、店鋪，要求下架電子煙，否則對其進行行政處罰，甚至取消煙草專賣經營資格，店主面臨“二選一”抉擇。
2020年7月，煙草專賣局正式開啓了“電子煙市場專項檢查行動”，隨後在兩個月內約談了電子煙及互聯網企業136家。
據南都記者了解，國內電子煙行業生産煙油所需要的煙堿（即尼古丁）90%來自于進口。中煙集團及旗下子公司實際上也在布局新型煙草制品。
據證券時報報道，2020年8月的深圳國際電子煙産業博覽會上，中煙兩大子公司雲南中煙和河南中煙都拿出自己的加熱不燃燒産品。參展人員接受采訪時也表示，傳統煙草公司看到電子煙咄咄逼人的發展態勢，自然有危機感，“希望工作研發也能參與其中，避免將來中國放開這個市場，處于劣勢位置。”
媒體還報道，雲南中煙爲了發展電子煙，通過香港公司在深圳設立深圳市華玉科技發展有限公司，華玉科技生産各種煙具以及霧化電子煙。河南中煙采用了合作模式，和深圳禦煙電子實業有限公司合作，只生産煙彈，其他都交給合作方。
7. 公衛專家如何看待電子煙參照卷煙管理？
新探健康發展研究中心主任王克安認爲，電子煙是一種有害無益的物品，從公共衛生的角度出發，應該全面禁止這類物質在市場流通，但目前國內做不到完全禁止。
根據《2017年世衛組織關于全球煙草流行的報告》，在全球195個世衛組織成員國中，有30個禁止電子尼古丁傳送系統（約占15%），具體包括澳大利亞、新加坡、柬埔寨、阿聯酋等國家。
一種比較受公衛專家認可的理想模式是由藥監部門來監管，如果電子煙宣稱可以有助于戒煙，通過臨床試驗獲得證據，提交藥監部門審評審批上市。上市後，由臨床醫生開具處方才能使用。但王克安認爲，這條路在中國走不通，主要有3個原因：一是中國的煙草行業實行專賣體制，政企不分，而在一些國家，煙草本身就屬于食藥監部門監管職權範圍；二是中國藥監部門從未顯示出絲毫爲公衆監管電子煙的積極性；三是事實上電子煙企業也不會去做這樣的臨床試驗並提交上市申請。
也有人建議，參照食品交由市場監督管理總局來負責，全國政協委員孫承業接受南都記者采訪時就支持這種觀點。不過，王克安認爲，參照食品管理沒有先例，可能更加麻煩。
王克安表示，在這種尴尬局面下，以卷煙管理的模式來管理電子煙，就成爲一條在國內比較可操作的路徑。一個好處在于，控制卷煙業已形成的一套模式可以完全複制到電子煙監管上，比如禁止廣告促銷贊助、禁止向未成年人出售、健康警示圖形上煙包、公共場所禁止吸食電子煙、提升電子煙的稅價等等。
事實上，由于煙草專賣體制存在，國內控煙進程緩慢。以禁止向未成年人銷售卷煙爲例，國內幾乎不存在監管和處罰；此外，煙草專賣局遲遲不願意推進健康警示圖形上煙包的措施，對于全國層面和各個地方的公共場所室內禁止吸煙立法也百般阻撓。
“把電子煙監管歸到煙草專賣局，這些控制措施做起來可能還是很困難，因爲煙草專賣局管傳統卷煙就很費勁，但至少明確監管職責後，公衆有了問責對象。”王克安這樣說。
實際上，電子煙監管存在許多不同于卷煙管理的問題。
比如，是否會限制尼古丁含量/濃度，像歐盟一樣要求將煙油的尼古丁濃度限制爲2%（目前國內常規産品爲3.5-5%）；是否會禁售帶有香味的電子煙，因爲這些産品可能發揮“門戶效應”，吸引越來越多的年輕人成爲煙民。
可以說，從公共衛生角度看，電子煙參照卷煙管理引發爭議，問題症結實際上在于國內煙草專賣政企不分的體制一直掣肘國內控煙進程。因此控煙界擔心，電子煙收歸煙草專賣局監管，可能是一種選擇性的監管，實際情況中，煙草局並不會從控煙的角度，積極落實電子煙管控措施，而且會令“控煙的敵人”更加龐大到難以對付。
8. 參照卷煙管理，還有哪些問題待定？
世界衛生組織煙草控制與經濟政策合作中心主任、對外經貿大學教授鄭榕分析，電子煙參照卷煙管理能否落地，可能並不是工信部一家說了算，還有許多細節值得追問。比如，現在卷煙實行專賣體制，國內的所有卷煙實際上都來自“中國煙草總公司”一家。如果電子煙參照卷煙管理，也就是電子煙也只能由中國煙草總公司來生産銷售。那意味著，“電子煙企業可能都會關門，這種管理模式會帶來一系列影響。”
不過，電子煙行業人士預計，雖然提出參照卷煙管理，但是不會對電子煙實行“專賣”。“一旦納入電子煙，整個行業都會走向衰敗”，更有可能的做法是備案許可制。
行業預計，征求意見稿如果確定實施，對于電子煙的零售終端會有影響，比如未來電子煙招商開店需要取得經營許可，同時要遵守煙草的廣告宣傳管理，自動售賣機等布局都要受到限制，從量上會壓縮部分産業鏈利潤空間。
據了解，2019年煙草專賣局出台政策限制網上銷售電子煙後，國內電子煙全面轉向網下，有實體渠道的電子煙廠家占了優勢，這也逼著電子煙廠家想要生存下來，就要開店。一旦參照卷煙管理，電子煙的線下銷售也將受到傳統卷煙行業的控制。
國內公共場所室內禁止吸煙立法遲滯多年，尚未通過。
另一個值得關注的問題是電子煙的進出口。鄭榕告訴南都記者，在2001年中國加入WTO時，煙草業是受保護行業，國外品牌的煙草不能進入中國市場，主流國家的煙草市場也不向中國開放，這也是中國煙草行業無論進口還是出口量都非常小的原因。但是電子煙市場不同，全球90%的電子煙都是中國企業生産的，如果將電子煙界定爲煙草，電子煙的進出口是否會受貿易政策的影響，有待觀察。
此外，電子煙的稅收政策是否會相應調整也受到關注。“電子煙如果被界定爲煙草制品，就應該征收煙草消費稅”，鄭榕說。
目前電子煙稅收是按照一般消費品，收取13%的增值稅，電子煙行業預計，一旦參照卷煙管理，電子煙稅收將會提升至36%-56%，對電子煙行業也是一大打擊。
采寫：南都記者吳斌 發自北京