4月18日，東盟輪值主席國柬埔寨發表聲明重新確定5月12-13日召開美國—東盟特別峰會，經曆了反複波折的峰會召開時間終于敲定。從2月底開始，美國—東盟特別峰會將在3月底在美國線下召開的消息就被美國率先放出，但原定召開時間被取消，會議被無限延遲。原因是美方擅定峰會日期並反複更改，引發東盟國家的不滿。美國和東盟本次召開的特別峰會是爲了慶祝雙方建立對話關系45周年。這也是自2016年以來雙方的第二次特別峰會，更是2017年以來的第一次領導人線下會面。從美國白宮和東盟輪值主席國柬埔寨發布的聲明來看，本次峰會各方討論的重點領域包括應對疫情、全球衛生安全、氣候變化、可持續發展、海洋合作、人力資源發展、教育和人文交流、互聯互通和經濟合作等九大議題。此次峰會已經被提前界定爲“曆史性會晤”，爲美國東盟關系發展方向定調。反複波折到最終確定召開的“特別峰會”究竟有何特別之處？又會如何影響東盟的抉擇呢？
一、美國在亞太建小圈子沖擊東盟地位
回顧美國和東盟的高層互動，2009年時任美國總統奧巴馬在新加坡首次與東盟全體領導人會晤。從2013年起，美國開始與東盟正式召開峰會，其後連續召開三年。特朗普擔任美國總統期間，僅在2017年親自參加峰會，2018到2020年均派其他官員參加。東盟在美國外交政策中的地位似乎在下降，實則反映了特朗普時期美國缺乏整體性與系統性的東南亞戰略，東盟國家似乎只是美國對華挑起矛盾的棋子。
拜登上台以來，在亞太地區搭建多個“小圈子”，對東盟主導的合作機制造成了沖擊。今年2月，拜登政府新發布的印太戰略對中國有明顯的針對性，東南亞是美國印太戰略實施的前沿陣地。但美國長期以來借助分化東盟的手段，企圖遏制中國的意圖往往都趨于失敗，這與美國的東盟政策的兩面性有關。如果回溯長時段以來東南亞的國際關系演變，美國一方面對地區經濟發展起到了助推作用，另一方面也造成了東南亞緊張和沖突。考慮到當下拜登政府的東盟政策，既有對上屆的延續，也有變化。
二、峰會難助美國擺脫東南亞地區領導力困境
政治方面，拜登政府上台後恢複出席美國—東盟峰會，美國與東盟國家的雙邊和多邊高層互動頻率增加，美國和東盟國家的關系在普遍改善，但是美國對東盟的政策往往都會促使東盟選邊站。拜登政府新版印太戰略也沒有提及“東盟印太展望”，本次峰會是否會將二者結合提出值得觀察。
安全方面，美國在亞太地區成立新的安全機制，加強了美國在本地區的軍事存在。但不少東盟國家並不滿意，尤其是AUKUS對地區安全穩定的嚴重威脅。美國在本地區繞開東盟另立門戶，嚴重弱化了東盟中心地位。美國如何處理好這些安全機制與東盟及其成員國的關系，也是本次峰會的觀察點。
經濟方面，這次美國可能會將印太戰略中的經濟部分重點提出來,尤其是可能會就印太經濟框架與東盟進行整體討論。東盟格外關注美國會否提出明確的經貿議程，而不是只有框架而無實質。美國如何推進對東盟的經濟政策也值得觀察。
總的來看，美國在東南亞的領導力困境在不斷加劇，根本原因在于美國在本地區的秩序構建始終是排他性的，而東盟所希望的則是包容性的地區秩序。
三、美國應以實際行動支持東盟中心地位
自中美戰略競爭態勢在東南亞地區加強，拜登政府的印太戰略結合排他性多邊主義在東南亞展開以後，東盟外交政策空間被不斷壓縮，東盟的角色不斷遭到質疑。雖然東盟中心地位不斷遭受沖擊，但實際上東盟也在通過與中國等其他國家合作，在重大的地區和全球問題上，東盟始終保持關切，盡最大努力維護包容性的地區秩序。
東盟國家經曆過本地區戰爭與沖突，深知在本地區建立起和平生態系統的不易，曆史記憶促使東盟始終謹慎處理中美關系。部分東盟國家有與中美打交道的經驗和智慧。建議美國借助特別峰會召開之際，多傾聽本地區中小國家的聲音。值得注意的是三月底新加坡總理李顯龍訪美時，就認爲美國應該謹慎處理對亞太國家的戰略，亞太國家也應該對美國保持謹慎。東盟整體上不會輕易在複雜敏感的國際議題上與大國選邊站。
東南亞和平穩定的地區秩序理應是共建包容而非排他沖突。近期部分地區局勢升溫也在促使東盟國家危機意識加強，東盟整體政策不會輕易被美國綁架。雖然東盟國家內部在地區問題上的立場有所差異，但整體仍會以注重協商一致的東盟方式謹慎應對敏感議題。美國應在東盟印太展望的框架下支持東盟繼續發揮地區合作主導和大國平衡作用。希望本次美國—東盟特別峰會達成有利于整個亞太地區的成果。
作者：
翟崑：北京大學國際關系學院教授、北京大學區域與國別研究院副院長
尹珂：北京大學國際關系學院博士生
來源：中國日報網