新馬供水協定糾紛解析

金曦

引言：自新加坡獨立以來，馬來西亞向新加坡供應淡水的協議在1961年和1962年的供水協定基礎上經過了多次改版，水價保持不變成爲其中的一個基本原則，同樣也成爲了馬新兩國糾紛的根源。在實現完全的淡水自給之前，新加坡仍需仰仗馬來西亞。馬哈蒂爾上一任期內就對新加坡低價購水表示不滿，本屆任期內這一矛盾再次爆發。

“每1000加侖（約3.8立方米）水只賣3分錢……要是在20世紀90年代，這還說得過去。但是現在，3分錢能買到什麽？”2018年6月25日，馬哈蒂爾接受《亞洲新聞台》專訪時表示，他認爲，馬來西亞1962年與新加坡簽署的水供協定，馬來西亞以每一千加侖0.03馬幣的價格把生水（即沒處理過的河水）賣給新加坡，但今時今日，0.03馬幣什麽也買不到。因此，他將與新加坡政府交涉，重新協商水供協定。

而新加坡外交部25日作出回應，敦促馬來西亞遵守1962年達成的供水協議。這番互動引起外界關注，由此，不少人擔憂兩國關系會因此受到影響。

供水爭議的由來

新加坡是一個島國，北隔柔佛海峽與馬來西亞相鄰，國內一半以上用水依賴馬來西亞南部地區柔佛州供應。長久以來，新加坡和馬來西亞共同簽署了四項供水協議，但兩國之間的水問題從未得到真正解決。

1927年新加坡市政委員與1927年柔佛州和領土的蘇丹易蔔拉欣簽署了第一份水協議。在該協議中，新加坡從馬來西亞免費獲得水。新加坡只需支付集水區和自來水區的土地租金。

1961年，新加坡市議會和柔佛州政府之間簽署了柔佛河水協議。1962年的協議賦予新加坡每天從柔佛河抽取2.5億加侖水的權利。作爲回報，柔佛有權每天向新加坡供應處理過的（清潔的）水，其供應的原水含量高達2％。新加坡和馬來西亞在1965年的分離協議，也就是被大衆所熟知的“新加坡獨立協議”中保證了1961年和1962年的水協議。

1990年，新加坡公用事業局（PUB）和柔佛州政府簽署協議，在雙溪林桂（Sungei Linggiu）建造一座大壩，以方便從柔佛河取水。該協議補充了1962年的水協議，該協議有效期爲99年，直至2061年到期。新加坡還支付了建造、運營和維護大壩的全部費用（而大壩仍屬于馬來西亞）。這些金額是新加坡因失去土地使用而向柔佛支付的補償金。

根據兩國協議，馬來西亞在1987年有權檢討水供協議條款，但當時在馬哈蒂爾治下的馬來西亞沒有要求重新議價；在法律上，馬來西亞現在已經沒有權利要求議價。

新加坡總理李顯龍與馬來西亞前總理納吉布在今年1月份重申了采取措施確保1962年“水協定”規定的柔佛河可靠和充足供水的重要性。

水價之爭是新加坡和馬來西亞兩國之間的老問題。新加坡前任外交部長賈古瑪曾表示，水價不能僅根據馬來西亞的意願和指令來調高，“1962年的供水協定是新馬協定的一部分，並曾在聯合國登記。不論是新加坡還是馬來西亞，都不能單方面改變它們。”

馬方被批“撈取政治資本”

根據1962年新馬供水協議，在馬來西亞向新加坡提供非飲用水的同時，新加坡則會提供處理過的淨水給馬來西亞的柔佛州，其水量爲24小時內向柔佛所抽取總水量的2%，價格爲每千加侖50分林吉特。根據對成本和價格的分析，柔佛從新加坡購買經過處理的水並不會賠錢。甚至，馬來西亞實際上以3.95令吉（1.34新加坡元）的價格將經過處理的水賣給了他們自己的柔佛市民，這個利潤高達700％。

早些時候，彭博社報道提到，馬哈蒂爾有意對供水協議做出修改。據新加坡《聯合早報》報道，尤索夫伊薩東南亞研究院研究員穆斯塔法以“麥克風外交”形容馬哈蒂爾重啓新馬供水談判的喊話。他認爲：“馬哈蒂爾是要從這個課題中撈取政治資本，爭取國內民衆對他的支持。他也在嘗試削弱前任首相納吉布顯著改善新馬關系的政績。”

馬哈蒂爾5月28日宣布取消已進入招標階段的馬新高鐵項目，理由是該項目耗資巨大、不能帶來財政收益，馬來西亞方面將就違約賠償問題與新加坡協商。有專家猜測，巨額賠償也引發了水問題的複蘇，馬哈蒂爾此時提出檢討水價是一種牽制戰術，以期正式通知取消馬新高鐵項目時，能要求新加坡豁免或降低索賠。

新加坡謀求水源新渠道

隨著水價爭吵日益激烈，一直以來“仰人鼻息”的新加坡開始另謀出路，計劃通過開源和節流兩大途徑來逐步減少對馬來西亞淡水的依賴。

新加坡的水戰略主要分爲兩個部分。第一部分是對內提高水的自給率，它包括，第一，增強國內的蓄水能力。因新加坡地處熱帶雨林氣候區，降雨量較大，水庫和蓄水池對收集雨水提高其自給率具有一定的作用。第二，控制用水需求，通過廣告推廣和社會教育宣傳節約用水，同時通過價格措施限制用水。第三，海水淡化，這種方法需要高技術的支持和較大資金的投入。第四，生産新水。這是采用先進的淨化和隔膜技術處理廢水産生而成，其質量據說超過世界衛生組織所規定的飲用水的質量。從目前的技術水平來看，新加坡已經可以生産足量的Newater（循環水）來代替目前從馬來西亞購買的水，自給自足也已經不是問題。

第二部分是探尋水源的多元化，雖然新加坡已經和印度尼西亞簽署了供水協議。協議規定，新加坡將和印尼共同開發印尼廖內省的淡水資源，印尼則將部分淡水通過海底管道提供給新加坡，但由于這項工程技術要求高、耗資巨大，至今仍然處于研究設計階段。

目前，新加坡已經從極度缺水的狀況轉變爲近乎自給自足的狀態，因此，也有一定輿情支持新加坡采取更加獨立的供水方式。但考慮到基于海水淡化和循環水及其它項目的社會經濟影響，能夠以較爲持續的基礎和優惠的價格購買到鄰國馬來西亞的低價水無疑一直並將持續是該國的優先選擇。

應當看到，新馬解決供水糾紛依然存在希望。新加坡與馬來西亞貿易關系緊密，但因供水、填海、白礁島主權等問題存在摩擦。兩國間互相依賴程度相對較高。目前，約有10萬馬來西亞人在新加坡工作，這是馬來西亞一筆很大的外彙來源。此外，新加坡是對馬來西亞投資最多的5個國家之一，同時也是馬來西亞最大的外國遊客來源。如果因爲水價就鬧翻，對馬來西亞絕無好處。就目前馬來西亞與新加坡之間的水事糾紛以及相關一系列糾紛來看，兩國確實需要一個適當的談判機制來解決目前的僵局，並找到一個公平的定價結構，達成兩國訴求的妥協和共存。

參考資料：

[1] Lee, P.O., 2003. The water issue between Singapore and Malaysia, no solution in sight? Economic and Finance, 1, Institute of Southeast Asian Studies, Singapore.

[2] “In full: Joint statement by PM Lee, Najib after Singapore-Malaysia Leaders’ Retreat”, The Channel Newsasia, 16 Jan 2018, https://www.channelnewsasia.com/news/singapore/joint-statement-pm-lee-najib-singapore-malaysia-leaders-retreat-9865554, Retrieve: 18 Dcember2018.

[3] Singapore’s Water Trade with Malaysia and Alternatives，Diane Segal，John F. Kennedy School of Government，Harvard University，2004，pp.15

[4] “Water supply deal with Singapore ‘too costly’, needs to be settled: Malaysia PM Mahathir”, The Channel Newsasia, 25 Jun 2018, https://www.channelnewsasia.com/news/singapore/mahathir-water-malaysia-singapore-deal-too-costly-renegotiate-10466390, Retrieve: 18 Dcember2018.

（責任編輯：余雷）

印尼煙霾汙染事件中馬來西亞立場分析

王 婧

引言：20世紀80年代是環保意識在全球蓬勃興起的時期，無數環保NGO在世界各地紛紛成立，東南亞國家政府和民衆環保意識不斷增強。印尼的跨境煙霾汙染成爲整個東南亞地區的公共問題。在過去的20多年裏，東南亞國家爲了治理煙霾汙染實施了各種努力，經曆了從單邊治理到多邊合作機制化治理兩個階段。馬來西亞對煙霾問題的立場也從敦促印尼本國解決煙霾問題到依據《東盟跨境煙霾汙染協議》協助印尼一同治理。

煙霾汙染的來源

燒芭是東南亞熱帶雨林地區一種傳統的農耕文化。農民在熱帶雨林中放一把火，把地表的植被焚燒幹淨，從而得到一塊空地用于耕作，植物燃燒的灰燼還可以作爲天然肥料。

最重要的是，燒芭的成本最低。有研究顯示，用“燒芭”的方式清理林地的成本是每公頃5美元，而用機器清理林地的“無煙”方式的成本是每公頃200美元，差距巨大。

有許多企業爲了降低開發土地的成本，直接放火將森林燒成“空地”，用粗暴的燒芭行爲達到快速獲得空地的目的。燒芭被環保人士稱爲“地球的傷疤”。自上世紀90年代以來，印尼每年6、7月份都會出現大面積森林大火。一方面，在進入旱季後，氣候幹燥容易引起山火。另一方面，更加不可忽視的是人爲因素。爲了開墾土地，印尼農民每年都會在進入旱季以後的6月砍伐樹木，8月開始放火燒芭，大火一直等到10月份雨季到來的時候自然熄滅。長達數月的大火給印尼和鄰國都造成了嚴重的空氣汙染。

日益嚴重的煙霾問題

印尼的煙霾汙染問題可以追溯至20世紀80年代。自20世紀90年代以來，隨著跨境煙霾汙染事件越來越頻繁，汙染程度越來越深，跨境煙霾汙染事件給印尼和周邊鄰國都敲響了警鍾。

1997年的煙霾汙染被認爲是最嚴重一次汙染事件。這一年的森林大火持續數月，在風力的影響下，煙霾很快傳至馬來西亞、新加坡、菲律賓等東南亞國家。此次火災最終造成印尼至少2000萬人處于煙霾籠罩之下，近20萬人因煙霾汙染而換上呼吸道疾病，271人葬身火海，75萬公頃林地被毀，經濟損失達93億美元。煙霾汙染導致一些地方的能見度一度爲零。9月26日彌漫的煙霾導致印尼一架航空客機撞毀，機上234人無人生還。同日，馬六甲海峽也發生了嚴重的兩船相撞事件。1997年的森林大火對生態環境造成了極大的破壞，空氣質量顯著下降，溫室氣體大量排放，森林資源嚴重流失，經濟損失嚴重。除此之外，還造成了健康問題。

2013年6月，印尼蘇門答臘地區再發生森林大火。蘇門答臘島中部能見度不足一公裏，廖內省火點555個，林火面積達到20萬平方公裏。鄰國新加坡和馬來西亞受到的影響也尤爲嚴重，森林大火産生的煙霾造成新加坡、馬來西亞史無前例的煙霾天氣。馬來西亞200多所學校因此停課，海陸交通受到影響，一些國際和國內航班被迫暫停或延遲。時任總理納吉布建議民衆減少戶外活動以免引起呼吸道疾病。

此次事件引起新馬兩國政府和民衆對印尼控制森林火災不力的不滿。面對新馬兩國的輿論壓力，印尼總統蘇西諾爲本國森林火災造成的煙霾汙染道歉。然而，時隔一年，2014年蘇門答臘島再次發生森林大火。馬來西亞受影響最重的柔佛州，所有的中小學被迫停課。

2015年9月，由于印尼北部蘇門答臘、加裏曼丹等地廣泛燒荒的持續影響，印尼發生數千次森林大火，共流失209萬公頃的森林，相當于燒毀了30個新加坡大小的土地，近4000萬人受災，50萬人患呼吸道疾病，19人死亡。重災區的空氣汙染指數一路飙升到2600（超過300就達到有害程度，危害健康）。這次火災的嚴重程度被認爲是最嚴重的一次，超過1997的煙霾汙染達到高峰。

印尼由于森林大火而引發的煙霾汙染問題已經超越了環境問題領域，成爲攸關民衆生命健康的國家安全問題，引起各個鄰國的高度重視。

馬來西亞的立場

馬來西亞作爲印尼的鄰國，也深受煙霾汙染的影響。《星洲日報》一篇評論將印尼一年一度的煙霾視爲馬來西亞人一年一度的夢魇。濃濃的煙霾從印尼吹到馬來西亞，除旅遊業和農業深受其害之外，人民的健康更是受到無法彌補的危害。有馬來西亞人民擔心從印尼吹來的煙霾問題會演變成1952年的倫敦煙霾殺人事件。當年的冬季，煙霾在低溫潮濕的倫敦形成酸霧，造成四千多人身亡的慘禍。所謂前車之鑒，馬來西亞人民擔憂的是，除了來自印尼的煙霾，馬來西亞國內的工廠也會排放廢氣，在內憂外患的情況之下，類似的災難也可能降臨馬來西亞。所以，馬來西亞有民衆呼籲政府采取更加強硬的立場向印尼施壓，把煙霾問題帶入聯合國。

馬來西亞在種植業上實行“零燒荒”政策，嚴禁相關企業通過砍伐焚燒的方式開荒或翻種，違者將被處以高額罰金。雖然印尼也有禁止焚燒開荒的法律，但是政府執法不力，給予了印尼本土或外海企業鑽空子的機會，煙霾問題常年困擾周邊國家且愈演愈烈。在某種意義上，東南亞跨境煙霾問題成了“印尼問題”。馬來西亞作爲印尼煙霾汙染的受害國，希望印尼能夠采取措施遏制本國的森林火災。但是在短期內要依靠印尼一國之力改善煙霾問題是很困難的。

煙霾治理的合作機制

印尼雖然是煙霾的發源地，但同樣也是煙霾的受害者，印尼國內民衆也深受其害，政府對此也做了一系列努力。但是印尼缺乏足夠的護林人員和消防人員，救火設備和交通工具也不充足。在現實困難下，印尼呼籲通過地區合作來解決煙霾問題，呼籲其他東南亞國家將煙霾視爲地區問題，向印尼提供必要的援助以提高其煙霾治理能力。

事實上，從20世紀90年代起，東南亞國家就開始尋求解決跨境煙霾汙染問題。起初，馬來西亞等煙霾受害國試圖通過輿論壓力和外交渠道督促煙霾的主要“輸出國”——印尼去管控本國的火災。但事實證明，這種方式並不奏效，直接的批評和一味的施壓不僅未能迅速地解決問題，反而容易造成東南亞國家之間關系的緊張。在1997年的跨境煙霾汙染事件中，馬來西亞欲派遣消防人員到印尼協助滅火，被印尼視爲對本國主權進行幹涉的“魯莽”舉動。而在2013年的跨境煙霾汙染事件中，新加坡提出願協助印尼對抗林火，也被印尼政府一口拒絕。

爲了解決這一問題，一些東南亞國家倡議設立一個具有法律效力的“硬”規則和長效機制來約束相關國家的煙霾治理行爲。這一倡議最初並未得到東盟國家的一致支持，但在馬來西亞等國家的堅持下，東盟于1999年同意研究創設一個“硬”機制的可行性。隨後的幾年中，東盟國家就確定跨境煙霾治理的法律框架進行了多輪的協商與談判。其中最重要且最具有象征意義的是東南亞國家在2002年簽署的一項旨在協調各國政策與行爲，以達到共同治理煙霾汙染的《東盟跨境煙霾汙染協議》。該協議要求東盟各國的跨境合作，包括火情信息交換、發展開發利用生物資源和農業廢棄物的市場、設立越境煙霧汙染協調應急中心、緊急情況下的救助等。協議第12條指出，受到煙霾影響後，其它東盟國家可以提供援助，在提出援助建議後，援助的目標國應立刻決定是否接受援助，這反映了東盟國家中煙霾“受害”國馬來西亞等國的利益，以及它們幹預印尼國內森林和農地火災的意願。同時，協議在不幹涉國家內政的原則下，照顧了印尼的感受，例如第5條和第12條指出，物資、裝備的援助和人員部署要得到受援國的同意。

經過超過20多年的努力，馬來西亞等東南亞國家在煙霾治理這一問題中經曆了從單邊治理到多邊合作機制化治理兩個階段。馬來西亞的立場也從做出通過輿論施壓，敦促印尼本國解決煙霾問題到現在的依據《東盟跨境煙霾汙染協議》協助印尼，實施跨境治理。東南亞煙霾問題是世界上環境問題的一個縮影，東南亞各國對煙霾問題的跨境治理也爲其他國家提供了有效的經驗。

參考資料：

[1]程曉勇：東南亞國家跨境煙霾治理評析，東南亞研究，2015年第3期。

[2]韋紅，史自洋：印尼環境治理失靈問題思考——以煙霾治理爲例，東南亞研究，2016年第3期。

[3]“評論：霾害——我們也講到口水都幹了！”，星洲日報，http://www.sinchew.com.my/node/208471，最後訪問時間2018年12月20日。

[4]“‘燒芭’濃煙困擾新馬 兩國協助印尼治理煙霾”，中國新聞網，http://www.chinanews.com/gj/2013/07-16/5048677.shtml，最後訪問時間2018年12月20日。

[5]“印尼煙霾飄到吉隆坡 馬擬派人助印滅火”，聯合早報，https://www.zaobao.com.sg/znews/sea/story20170731-783239，最後訪問時間2018年12月20日。

（責任編輯：余雷）