導讀：近期，新加坡在“全球金融中心指數”中超越中國香港，成爲緊隨紐約與倫敦之後的第三大金融中心。加之新加坡近年來的飛速發展和在全球經濟前景不樂觀的大勢中逆勢而上的勁頭，一時間，中國香港與新加坡的對比與競爭再度成爲熱門話題。但是，在進入這個話題之前，須知金融産業不代表一個城市發展的所有面貌，而且影響資金短期流動的外部因素和影響兩個城市發展差異的深層因素也不盡然相同。本文認爲，從20世紀60年代至今，就人均GDP而言，新加坡和香港的經濟增長確實出現了分化，其差異是産業政策和發展理念不同而導致的。 從曆史上看，新加坡政府對經濟發展的政策是“因勢利導”型的，政府通過建立專門的職能部門，制定優惠政策，建設産業園區、引進和培育優秀人才等方式，不斷推動國內産業從最初轉口貿易開始不斷升級，逐步轉向當前的知識密集型制造業和生産性服務業。與之相對，港英政府是自由放任型政府，缺乏有效的産業政策，將重點放在制定法律和規章制度、維護市場秩序上，並不涉及産業規劃工作。在回歸之前，中國香港産業發展的誘因和推動力量都來自外部，本地主要是被動地配合和適應。 由于發展理念和産業政策的差異，中國香港和新加坡在産業內部構成和産業轉型升級順序上出現了明顯差異。從勞動密集型制造業轉型的過程中，新加坡適時引導制造業進行産業升級，而香港過早“去工業化”，在向服務業轉型過程中出現了“空心化”問題。兩者差異從制造業數據可見一斑：2019年中國香港中高端技術制造業增加值比重爲38%，新加坡中高端制造業增加值比重超過80%。 回歸之後，中國香港政府開始有意識地改變執政理念，制定了系列産業政策引導産業升級。但是，由于産業並不符合自身的禀賦結構，而且産業覆蓋範圍過于寬泛、産業政策執行不到位，尚有改進空間。産業發展並非朝夕之功，比爭當亞洲金融中心更重要的是經濟發展的長期戰略規劃，就此而言，香港未來的發展仍然值得期待；新加坡和中國香港的發展經驗，也將對我國領先型城市貫徹新發展理念、實現經濟高質量發展具有借鑒意義。歐亞系統科學研究會特編發此文，供讀者參考。本文原刊于《當代財經》，僅代表作者觀點。
發展思路、産業結構變遷與經濟增長：以新加坡和中國香港爲例
文｜朱蘭、邱爽、吳紫薇
來源｜《當代財經》
▲ 圖源：Bloomberg
1 問題的提出
高質量發展是“十四五”乃至更長時期我國經濟社會發展的主題，關系我國社會主義現代化建設全局。新中國成立以來，中國經濟增長取得了巨大成就，但依舊存在發展不平衡不充分的問題。再加上2020年新冠肺炎疫情的沖擊以及全球國際經濟形勢的變化，中國面臨百年未有之大變局，經濟可持續增長面臨極大挑戰。而政府發展戰略和思路直接關系到經濟政策的制定和未來經濟發展質量，正確處理市場與政府的關系，將有效市場與有爲政府相結合，是新發展階段貫徹新發展理念、構建新發展格局以及推進國家治理體系和治理能力現代化的重要議題。
中國香港、中國台灣、韓國和新加坡在20世紀60至90年代經濟增長迅速，被稱爲“亞洲四小龍”。中國香港與新加坡在20世紀60年代人均收入水平基本持平，但是到了2019年，二者人均國內生産總值（GDP）差距超過20000美元，經濟增長出現明顯分化。目前，解釋經濟增長及其分化的研究十分豐富，其中地理、制度、文化常被視爲主要因素。但是，具體比較中國香港和新加坡的地理、制度、文化和政府能力，發現兩者在上述幾個方面基本相同。
首先，在自然禀賦結構方面：（1）從面積看，中國香港和新加坡的陸地面積都很小，通過填海造地增加土地的面積有限，不利于發展農業。（2）從經緯度看，二者都位于東八區，全球三大金融中心倫敦、紐約和東京分別位于0時區、西5區和東9區，股票市場一天營運八小時的國際慣例，使得兩者都成爲連接東京和倫敦的中轉站。（3）從氣候上看，中國香港屬于亞熱帶海洋性氣候，四季分明，氣候宜人；而新加坡是典型的熱帶海洋性氣候，常年如夏，旅遊業發達。（4）從離海岸線距離來看，兩者都是海港城市，中國香港擁有世界三大天然深水港之一——維多利亞灣；新加坡扼守重要的國際海上通道馬六甲海峽，是郵輪必經之地。
其次，在制度文化和政府能力方面，中國香港和新加坡都曾受英國殖民統治。香港在回歸前決策權掌握在英國當局。新加坡1965年退出馬來西亞聯邦，正式獨立。文化方面，二者都以華人爲主，傳承儒家文化。中國香港人口中中國籍占91.4%，新加坡約75%的居民是華人。政府能力方面，借鑒Kaufmann等對政府能力的定義和測度指標，本文對比分析了中國香港和新加坡政府能力在話語權和問責制、政治穩定性和無暴力、政府效率、監管質量、法制力度和腐敗控制能力六個維度的綜合得分結果。香港除了在話語權和問責制方面平均分值高于新加坡以外，在其余五個維度上，均低于新加坡，但整體差距並不大。
▲ 中國香港和新加坡政府能力測度（1996—2016年均值）。綜合指標處于-2.5～2.5間，數值越大，該項政府能力越強。原始數據來源于世界銀行全球治理指標項目報告。
由此可知，地理、文化和制度都無法解釋中國香港和新加坡人均收入拉開差距的原因。那麽，導致中國香港和新加坡經濟增長分化的根本原因是什麽？這是本文想要探究的主要問題。
2 發展理念與産業政策比較
雖然中國香港和新加坡都屬于東亞文化圈，且都曾受英國殖民統治，但由于兩個經濟體發展理念不同，即對政府和市場的關系、政府在經濟發展過程中的作用的認識不同，二者推動工業化的原動力和發展戰略也不同。産業政策是政府發展戰略和想法在産業層面的表現，本節將梳理中國香港和新加坡20世紀50年代至今的産業政策，尋找其發展理念的異同。
（一）中國香港産業政策的演變和特征
下表列出了20世紀50—70年代中國香港政府成立的機構及部分職能。具體來說，在勞動力方面，設立勞工處和香港訓練局，規範勞工法例和人才訓練制度；在進出口貿易方面，成立貿易發展局、出口信用保險局和生産力促進中心，爲企業提供資源服務，促進本港貿易發展，降低貿易風險；在工業方面，成立工商署、香港工業總會和科學管理協會，研究指導工業環境發展。總體而言，上述機構的主要職責是確立規章制度、維護市場秩序，不涉及具體的産業規劃。
▲ 20世紀50—70年代中國香港政府機構和主要職責
20世紀80年代後期，在工業界和科技界的壓力下，政府逐漸加強對工業和科技的扶助政策。一方面，建立香港科技大學、工業發展局、香港工業科技中心，培養科技和工業人才；另一方面，設立應用研究發展基金、工業支援基金和合作應用研究基金，加大對工業和科技産業的資金投入，支持基礎研究和應用開發。上述産業政策在一定程度上加強了對科技創新和工業發展的支持，但缺乏整體目標和規劃，沒有明確的産業引導政策，對香港高科技産業的發展沒有起到明顯的引導作用。
1997年香港回歸後，新成立的香港特區政府明確了産業發展方向，即發展高增值、高科技産業，同時加強了産業政策支持力度。在機構設立方面，港府成立科技創新委員會、資訊科技及廣播局，建立工業園和科技園，進一步完善咨詢服務，加強科研基礎設施建設。在政企合作方面，與盈科集團合作設立數碼港。在資金投入方面，設立專用研究基金和創新及科技基金，推出創業板市場爲科技企業提供資金或融資支持。在應對制造業空心化方面，2015年提出再工業化戰略，組建創新及科技局，引導和支持以新技術和智能生産爲基礎的高增值制造業；2018年設立20億元的再工業化資助計劃，擬建設專門研發人工智能及機器人技術的平台，爲相關科研機構提供財政支援。可以看出回歸後，中國香港政府的産業政策相較于之前，有了明顯的目標導向，致力于從園區建設、人才培養、資金支持、信息服務等方面，支持高科技産業的發展。
通過1997—2013年中國香港政府的部分施政報告，也可以看出其執政思想的改變，即從自由放任型政府逐漸轉向因勢利導型政府，主動分析經濟發展趨勢並尋求高附加值産業，提高對經濟的管控力度和對産業的引導作用。1997年的施政報告指出，高速的資訊科技發展意義重大，無論是工業還是服務業，只能向高增值發展。1997年，香港成立了策略發展委員會，初步形成了發展高附加值的知識型産業的理念。2003年的施政報告深刻剖析了造成香港經濟深刻變化的原因，提及科技基礎薄弱和人力資源錯配等問題，並提出強化金融、物流、旅遊和工商業四大支柱産業的發展思路。2009年進一步提出重點發展文化及創意産業、檢測和認證、環保、創新科技、教育、醫療六項優勢産業，推動産業升級和經濟改革。2013年施政報告明確指出政府的職能定位——“經濟要發展，政府就要適度有爲”，成立創新及科技局、經濟發展委員會等機構。特區政府還和深圳市政府簽訂合作備忘錄，發展港深創新及科技園，通過各種産業政策扶持高科技産業發展。
盡管中國香港政府明確了産業政策的引導作用，加強對産業方向的引導並采取具體的扶持措施，但仍然存在以下問題：（1）涉及的産業範圍過廣，無法集中有限的財力物力發展真正具有潛在比較優勢的産業；（2）主要發展的産業與香港稀缺的土地資源和昂貴的人力成本這一要素禀賦結構相矛盾，導致産業政策的有效性不足；（3）政策執行力度不夠，比如科技創新政策執行效果不明顯，創新科技産業研發開支占生産總值的比重不到1%，發明專利數量遠低于北京、上海和深圳，創新科技産業生産總值占國內生産總值的比重一直徘徊在0.7%左右。
（二）新加坡産業政策的演變和特征
新加坡政府是積極的因勢利導型政府，在産業結構轉型中發揮了重要作用。本文將新加坡産業轉型過程中出台的産業政策分爲四個階段。
第一次轉型期：從傳統轉口貿易轉向發展進口替代工業（1959—1965年）。在1959年獲得自治權以後，爲擺脫經濟困境，新加坡政府頒布了一系列産業政策以促進産業結構由轉口貿易轉向進口替代型。比如，頒布“新興工業（豁免所得稅）”法令和“工業擴展法”，利用稅收優惠推動工業化進程，成立專責推行工業化計劃的經濟發展局，創辦約占全國土地1/8的裕廊工業區，重點選擇並鼓勵發展勞動密集型工業，包括紡織、食品、木材加工等。
第二次轉型期：從進口替代工業轉向出口導向工業（1966年至20世紀70年代初期）。1966年，面對經濟衰退，新加坡政府提出“反經濟衰退計劃”，從進口替代轉向出口導向，擴大工業區規模。1967年，新加坡頒布“經濟擴展獎勵（減免所得稅）法案”，加大稅收優惠力度，以此吸引外資，大力發展金融服務、煉油以及電子電器産業。1968年，新加坡政府重組經濟發展局，設立裕廊鎮管理局，擴大裕廊工業區。
第三次轉型期：從勞動密集型産業轉向資本、技術密集型産業（20世紀70年代中後期至20世紀80年代）。面對國內勞動力短缺、工資成本上漲、貿易保護主義擡頭等問題，1979年新加坡政府提出“第二次工業革命”，計劃以10年時間調整産業結構，規定投資于80年代重點發展的新興工業的企業可以享受5～10年的免繳所得稅優惠，對購買先進設備的貸款，給予降低50%利息或全部免息的優惠。這一期間，新加坡制訂了5000萬新元的研究與開發“大宗撥款計劃”，在國立新加坡大學附近的肯特崗設立科技工業園區；大幅提高工資水平，促使雇主采用非勞動密集型的生産方式，同時加快采用機械化和自動化，以保證各生産部門均能加快産業調整步伐。
第四次轉型期：發展資訊科技産業，轉向知識經濟（20世紀90年代至今）。進入20世紀90年代，面對知識經濟時代的挑戰，新加坡政府認識到在資源短缺、勞動力成本日益升高的要素禀賦的基礎上，只有尋求新的比較優勢，積極發展高附加值産業，才能繼續保持在國際市場上的競爭優勢。因此，新加坡政府做了大量的調查、研究和評估，選定了資訊科技産業和生物醫藥産業爲重點發展産業，頒布了一系列産業政策，包括擴大工業園區規模、建設覆蓋全國各地的高科技咨詢網絡——“新加坡綜合網”和科技城，加大人才培養力度，建立“one-north”生物科技城，吸引生物醫藥高科技公司入駐。近年爲促進工業互聯網和人工智能的發展，新加坡于2014年提出“智慧國家2025”的10年計劃；2017年推出AI.SG的計劃，大力發展人工智能産業；2018年提出“工業4.0”計劃，成立“智能工業4.0轉型聯盟”，幫助中小型企業找到合適的科技數碼方案。
綜上可見，在産業結構轉型過程中，新加坡政府發揮了積極的作用，通過成立專門的政府職能部門、建立工業園區、制定優惠政策吸引外資投入、給予稅收及貸款方面的優惠、培育並引進優秀人才等措施，不斷引導産業在勞動密集型、資本密集型、技術密集型和知識密集型方向的漸進性升級。
（三）比較分析
中國香港政府的傳統角色是訂立和維持公平競爭的市場規則，並在市場失效時采取必要的幹預以保證市場機制的正常運作。在回歸之前，中國香港産業發展的誘因和推動力量都來自外部，本地主要是被動地配合和適應。比如香港最早承接美國的電子業，但是資金、技術、市場都來自美國等外地，本地主要是代工，缺乏核心技術和高技術人才。即使是金融、轉口貿易等生産性服務，外國組織也是技術和創新的主要來源，香港政府以自由經濟或者不幹預政策爲由，不主動引導和投資本地産業的發展。回歸之後，中國香港政府開始有意識地改變執政理念，制定了系列産業政策，成立了專門的政府職能部門如策略發展委員會、創新科技委員會等，爲推動高科技産業發展提供建議，如重點發展六項優勢産業。但是，由于産業並不符合自身的禀賦結構，而且産業覆蓋範圍寬泛導致難以集中資源真正發展起潛在優勢産業，加上産業政策執行不到位，産業發展未達到預期效果。
而新加坡則是因勢利導型政府，在脫離馬來西亞聯邦後，積極制定産業政策引導産業轉型升級，並隨著經濟發展水平和禀賦結構的變化，不斷調整和制定經濟發展計劃。政府投資基礎設施並采取優惠政策吸引外資，同時重視發展科技和教育，大力開發人力資本，引導並支持産業發展。21世紀伊始，新加坡就確立了以發展生物醫藥産業爲核心的産業政策，包括建立大學培養人才、成立生物園區招商引資、加大研發資金投入等，培育生物醫藥産業集群，延伸産業鏈條，促進産業結構升級。隨著新一代信息技術革命的到來，新加坡政府于2014年就提出“智慧國家2025”計劃，2017年又提出AI.SG計劃，重點發展人工智能産業。而中國香港在2018年才提出在香港科學園建設專門研發人工智能及機器人技術的平台，沒有及時引導産業升級方向。
總體而言，中國香港政府相對被動，結構轉型和産業升級主要受外部國際環境和市場機制的影響，政府缺乏政策方向、原則和具體方法上的指導，回歸後的産業政策又因過于寬泛且違背了比較優勢，沒有達到預期效果。而新加坡政府因勢利導，遵循比較優勢戰略，主動調整産業政策，通過建立工業園區、培育和引進人才、吸引外資投入、完善基礎設施等，不斷解除産業升級過程中的約束，使産業的潛在比較優勢轉變爲競爭優勢，最終推進産業向更高附加值和技術的方向升級。
3 中國香港和新加坡産業結構變遷曆程
中國香港和新加坡政府不同發展理念指導下的産業政策不同，導致二者産業結構變遷之路出現了明顯的差異。本節主要通過詳細的統計數據分析，以産業增加值和就業人數比重衡量産業結構，概括中國香港和新加坡的産業結構變遷之路。産業結構變遷包括結構轉型和産業升級，前者指三次産業之間的結構變動，後者指産業內部的要素和技術升級。
（一）中國香港産業結構變遷之路
1. 結構轉型
1950—2019年，中國香港産業結構隨著經濟發展階段的改變發生了明顯轉型。本文將中國香港的結構轉型劃分爲三個階段：（1）工業化階段（1950—1980年），這一時期香港制造業占生産總值的比重從1950年的9.0%上升到1980年的23.7%，並于1970年達到31.0%的曆史高峰，制造業成爲主導部門；（2）去工業化階段（1981—1998年），制造業比重快速下降，産值比重從1980年的23.7%下降至1998年的6.2%，就業人數占總就業的比重從1980年的46.0%降至1995年的15.3%；(3）服務化階段（1999—2019年），服務業成爲主導，産值比重從2000年的87.83%逐年增加到2019年的93.67%，工業生産總值比重則由2000年12.08%進一步下降到2019年的6.26%。
1950—1980年，中國香港從轉口貿易轉向勞動密集型産業。1950—1977年，制造業比重從9.0%增加到25.0%，服務業中的貿易及金融業部門生産總值比重從29.7%降至22.3%，農業生産總值比重從3.6%持續下降到1.6%。可以看出，這段時期制造業成爲香港經濟的主導産業，第一産業和第三産業的經濟地位相對下降。中國香港勞動力就業結構也發生了相應變化。1961—1971年，香港制造業就業人數比重從39.9%上升到41.2%，增加了7.8個百分點；服務業中零售批發、金融保險和商業服務業的就業人口比重之和從11.0%升至24.0%，消費性和生産性服務業不斷發展。
20世紀70年代後期，香港制造業原有的比較優勢逐漸喪失，勞工短缺、工資和土地成本不斷上漲，再加上中國改革開放和開設經濟特區，中國香港制造業大規模往內地轉移。同期，服務業，如金融保險、商業服務業等産業迅速發展，香港成爲國際金融中心、貿易中心、航運和旅遊中心。中國香港政府統計處數據顯示，香港制造業産值比重在1995年已跌至8.8%，服務業生産總值比重從1980年的67.5%上升到1990年的74.5%，1998年則高達84.7%。可見，這一時期香港經曆了快速的去工業化過程，服務業成爲主導産業。
香港回歸之後，由于亞洲金融危機和香港制造業“北移”造成的産業空心化，特區政府著手第三次産業轉型，力圖發展知識密集型的高附加值、高科技産業。1997年10月，首任行政長官董建華在其施政報告中明確指出産業結構轉型的必要性，揭開了香港産業結構第三次轉型的序幕。1997年後，服務業主導地位進一步強化，增加值比重上升到2018年的93%。但在服務業內部，文化及創意産業、醫療産業、教育産業、創新科技産業、監測及認證産業、環保産業六大新興行業增加值比重始終未超過10%，高端生産性服務業的比重依舊較低。
2. 産業升級
除了三次産業之間的結構轉型，香港三大産業內部結構也不斷發生變化。數據顯示，1947—1967年，紡織業就業人口比重從19.7%上升到32.1%，制衣、制鞋及紡織成品産業就業人口比重從2.6%上升到19.5%。以紡織業和制衣業爲代表的勞動密集型産業，成爲這一階段制造業的主導産業。但是，即便隨著人均收入水平的提高，中國香港制造業內部也沒有出現從勞動密集型向技術密集型的産業升級。表2列出了1970—1993年的中國香港制造業的結構變化。可以看出，1970—1993年技術密集型産業生産總值比重僅提高了15.3個百分點，1993年勞動密集型制造業比重仍高達71.2%，制造業仍以勞動密集型爲主。同期，香港服務業尤其是金融業不斷發展。批發、零售、進出口、酒樓及酒店業生産總值比重從1987年的22.3%上升至1996年的26.7%，超過制造業成爲第一大産業，2013年比重達到28.6%；廣義金融業（金融保險、地産及商業服務業）生産總值比重從1987年的17.0%上升到1996年的25.1%,2013年比重達到27.3%，成爲國民經濟另一重要産業。2013年中國香港廣義零售業和廣義金融業産業增加值比重已經超過了50%。隨著收入水平的提高，中國香港産業結構經曆了從第一産業、第二産業向第三産業轉移的過程，服務業成爲主導；但是，在制造業內部，勞動密集型産業沒有成功轉向技術密集型，基礎制造業依舊是制造業的主要構成部分。
▲ 中國香港制造業內部生産總值比重（%）。根據《中國香港經濟年鑒》的統計資料整理，技術密集型産業包括電子、機械、交通工具、精密儀器、家電、金屬制造等，其余均列入勞動密集型産業
（二）新加坡産業結構變遷之路
1. 結構轉型
隨著經濟發展階段和要素禀賦的變化，新加坡的産業結構也發生了深刻變化。本文將新加坡産業結構轉型劃分爲三個階段。具體來說，第一次産業結構轉型是1959—1965年，政府推動主導産業從傳統轉口貿易業轉向進口替代型工業。20世紀50年代後期，東亞多國紛紛獨立，越來越多國家采取直接貿易的方式發展對外貿易，新加坡賴以爲生的轉口貿易迅速減少。1959年新加坡獲得自治權後，爲了擺脫經濟困境，新加坡政府頒布了一系列産業政策促進産業結構由轉口貿易轉向進口替代型。1960—1965年，新加坡工業增加值比重從21.2%增至26.7%，其中制造業增加值比重從11.2%增至14.3%。
第二次産業結構轉型是1965—2005年，新加坡從進口替代戰略轉向發展出口導向型工業，開始工業化進程。1965年，新加坡脫離馬來西亞獨立，失去原料供應來源和商品銷售市場，政府不得不改變經濟發展戰略，從進口替代轉向出口導向，大力發展工業。1965—1980年，服務業增加值比重從70.3%下降至60.3%，工業增加值比重從26.7%增至37.8%，其中制造業增加值比重從14.3%上升到27.5%，成爲增長最爲迅速的部門。1980—2005年，新加坡工業增加值比重始終保持在30%以上，服務業增加值比重低于65%，三次産業結構基本穩定。
第三次産業結構轉型是2005年以後，新加坡轉向知識經濟，發展資訊科技産業，服務業比重開始上升。隨著新一代信息技術和産業變革，新加坡工業增加值比重下降，穩定在25%左右；服務業增加值比重則由2005年的64.0%增至2019年的70.3%，其中商業服務業、金融業、資訊與通訊業三類生産性服務業的增加值比重增長較爲明顯。
▲ 新加坡不同産業增加值占GDP比重（%）。新加坡的行業分類方法不同于中國，GDP會被分別計入商品生産業、服務業和房屋所有權三類。其中，商品生産業中的其他行業包括農業、漁業和采礦業，房屋所有權即住房的虛擬租金。數據來源：《新加坡統計年鑒》
從就業結構來看，根據《新加坡統計年鑒》，20世紀80年代以前，勞動力持續流向紡織業和電子等勞動密集型産業，制造業就業人數迅速增加。1957—1980年，制造業就業人數比重從13.9%提高到30.1%，成爲吸納就業人數最多的部門。1980年以後，制造業就業人數開始下降，服務業就業人數逐漸上升。1980—2001年，制造業就業人口比重從30.1%降至19.8%，金融與商業服務業的就業人口比重從7.4%升至14.8%。21世紀以後，各部門的就業人口比例相對穩定，工業部門的就業人口比重穩定在20%左右；服務業就業人口比重有所上升，其中金融和商業服務業發展迅速，從1993年的10.9%上升到2018年的20.8%。
2. 産業升級
隨著産業結構的變化，新加坡制造業和服務業內部的要素密集度和技術結構也發生了變化，制造業內部更爲明顯，即制造業內部出現了從勞動密集型向資本密集型的升級。
聯合國《工業統計年鑒》數據顯示，1975年新加坡運輸機械、石油加工和電氣機械業增加值占制造業比重分別是18%、17.6%和13.7%，三類制造業增加值總和接近制造業增加值總值的一半。紡織業不再是制造業的主導部門。1984年，電氣機械産業增加值比重高達30.9%，石油制品增加值比重則回落至8.6%，纖維、鞋、橡膠制品等生産部門增加值比重不足1%。20世紀90年代開始，新加坡制造業不斷從勞動密集型向資本、技術密集型産業升級。1990—2019年，電子産品及元件增加值占制造業的比重從32.8%增加到43.3%，生物醫藥産業增加值比重從4.6%增至13.4%，電子産品及元件和生物醫藥産業成爲制造業中的主導部門。
下表列出了1967—2019年新加坡制造業內部生産部門就業人口分布情況。早期新加坡制造業以勞動密集型産業爲主，1973年紡織服裝業就業人口比重達17.6%，僅次于電子産品及元件産業的22.4%。隨後，經濟重心逐漸轉向資本密集型産業，紡織服裝、印刷出版業就業人數比重不斷下降，電子産品及元件、機械、運輸設備等資本密集型産業的就業人數比重不斷上升。1995年制造業就業人數最多的前三個産業分別是電子産品及元件、機械和運輸設備，就業人口比重超過50%，制造業內部實現從勞動密集型産業向資本密集型産業的升級。21世紀開始，電子産品及元件就業人數開始下降，從2000年的32.2%降至2019年的21.7%；同期機械和運輸設備業就業人口比重從21.2%升至32.9%；生物醫藥産業逐漸壯大，就業人口比重從0.6%升至2.3%。制造業進一步向知識密集型轉型。
▲ 新加坡制造業內部生産部門就業人數占制造業比重（%）。資料來源：《新加坡統計年鑒》
（三）比較分析
整體而言，早期經濟起飛階段，中國香港和新加坡都實施了出口導向型戰略，將轉口貿易轉向發展勞動密集型制造業，經曆了工業化過程；且隨著經濟增長，産業結構不斷轉型，從第一産業向第二産業最後向第三産業轉型，最終形成以服務業爲主導的産業結構。
但是，由于中國香港和新加坡政府不同的施政理念和産業政策，二者産業內部構成和産業轉型升級順序出現了明顯差異，政府發展理念和産業政策對産業結構變遷産生了明顯影響。新加坡政府堅持實施因勢利導型産業政策，在紡織業等傳統勞動密集型産業逐漸失去比較優勢時，出台人才、技術等系列培育措施引導産業向石油化工等資本密集型産業發展，制造業內部出現了産業升級。中國香港盡管出台了加強工業和高科技産業扶助政策，但倡導市場原旨主義，早期缺乏明確措施，勞動密集型産業直接向服務業發展，出現産業空心化現象。根據聯合國工業發展組織的工業業競爭力指數，2019年中國香港中高端技術制造業增加值比重爲38%，新加坡中高端制造業增加值比重超過80%。高端制造業發展不足難以帶動生産性服務業的發展和壯大。因此，盡管2019年新加坡和中國香港均以服務業爲主，新加坡服務業的主導産業是商業、運輸與通訊業、金融與商業服務，2019年三大産業比重達到51.7%；而中國香港的服務業以金融、貿易、物流、專業服務業及其他工商業服務業、旅遊業爲四大支柱産業，2018年四大行業增加值比重達57.3%，科技創新、醫療、教育、文化及創意、檢測及認證、環保六大新興産業的增加值比重僅有9%。
▲ 發展理念、産業政策與結構變遷邏輯圖
最終，中國香港和新加坡制造業産業競爭力出現明顯分化，中國香港的制造業競爭力指數從1990年的第22位下降至2018年的88位，而同期新加坡的制造業競爭力指數則從第12位上升至第9位，二者差距從相差10位擴大到79位（數據來源于聯合國工業發展組織的工業競爭力指數）。
4 發展思路與經濟績效的再檢驗
林毅夫等指出，在經濟發展戰略上，采取比較優勢發展戰略是日本和“亞洲四小龍”實現經濟追趕的核心所在。比較優勢戰略使得經濟發展在每個階段上都能發揮當時資源禀賦的比較優勢，從而維持經濟增長並提升禀賦結構。林毅夫提出了國家發展戰略經濟績效標准，即按照比較優勢的發展戰略，要素禀賦結構提升速度更快、技術進步更快、經濟體開放程度更高、宏觀經濟更穩定、收入分配更合理、人力資本與物質資本的關系更合理。發展戰略與經濟績效的六大假說得到了諸多國內外理論與實證研究的支持。本文在借鑒已有文獻的基礎上，從要素禀賦及其結構、收入分配、宏觀經濟穩定、經濟開放度等維度，檢驗新加坡和中國香港不同發展思路下的經濟績效。
首先，基于資本勞動比和人力資本水平，比較中國香港和新加坡的要素禀賦結構升級情況。林毅夫和劉培林指出，由于資本邊際報酬遞減規律，在順應比較優勢戰略從而沒有扭曲的情況下，初始勞均資本量較少的經濟體在未來時期勞均資本積累的潛在速度較之初始勞均資本量較多的經濟體來得更快；而違背比較優勢發展戰略將使得實際的勞均資本積累速度低于潛在速度。下圖使用資本勞動比和人力資本指數描繪中國香港和新加坡的要素禀賦結構。可以看出，1960—1990年兩個經濟體的資本勞動比基本相同，中國香港的人力資本/指數高于新加坡。但是，1990年前後和2005年，新加坡資本勞動比和人力資本指數相繼反超中國香港，要素禀賦結構升級速度更快。
▲ 中國香港和新加坡資本勞動比和人力資本指數。數據來源：賓夕法尼亞大學PWT數據庫。
其次，使用基尼系數比較中國香港和新加坡的收入不平等程度。香港收入不均等程度明顯加劇了，基尼系數從1971年的0.41上升到2016年的0.54；而新加坡基尼系數從1966年的0.66降爲2019年0.45。具體分析基尼系數的變動方向和時期，可以發現這與産業結構變遷高度相關。20世紀70年代工業化時期，中國香港和新加坡制造業都以勞動密集型的紡織業爲主導産業，工人工資水平差別不大，同期基尼系數下降，收入差距縮小。20世紀70年代中期到80年代中期，香港經濟從制造業轉向服務業，金融、地産、貿易等行業成爲服務業的主導部門，高技術人才的回報率上升，但是中低端勞動力就業機會減少，收入差距拉大。但是，新加坡在向服務業轉型的同時，制造業內部也不斷升級，主導部門産業轉變爲電子産品、機械等技術、資本密集型産業，基尼系數上升速度相對較小。21世紀以來，香港主導産業成爲房地産、金融等部門，資本積累加速，制造業工人等中等收入群體規模縮小，貧富差距進一步拉大。新加坡則形成了以高端制造業和生産性服務業爲主的多樣化産業結構，資本積累加速的同時，工薪勞動力階層的回報也有所提高，再加上新加坡政府實施如累進個人所得稅制、建屋發展計劃等社會政策以縮小收入差距，基尼系數反而呈下降趨勢。
▲ 中國香港和新加坡基尼系數（按住戶收入計算）。數據來源：中國香港政府統計處、新加坡統計局、世界銀行
最後，比較中國香港和新加坡的宏觀經濟穩定和經濟開放程度。林毅夫等論述了比較優勢戰略與金融危機的關系，即比較優勢戰略並不必然導致金融危機，反而在某種程度上具有防範和抵禦金融危機的作用。遵循比較優勢的程度不同，經濟結構的健康程度和金融危機的防範能力也存在差異。比較中國香港和新加坡在1998年金融危機和2008年金融危機中的表現可以發現，在兩次金融危機中，香港經濟受到的沖擊更大，GDP增速分別下降了5.9%和2.5%；而新加坡的經濟增速下降較少，GDP增速僅下降了2.23%和0.6%。另外，從經濟體的開放程度來看，新加坡的經濟開放程度也高于香港，新加坡的商業服務進出口額始終高于中國香港，並在2008年後增長迅速；2020年新加坡商業服務進出口金額總計3597.41億美元，遠高于香港的1148.12億美元（世界銀行數據）。
綜合要素禀賦結構升級、收入分配、開放程度和宏觀經濟穩定等指標可以看出，新加坡和中國香港發展戰略和産業政策的不同，不僅導致産業結構變遷之路不同，也導致經濟績效出現明顯差距，最終表現爲經濟增長的持續分化。
5 結論與政策建議
經過幾十年的發展，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，2020年人均收入水平跨越1萬美元大關。2019年我國62個城市已經達到了世界銀行12055美元的高收入門檻，北京、上海、深圳、無錫、蘇州等16個城市的人均GDP超過2萬美元。這些領先型城市經濟充分、穩定、可持續增長對我國構建新發展格局、實現高質量發展具有重要作用。借鑒新加坡和中國香港的發展曆程，結合我國經濟發展階段和發展目標，本文提出以下政策建議：
第一，加強對政府發展理念的重視和治理能力的提升。理念是行動的先導，思路決定出路。黨的十九屆四中全會提出，把提高治理能力作爲新時代幹部隊伍建設的重大任務。在過去的經濟發展的過程中，中國政府通過深度介入工業化和城市化進程，主動地、務實地制定各項政策，在發展經濟的同時逐漸推動市場機制的建立與完善。進入新發展階段，經濟增長的基本要素、約束條件和發展目標均出現了改變，各級政府需要完整、准確、全面把握和貫徹新發展理念，提升治理能力和治理水平。另外，由于不同發展階段地區的市場機制完善程度以及主導産業的特性不同，需要政府發揮的作用也存在差異。對于領先型地區來說，地方政府需從“生産型政府”向“服務型政府”轉變，適時調整市場和政府的邊界，以政治觀、未來觀和引領觀前瞻性、系統性地加強頂層設計，引導區域經濟的發展重點與方向。對于追趕型地區來說，在借鑒領先型城市的先進發展理念與經驗時，需要根據本地區經濟發展的階段，有所取舍的進行吸收和學習，不能盲目照搬發達地區的經驗。
第二，重視對高端制造業的發展和完整産業體系的構建。制造業，尤其是高端制造業，是經濟增長的重要引擎和穩定器。十九大報告首次提出“保持制造業比重基本穩定”。不論是高收入地區，還是相對落後地區，保持制造業的比重基本穩定既是促進經濟增長的必要條件，也是保證收入分配公平、保持社會穩定的重要支撐。新一代信息技術革命和産業變革下，不同行業企業轉型升級的模式不同，新經濟、新業態、新模式層出不窮。地方政府應根據發展階段和要素禀賦結構，找准自己在國內和國際産業鏈、價值鏈的地位，依托比較優勢，融入國內國際雙循環的新發展格局。同時，根據本地區的比較優勢産業特性，從要素培育、技術積累、能力提升、基礎設施、基礎研究等維度，科學制定精准有效的結構政策，降低高端制造業的進入門檻，緩解産業升級的約束，引導制造業順利升級。
*文章原載《當代財經》2022年第3期，限于篇幅，文章有所刪節。
FIN
一個被忽視的關鍵事實, 將打破歐洲“撐下去”的最後幻想
“明知自己是最吃虧的人質, 歐洲怎麽還與美國保持一致?”
西方背叛了自己的“祖訓”, 卻意外被中國發揚光大？