上周五美國聯邦政府因爲臨時預算法案未獲國會通過而再次“關門”後，各路媒體就一直讓我就此事發表評論，忙得不可開交。在兩黨議員對臨時撥款法案達成協議後，停擺三日的聯邦政府恢複運作。我過去在美國生活多年，一直關注美國政治與法制至今，我想可以從比較宏觀的角度來淺析這次“關門”的來龍去脈。
美國是個十分重視成文憲法，特別是有關立法、行政與司法三權分立的國家。這主要是在之前英國殖民時期，美國先賢嘗過行政權坐大演變成專制統治，最後導致美洲革命的苦果，因此不要重蹈政府權力過于膨脹的覆轍。所以，相對于立法與行政兩權，美國不但極爲重視司法權的獨立性，就連立法權與行政權之間的相互制衡也看得緊。
代表立法權的美國國會參衆議員以及掌握行政大權的總統，都是民選出來的（雖然起初參議員是由各州州議會推選出來的），再加上參衆議員都是通過黨員（甚至非黨員）投票初選出來，代表黨上陣再贏得議席，而非由黨中央（實質上各政黨只是競選機器，也沒有嚴謹的“黨中央”）“欽定”上陣的，所以總統與個別或一群參衆議員之間，即便有時同屬一黨，但政治理論上卻“誰也不欠誰”，只須分別向各自的選民負責，以便以後有機會重選連任。
美國開國元勳做出如此的政制安排，主要還是希望總統與國會之間不要“走得太近”，要有適度的“對立”，才能防止他們“狼狽爲奸”，集中政府權力來魚肉百姓。
這與英國的所謂西敏寺國會政制大相徑庭。在英國甚至大多數（曾爲英國殖民地的）共和聯邦國家裏，國會下議院的議員大多是民選出來的，再由議會裏的多數黨（或政黨聯盟）推舉其領袖出來當總理、首相或其他行政首腦職銜。這些國家的國會如有上議院，其議員也大多爲執政黨所推薦委任（當然也有如澳大利亞是民選的）。
所以它們的整個政治體制是行政主導，即行政權與立法權其實在很大程度上是合二爲一了。在殖民宗主的英國，其不成文的憲法傳統裏，有許多延續千百年的政府權力之間的制衡安排，是被其國民與政客廣泛尊重與適時實施。但在一些國家，尤其前非洲殖民國家，這些憲法傳統卻沒得到真正的實踐，所以獨裁專制的政體層出不窮。
無論如何，在西敏寺政體裏，如果國會不通過當權政府所提出的財政預算案，那就等于是對之前所推選出來的政府投下不信任票，理論上該政府應該總辭，以便爲新的大選鋪路，政治重新洗牌，而斷不會出現如美國那樣政府“關門”的情況。
而在美國，即便是國會不肯通過總統所提出來的下一年度政府財政預算案，也不能迫使總統下台，因爲總統不是由國會推選出來的。雖然憲法中有在選舉人票不過半時國會可選出總統的條款，但是由選民“半直選”（因爲理論上還是要通過選舉人正式推選）出來的，有其不可抹殺的、與國會分割開來的民意基礎。
美國的政府財政年度是每年10月份開始，但去年（往年也曾發生過）在財政年度開始後國會仍未通過預算案，所以只好以一系列臨時撥款條款來一邊繼續辯論、一邊讓政府能夠暫時運作下去。但共和黨與民主黨之間一直到上周五，竟然連臨時預算法案也無法通過，整個美國聯邦政府的“非必需功能”（除了作戰、公安等）依法必須停頓下來。
共和黨不但坐鎮白宮，也是參衆兩院裏的多數黨，爲何會讓政治局勢演變至此呢？他們當然也有苦衷。其實衆議院已以共和黨的多數優勢通過了預算案，但絆腳石就出在參議院一個被視爲“鎮院之寶”的議事規則條款，即所謂“連續發言權”，任何參議員可就任何議案或課題連續不斷地發言，也就是蓄意無限期拖延議案的表決。
而要制止他們不斷發言，則必須獲得五分之三的參議員同意，這就等于在參議院裏，任何議案實質上都不止需要簡單多數，而是五分之三的超級多數才能通過。但共和黨目前的參議員數目沒這麽多，再加上黨裏一些議員的政治取向相對獨立，甚至會與敵黨連成一氣投反對票，所以共和黨被迫必須與民主黨磋商妥協，方能促成預算案的通過。
民主黨參議員阻擾預算案的動機又是什麽呢？一方面當然是要在特朗普上任一周年之際，挫一挫他的銳氣，使他以後不敢如此囂張地處理政事。但更重要的是，民主黨人把這預算案與一項移民政策“捆綁”在一起，那是奧巴馬政府曾推出的一項移民政策，要特赦在幼時即抵美的非法移民，即俗稱的“追夢人”移民政策。
一向口口聲聲要嚴打非法移民的特朗普，去年宣布取消這項特赦。民主黨人極爲在意這一點，一方面固然是因爲他們傳統上自由主義的意識形態使然，但主要還是因爲許多移民或及其後代與親戚，都是他們的基本盤，如果這些選民認爲他們沒有“努力爭取”恢複特赦，那麽在下一次大選時就很難看了。
本周二兩黨議員達成暫時的共識，又一次先行通過臨時撥款條款，讓政府得以恢複運作，民主黨應該是以“松綁”移民與預算案，來換取移民特赦法案未來能夠在參議院裏表決。
作者介紹
胡逸山，是新加坡南洋理工大學拉惹勒南國際關系學院兼任高級研究員、馬國首相納吉前政治秘書。
本文原題于《淺析美國政府“關門”》刊發于《聯合早報》，感謝作者授權新加坡眼發表。