今年五月下旬，地中海發生難民危機的同時，東南亞安達曼海也出現了船民危機。這兩地發生的難民危機預示著將來可能出現更大的難民潮，讓我們不得不對國境安全和人道問題深加思考。
自今年五月中旬以來，超過3000個船民被人販子集團遺棄在安達曼海上漂流，最後在馬來西亞、印尼和泰國暫時獲得安頓。與此同時，還有大概2600個難民在等待營救。大多數難民是尋求政治庇護的緬甸羅興亞族人，另外有一部分是來自孟加拉的經濟移民。
緬甸與孟加拉難民
根據聯合國難民署估計，去年有6.3萬名緬甸羅興亞政治庇護申請者和孟加拉經濟移民通過人販子集團跨越過安曼達海域。而僅僅在今年第一季度，出逃人數便達到了2.5萬人。2012年，緬甸對羅興亞族人的迫害情況加劇，難民出逃人數因此瘋長了三倍。估計有1000個難民在逃亡途中喪生，其中300人死于今年上半年。從被發現的十幾個萬人坑看來，還不知道有多少難民死在人販子控制的拘留營裏。
人販子給難民安排出逃，往往收費低廉甚至免費，他們主要的牟利方法是向成功逃亡的難民家庭索取高額贖金。今年五月中旬，泰國政府對人販子進行掃蕩，他們的這個“生意經”才公之于世。人販子棄營棄船，逃之 夭夭，任由難民在公海上自生自滅。
獲救的孟加拉經濟移民將被遣返回本國，然而羅興亞難民卻前程未蔔。緬甸不承認羅興亞是一個族群，而認爲他們是來自孟加拉的移民。因此，緬甸打算把獲救的難民遣送去孟加拉，也不會接收尋求政治庇護的羅興亞難民。
在此期間，泰國政府派遣了一艘直升機母艦去協助營救難民。雖然泰國政府允許受傷生病的難民登陸領土獲取醫療救助，但是泰國政府警告說，這些難民仍然會以非法入境罪受到起訴。馬來西亞和印尼政府最初把失去動力的難民船拖回公海，此舉遭受廣泛批評，于是兩國政府被迫同意暫時讓難民安置，爲期一年，之後他們將會被安置去第三國。
在此次危機爆發之前，已經有超過13.8萬個緬甸難民在馬來西亞等待被安置到第三國，聯合國難民署已經登記在冊。美國作爲傳統上接收難民人數最多的國家，今年卻只接收7500個從馬來西亞轉來的難民。而澳洲拒絕接收任何難民。這意味著這類安置方案並不足以解決當前難民危機。馬來西亞、印尼和泰國拒絕永久安置羅興亞人，這與他們處理上世紀七十年代末越南難民潮、亞齊省（Aceh）內戰和2004年海嘯難民潮的積極態度形成鮮明對比，本文將在稍後對此進行解釋。西非國家岡比亞已經同意接收羅興亞人，但是該國經濟和社會是否有能力永久安置這些難民仍是個問題，尤其岡比亞本身還有大量經濟難民外逃，成爲地中海難民危機的一部分。
邊境隱患
目前馬來西亞警方已經發現人販子的28處營地，以及埋葬死難難民的多個萬人坑。泰國邊界也發現了類似的人販子營地。盡管早在2008年，就有村民發現營地而報警，但馬來西亞警方聲稱是在本次危機發生之後才接到有關報告。村民對此進行反駁，他們說過去曾經向官方要求給羅興亞難民提供醫療救助。2014年，美國國務院就曾經指出馬來西亞在本國打擊人販子不力。馬國警方已經確認人販子集團首領本身就是羅興亞族人，當地的一些馬來西亞人參與其中。目前有12名馬國警官涉嫌參與人販子活動而被逮捕。在泰國政府的掃蕩行動中，逮捕了50多名官員，包括一名陸軍將領。一個人販子集團的多個首領也同時落網。
此次危機爲邊境隱患敲響了警鍾，各國政府應該采取必要措施整頓邊界安全。除了帶來非法人口流動的隱患之外，本次危機更大的威脅是，來自伊拉克和敘利亞的“伊斯蘭國”（IS）中的聖戰分子和具有實戰經驗的武裝分子，可以通過管制松懈的邊界潛入東南亞。這並非危言聳聽，因爲已經有來自馬來西亞、印尼、菲律賓和新加坡的聖戰分子通過不同渠道來到伊斯蘭國並組成了一個700人的東南亞籍軍事組織。
難民天堂
無論從人販子集團還是難民角度看來，馬來西亞向來是難民的首選目的地。馬來西亞之所以吸引這些難民，原因有二：一是馬來西亞普遍信奉伊斯蘭教，二是馬來西亞需要大量的低技術勞工。更重要的是，馬來西亞邊境安全管制松懈，長期以來讓人販子集團得以乘虛而入，停船登陸，並經營拘留營。由于管制松懈，相當一部分非法移民得以在馬國“安全逗留”。
馬來西亞爲羅興亞難民和孟加拉經濟移民提供的居住條件，相對于他們的故鄉來說是不錯的，但對于在馬來西亞合法居住的移民來說條件還是非常簡陋艱苦的。馬來西亞並不是聯合國難民公約簽署國，該國政府也不接收羅興亞人這樣的政治庇護者。因此，通過人販子集團非法抵達馬來西亞的羅興亞避難者和孟加拉經濟移民其實前途未蔔。由于沒有合法工作所需的文件，他們只能在缺乏規範性的行業從事低薪危險的工作。他們也無法找到正規的住房，無法獲得健保、教育以及政府提供的其他社會服務或補助。
孟加拉國總理謝赫·哈西拉（Sheikh Hasina）就斥責那些前往馬來西亞的孟加拉經濟移民“精神有毛病”，因爲她認爲孟加拉的經濟發展已經創造了足夠的工作機會，讓他們可以安居樂業不必離鄉背井。然而，盡管孟加拉自上世紀九十年代以來，每年享有5-6個百分點的經濟增長，正規工作崗位仍然不足，失業率高企，全國一半人口生活在貧困線下。因此很多孟加拉人甯可遠赴重洋尋求就業機會。海外孟加拉勞工給老家的僑彙成了許多孟加拉人維持生計的主來源。2010年，僑彙占該國國內生産總值一成以上。此次船民危機中的孟加拉經濟移民，就是在此情況下出現的。
人道主義危機
羅興亞人當前面對的人道主義困境，很大一部分原因是由緬甸政府對緬、孟邊界的安全顧慮所造成的。羅興亞族群生活在緬、孟邊界地區，是曆史上人口流動而長期形成的族群。被緬甸政府視爲孟加拉非法移民。因此，緬甸政府認爲緬、孟邊界是“最脆弱的邊界”。
在1982年生效的緬甸公民權法律中，羅興亞人被正式剝奪公民權利，自此變成無國籍人。雖然美國呼籲緬甸恢複羅興亞人的公民權，但緬甸排外的民族主義佛教徒，以及擔心被視爲孟加拉人的羅興亞人本身，對羅興亞人公民身份的識別和確認十分抗拒。孟加拉方面也宣布與羅興亞人脫離關系，不會給予他們合法居留權。孟加拉政府認爲羅興亞難民入境會對該國經濟發展形成阻礙。比如 Cox’s 集市上的羅興亞難民營，孟加拉政府就認爲它的存在妨礙了這個集市的旅遊業發展，正在考慮將它強行拆遷。
緬甸政府和民族主義佛教徒對羅興亞人的排斥是最近幾年來的事。緬甸若幹省穆斯林族群的聚居地已有上千年的曆史，可以追溯到公元8世紀前後。13世紀元朝征服緬甸，隨後來自中國雲南的穆斯林商隊在此地定居，逐漸形成了今天緬甸境內的穆斯林族群。羅興亞人是在緬甸的穆斯林社群最大的組成部分，其血統可以追溯到15、16世紀存在于若幹省的獨立王國。在英國殖民時期，若幹省被劃入印屬孟加拉省。之後，孟加拉的穆斯林族群向若幹省羅興亞地區移民。
今天，大約80萬羅興亞人居住在緬、孟邊界的小城鎮，他們的遷移受到嚴格監管。若幹省的佛教徒把羅興亞人視爲社會經濟問題的根源，因此支持對他們進行軍事屠殺。除了對伊斯蘭教徒的恐懼，若幹省佛教徒也認爲羅興亞人是稀缺的經濟資源的爭奪者。長年的迫害使成千上萬的羅興亞人逃離緬甸。1978年和1991-1992年間的兩次主要軍事行動，分別迫使20萬羅興亞人越境逃去孟加拉，但是絕大多數人之後又被聯合國遣返回緬甸。大約有3.2萬羅興亞人現在居住在孟加拉的難民營，另有一小部分住在印度的難民營。
近幾年來，對羅興亞人的暴力壓迫日漸加劇。2012年6月和10月發生在緬甸若幹省的兩次針對羅興亞人的軍事屠殺，後來席卷全國。這場暴動導致14萬羅興亞人流離失所，超過250喪生。無家可歸的羅興亞人只能住進過度擁擠、缺乏衛生條件的集中營中。由于出入受到嚴格管制，他們也無法尋求工作機會和人道援助。愈演愈烈的迫害行爲使羅興亞人紛紛逃離。孟加拉國已經關閉了邊界，數以萬計無處可逃的羅興亞人，不得不冒險依靠人販子逃到較友好國家，如馬來西亞。
緬甸近來的政治自由化允許像“九六九”這樣的暴力民族主義群體有更多表達的自由，這加劇了新一輪反羅興亞人的種族暴力活動（緬甸官方允許的排外對象並不只是羅興亞人）。緬甸現任政府已經開始頒布一系列的種族和宗教“保護”法律，這將進一步把羅興亞人和其他受影響的少數民族當作目標，例如控制這些族群出生率的人口法律。這些排外政策反映了許多緬甸人普遍存在的本土主義情緒，在民族主義僧侶的煽風點火下，達到高峰。許多同情並試圖協助羅興亞人的佛教徒也遭到暴力對待。在本次危機中，緬甸海軍營救了900名難民，這引起若幹省佛教民族主義者的憤怒抗議，並且要求立即將這些難民驅逐去孟加拉。
據專家分析，緬甸政府把羅興亞人接收爲國民的機會極其渺茫。相反，緬甸政府允許的反羅興亞人暴力行動正在進一步升級，包括殺人、毀壞財物、強迫遷徙等，而且越來越像是種族屠殺。如果緬甸的東南亞鄰國沒能對此次難民危機作出充分的回應，將導致這場人道災難的進一步惡化。
未來發展
盡管東南亞地區經濟繁榮，但是大部分國家不肯爲羅興亞難民提供永久住所。澳洲政府在2013年制訂了禁止難民船入內的政策。澳洲政府也已經進一步在緬甸、印度和其他發展中國家以廣告牌的形式警告難民不得非法進入澳洲避難。如設立在斯裏蘭卡的廣告牌上就嚴厲警告道：“沒有簽證決不能前往澳洲！沒有簽證絕不能讓你踏進澳洲一步。澳洲有軍隊來強制執行此項任務。乘船而來的人如果沒有簽證，絕不允許進入澳洲。沒有登陸許可證的船只會被遣送回公海。”澳洲已經開始把滯留在太平洋瑙魯島的難民遣送回柬埔寨。
這些有錢的政府不願伸出援手的原因之一，是害怕形成慣例。如果緬甸政府加強對羅興亞的暴力行爲，將導致更多難民前去求助。坦桑尼亞就是一個很好的例子。該國政府去年決定對20萬名來自布隆迪的難民授予公民身份，這導致新一輪布隆迪難民的大量湧入，人數達6.4萬。擔心難民潮危機的不僅只有亞太地區。在地中海的難民危機中，去年已有3500個難民溺斃，今年爲止將近2000人死亡，這促使歐盟軍事首長同意用武力對付從地中海到歐洲的難民船。
難民潮在未來可能會愈演愈烈。除了政治的原因，全球氣候變化也是另一個可能引發難民潮的不可忽視的因素。全球變暖，世界各地低窪土地將被海水淹沒，導致大量難民出逃。強風暴預計會增多，導致海平面上升。據世界銀行預測孟加拉會是受洪水影響最嚴重的國家之一，因此出逃的大量難民船將對亞太地區的國家形成嚴峻的安全和人道挑戰。
（翻譯：劉柳）
（作者任職于新加坡隆道研究院）
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