本文作者：胡毅 樂雲（同濟大學） 劉慧敏（南京大學）
隨著橫貫全國的“五縱七橫”高速公路、高鐵、通訊、航運等交通和能源基礎設施網絡基本建設，國家級重大工程已經大幅度減少，“地方化、湧現化、社會資本化”成爲我國重大工程在新形勢下的新趨勢。其中，“社會資本化”趨勢尤爲值得注意。作爲一種集項目投融資、開發建設和運營管理一體化的重大工程實施創新模式，政府與社會資本合作模式（Public-private partnerships,PPP）近年來在各省市及自治區的市政公用事業、交通運輸、城市更新等行業領域重大工程開始得到日益廣泛的關注和應用。2017年底財政部發布的《關于規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平台項目管理的通知》92號文所引發全國範圍內的“PPP退庫浪潮”，最終造成了估計高達5000多項地方重大工程PPP項目被“財政部PPP項目庫”清理退庫，涉及全國28個省市及自治區，投資總額估計高達5萬億元。盡管如此，財政部PPP項目管理庫今年前三季度的淨增長仍達到了595個，投資總額達9134億元，這表明地方PPP項目在客觀上仍存在強勁的需求，單一的運動式治理措施效果仍不顯著，仍需要探索長效治理機制，解決地方政府財政資金缺口，促進PPP模式在地方重大工程的科學應用，推動地方重大工程的高質量發展。
在新時代背景下，如何積極應對這一現實的地方治理困境，成爲國家治理體系現代化建設以及地方政府治理能力現代化建設的重要內容和衡量標准。深入探究這一困境的內在原因，主要是因爲沒有充分認識和把握重大工程行業經營性特征與社會資本介入機制適應性規律所造成的。從全球範圍內的PPP項目實施經驗來看，PPP的初衷是通過社會資本接入，將傳統由政府提供的部分“公共品”或公共轉爲通過市場化運作機制來實現的一種創新模式，其項目營利性往往要低于常規經營項目投資，仍具有部分“公共品”的特征。西方主要發達國家經驗表明，最早的PPP項目也是從經營性相對較高的交通運輸行業開始的，現有全球大多數PPP項目也大多集中于這一行業；隨著PPP實施經驗累積以及政府與社會資本合作機制的逐步完善，英國、新加坡、香港等國家和地區近年來逐步嘗試推動醫療、教育、曆史建築更新等行業領域的PPP項目試點，這說明PPP項目治理模式基本遵循了“較高行業經營性PPP項目”到“較低行業經營性PPP項目”的漸進式學習發展路徑，並受到社會資本接入機制成熟度和政府治理能力的影響。盡管這一規律在我國PPP項目推動化進程中也有一定的體現，但是在我國各行業重大工程PPP項目試點經驗和發展進程仍存在較大的差異，對于我國PPP項目治理的科學發展規律認識不夠充分，由此而導致2016年以來PPP全國性立法的推進遲緩。因此，在高質量發展的新形勢下，結合我國“條塊分割”的行業管理制度特征，應當建立面向不同行業的PPP項目深化試點指導，深化和規範地方重大工程PPP項目的試點和推進，帶動地方政府相關執政能力現代化建設。
1.建立不同行業的PPP項目深化試點的指導
遵循PPP項目行業經營性差異性規律，按照不同行業PPP項目經營性差異，分爲高、中、低三類，結合不同區域的重大工程需求和社會資本合作機制成熟度，劃定不同地區對于PPP項目深化試點的行業重點方向。比如對于機場建設、城市更新等高經營性PPP項目，可以在上海、北京、廣州等經濟發達省市區域，學習英國希思羅機場公司等案例經驗，加大其對社會資本開放度；對于醫療、教育等中等經營性PPP項目，可在各地學習英國、新加坡等國經驗，劃定試點的主要省市區域，有條件地開展相關行業PPP項目試點；對于生態建設和環境保護等經營性較低的PPP項目，學習國家在城市軌道交通規劃建設管理的經驗，明確相關行業PPP項目實施的實施紅線，避免違規炒作。
2.把地方重大工程PPP項目決策納入重大行政事項決策範圍
鑒于重大工程PPP項目在全球範圍內都是一個重難點問題，建議按照國家重大行政事項決策程序的要求，將投資額超過2億元或3億元的重大工程PPP項目納入地方政府重大事項決策範圍內，規範重大工程PPP項目決策的草案形成、專家論證、風險評估等環節要求，推動公衆參與的過程監督，提升重大工程PPP項目決策的透明度和合法性，保障重大工程PPP項目決策立項的質量。
3.加強地方重大工程PPP項目金融風險評估和監管體系
構建由地方政府的主體債務風險評價及其參與的地方重大工程PPP項目金融風險評價組成的評價體系。主體風險評價體系可選取地區人均GDP、財政自給率、固定資産投資額、財政赤字率、負債率等二級指標構成；PPP項目金融風險評價體系可選取項目資本金到位率、項目收益率調整、成本超支率等二級指標，每年都對當地重大工程PPP項目的金融風險進行至少一次評估，上報財政部PPP項目庫，完善現有財政部數據庫中的金融風險，加強大數據分析和應用，形成全覆蓋、全過程、可追溯的地方重大工程PPP項目金融風險監管體系。
（本文系國家自然科學基金項目71841023和71841026的成果）