jin近三年來，監管部門在“拆彈”高風險金融機構的同時，也在實踐中不斷完善高風險金融機構風險化解和處置的法律制度，補齊制度短板。
近日，中國銀保監會制定了《銀行保險機構恢複和處置計劃實施暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），自公布之日起施行。《辦法》立足于指導銀行保險機構未雨綢缪、防患于未然，從制度上預先籌劃重大風險情況下的應對措施，有利于壓實金融機構主體責任和股東責任，強化金融機構審慎經營意識，持續提升防範化解風險能力。
《辦法》借鑒了國際金融監管良好實踐標准，充分考慮我國國情，有助于補齊制度短板，進一步健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系，維護金融安全和穩定，切實保障金融消費者合法權益。
《辦法》共五章30條，包括總則、恢複計劃、處置計劃、監督管理和附則。同時，《辦法》附件分別就商業銀行、保險公司提供了恢複計劃和處置計劃建議示例。
在適用範圍上，“大而不能倒”和“小而容易倒”都是恢複和處置計劃所應考慮應對的“痛點”，符合條件的三類銀行保險機構應按《辦法》要求制定恢複和處置計劃。
借鑒國際經驗防患于未然
2008年國際金融危機之後，金融穩定理事會和主要經濟體均將恢複和處置計劃作爲完善處置框架、防範和控制金融機構經營失敗的負外部性和道德風險、實現有序處置的重要措施。
巴塞爾銀行監管委員會在《有效銀行監管核心原則》中將清晰的危機管理、恢複和處置框架作爲有效銀行監管的前提條件；金融穩定理事會在《金融機構有效處置核心要素》中明確規定了恢複和處置計劃的原則和具體要素。美國、歐盟、英國、澳大利亞、瑞士、新加坡和香港等主要經濟體均制定了恢複和處置計劃的監管指引。
2011年以來，金融監管部門指導中國銀行、工商銀行、農業銀行、建設銀行和平安集團制定和更新恢複和處置計劃，並先後對信托公司、民營銀行提出了全面制定恢複和處置計劃的監管要求。爲了充分借鑒國際監管良好實踐，及時總結防範和化解金融風險攻堅戰的有益經驗，銀保監會制定了《辦法》。《辦法》于2021年2月26日-5月25日向社會公開征求意見，根據反饋意見進一步完善以後于近日正式印發。
《辦法》的制定，既是爲了補齊監管制度短板，提高監管的統一性和有效性。也是爲了強化金融機構審慎經營的理念，提升防範化解金融風險的能力。
銀保監會有關負責人表示，一方面，是爲了補齊監管制度短板，提高監管統一性和一致性。目前，監管部門在指導金融機構制定恢複和處置計劃方面已經有了初步實踐，積累了一些實踐經驗。但是，也要看到現有關于恢複和處置計劃的監管規定相對分散，內容比較原則，在實際操作方面需要細化和統一標准，強化指導和審核要求。同時，還需要擴展適用機構範圍，落實“分層監管”的理念，進一步規範化和制度化。
另一方面，是爲了強化金融機構審慎經營的理念，提升防範化解金融風險能力。制定恢複和處置計劃，有利于強化金融機構危機意識和危機應對能力，落實機構的主體責任和股東責任，將審慎經營理念貫穿業務全流程，真正實現“防患于未然”。通過恢複和處置計劃提前規劃重大風險情況下的應對和處置措施，提早預判和處理可能面臨的障礙，也有利于壓實金融監管部門的監管責任和地方政府屬地責任，實現快速有序處置，維護金融穩定。
三方面明確適用範圍
在適用範圍上，“大而不能倒”和“小而容易倒”都是恢複和處置計劃所應考慮應對的“痛點”。具體看來，符合以下條件的銀行保險機構，應按《辦法》要求制定恢複和處置計劃：
（一）按照並表口徑上一年末（境內外）調整後表內外資産（杠杆率分母）達到3000億元人民幣（含等值外幣）及以上的商業銀行、農村信用合作社等吸收公衆存款的金融機構以及金融資産管理公司、金融租賃公司；
（二）按照並表口徑上一年末（境內外）表內總資産達到2000億元人民幣（含等值外幣）及以上的保險集團（控股）公司和保險公司；
（三）雖不符合上述條件，但基于業務特性、風險狀況、外溢影響等因素，經銀保監會及其派出機構指定應制定恢複和處置計劃的其他銀行保險機構。
銀行保險機構與其控股集團均符合上述條件的，一般應在其控股集團統籌下分別制定恢複和處置計劃。但是，保險集團（控股）公司及其附屬保險公司均符合上述條件的，原則上由保險集團（控股）公司統一制定恢複和處置計劃。
同時，《辦法》第四條第（三）項規定，監管部門可以基于業務特性、風險狀況、外溢影響等因素，指定需要制定恢複和處置計劃的機構。對于中小金融機構，監管部門在適用上更加注重靈活性、針對性和匹配性，特別是注重機構的經營實際與監管資源情況。監管部門將分步、分批、分期明確應制定恢複和處置計劃的中小機構，酌情給予一定的寬限期。中小機構還可以適當簡化恢複和處置計劃的具體要素，適當延長更新頻率。
分別細化恢複和處置要素
《辦法》明確了依法有序、自救爲本、審慎有效、分工合作等四項原則，強調有序恢複和處置，保障社會公衆利益，維護金融穩定。
首先，《辦法》嚴格貫徹“職權法定”原則，明確規定恢複和處置計劃應按照法定權限及程序制定與實施。《辦法》規定，可處置性評估應對處置機制和處置工具是否合法可行等進行重點評估。《辦法》強調，啓動實施處置計劃的，應按照法定權限與風險處置職責，並依法采取排除處置障礙等監管措施，切實維護各方合法權益和社會公共利益。
如何制定恢複和處置計劃？《辦法》規定，恢複和處置計劃應考慮銀行保險機構經營的特定環境，全面體現機構的性質、規模以及業務的複雜性、關聯性和可替代性等，通過梳理機構風險領域和薄弱環節，有效提高透明度，降低複雜性，提升自救能力，防範系統性風險。
恢複和處置計劃應分別考慮單個銀行保險機構或其控股集團和整個金融體系的壓力情景，並考慮危機情形中風險跨市場、跨行業、跨境傳遞的潛在影響。如有需要，銀行保險機構應調整壓力測試情景假設或增加額外壓力情景。
此外，銀行保險機構應建立與恢複和處置計劃相適應的信息管理系統，確保能夠及時收集、報送恢複和處置計劃制定、認可、演練以及可處置性評估等所需的相關信息。
恢複計劃的目標是，使得銀行保險機構能夠在重大風險情形下通過采取相關措施恢複正常經營。
恢複計劃主要內容應包括但不限于：經營情況、組織架構等基本概況，實施恢複計劃的治理架構，關鍵功能、核心業務、重要實體識別，壓力測試，觸發機制，恢複措施，溝通策略，恢複計劃執行障礙和改進建議等。
處置計劃的目標是，通過預先制定的處置方案，使得銀行保險機構在無法持續經營或執行恢複計劃後仍無法化解重大風險時，能夠得到快速有序處置，並在處置過程中維持關鍵業務和服務不中斷，以維護金融穩定。
處置計劃建議的主要內容應包括但不限于：經營情況、組織架構等基本概況，實施處置計劃的治理架構，關鍵功能、核心業務、重要實體識別，處置資金來源及資金安排，處置計劃實施所需的信息和數據，處置計劃的實施方案、溝通策略，處置對本地和宏觀經濟金融的影響，處置實施障礙和改進建議等。
需要注意的是，銀保監會及其派出機構應會同有關部門定期開展可處置性評估，包括但不限于以下內容：處置機制和處置工具是否合法可行、處置資金來源及資金安排是否明確、銀行保險機構的關鍵功能識別方法是否合理、關鍵功能在處置中能否持續運行、組織架構及管理信息系統能否支持處置、處置的協調合作和信息共享安排是否可行、處置措施是否與實際情景較好匹配、某階段采取的處置措施是否影響其他處置措施生效、處置對本地和宏觀經濟金融的影響等。
銀保監會及其派出機構可以根據可處置性評估情況，調整處置計劃更新頻率，實行差異化管理。
完善機制保障金融消費者權益
當前，我國經濟金融運行整體穩健，但面臨的不確定因素仍然比較多，有序處置高風險金融機構的風險，是防範金融風險的重要內容。
處置高風險金融機構應遵循怎樣的處置順序與原則？工行副行長王景武曾表示，堅持推進風險出清，但不主動引爆風險，按照底線思維，做好處置預案和托底預案。對于采取自救措施能夠維持經營的，盡量通過“在線修複”方式化解風險；自救無法維持的，監管部門及時介入，盡量通過重組減少損失，降低市場沖擊；不具備重組條件的，依法退出市場，嚴肅市場紀律。
銀保監會有關負責人表示，目前，我國已經建立了對金融消費者實行系統性保護的金融公共安全網。存款保險制度自2015年施行以來，有力地促進了銀行機構穩健經營，給予了存款人更及時、全面的保護。2008年建立的保險保障基金制度更加細化、全面地保障了保單持有人合法權益。近年來，對高風險銀行保險機構的處置實踐中，個人居民儲蓄存款以及投保保單都得到了充分全面的保障。
《辦法》體現了對金融消費者權益的保護。《辦法》強調“分工合作”，明確與人民銀行、存款保險機構等共享恢複和處置計劃，協調各方面對恢複和處置計劃的制定和實施提供支持和保障。
《辦法》強調“自救爲本”，明晰風險應對的主體責任和股東責任，有利于將風險意識全面融入公司治理體系，防止過度承擔風險的“冒險行爲”，防範過度依賴公共救助的“道德風險”，有利于促進金融機構審慎穩健經營，持續提升風險管理水平。“凡事預則立，不預則廢”，《辦法》通過要求各方預先規劃恢複和處置措施、預留恢複和處置資源、預估恢複和處置的外部影響，使得恢複和處置更加有序、審慎和有效，將有利于保護金融消費者的權益和社會公共利益，維護金融安全和穩定。
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