澎湃新聞編輯 李旭 輯錄
2021年7月24日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》由新華社公布。
《意見》要求,切實提升學校育人水平,持續規範校外培訓(包括線上培訓和線下培訓),要在一年內有效減輕學生過重作業負擔和校外培訓負擔(“雙減”),減輕家庭教育支出和家長相應精力負擔,並在三年內取得顯著成效,明顯提升人民群衆的教育滿意度。
關于從嚴治理、規範校外培訓行爲,《意見》具體提出:堅持從嚴審批機構,各地不再審批新的面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構,現有學科類培訓機構統一登記爲非營利性機構;規範培訓服務行爲,建立培訓內容備案與監督制度,制定出台校外培訓機構培訓材料管理辦法,嚴禁超標超前培訓;強化常態運營監管,嚴格控制資本過度湧入培訓機構,堅決禁止不正當競爭,堅決查處行業壟斷行爲。
《意見》出台的一個重要背景是,近年來大量資本湧入義務教育階段的培訓行業,展開“燒錢”大戰,廣告鋪天蓋地,對全社會進行“狂轟濫炸”式營銷,各種販賣焦慮式的過度宣傳,違背了教育的公益屬性,破壞了教育正常生態。
因而,對義務教育階段校外培訓實施從嚴治理和規範是必要的。但顯然,治理這個行業絕非“從嚴”那麽簡單。
“影子教育”及其全球擴張
義務教育階段的“校外培訓”,又有“課外教育”、“校外教育”、“課外補習教育”等稱呼,是指在正規學校教育之外,由各種社會文化教育機構和社會團體,利用學生的課余時間,對其實施的一種有目的、有計劃、有組織的教育活動。
這一類教育在國際學術界一般被稱爲“影子教育”(shadow education),上世紀九十年代初由兩位美國學者David Lee Stevenson和David P. Baker命名。之所以有此稱謂,系因其存在方式是作爲由公立和私立學校組成的學校教育系統的補充,其規模和模式也隨主流教育系統規模和模式的變化而變化。
影子教育主要有三個特征:一是補充性,即針對已經在學校教過的科目的補習;二是私有性,即由企業或個體提供的以營利爲目的的補習,而非由公共教育經費提供的或志願性質的補習;三是集中于學術科目,即針對語文、數學、英語等文化課而非藝術課展開補習。
作爲與主流學校教育平行的一種教育形式,影子教育已經成爲全球普遍的教育現象。
2004年發表的一項研究顯示,韓國小學到高中各教育階段分別有83%、75%和56%的學生參加課外補習。2008年發表的一項研究稱,越南高中學生參加補習比例達到77%。在日本,影子教育主要表現爲“塾”和“預科學校”這兩種教育機構,2012年,有41.9%的小學生,70.2%的中學生以及33.8%的高中生在“塾”學習。2014年發表的一項研究稱,在中國香港,初三和高三學生參加課外補習的比例分別達到53.8%和71.8%。
與東亞和其他地區相比,歐洲地區影子教育起步較晚,但自上世紀年代九十年代以來也日漸盛行。2009年完成的一項研究稱,在歐盟,學生補課比例最高的國家是希臘,補課率達到了74.9%;最低的是挪威,爲8.2%。
歐盟委員會曾委托香港大學教育學者馬克·貝磊(Mark Bray)就歐盟的影子教育進行研究,由此形成的調查報告《影子教育的挑戰》(The Challenge of Shadow Education)于2011年出版。該報告顯示,歐盟學生每周進行課外輔導的時間爲一般1至6小時,也有很少數學生達7至10小時。據這份報告,2007年,法國的家庭補課支出達22億歐元。2008年,希臘、德國的家庭補課支出分別達9.5億歐元、15億歐元,其中希臘家庭的補習支出占到當年該國政府對中小學教育開支的20.1%。
馬克·貝磊在2020年發表于中國的一項研究中表示,自該報告2011年出版至今,“影子教育更加普遍,相關問題也變得愈加複雜”。
影子教育治理策略的四種類型
對待影子教育,世界各國家和地區存在多元化的規範治理方式,有學者將影子教育的具體治理策略分爲嚴厲禁止型、嚴密監管型、積極鼓勵型以及自由放任型四類。
嚴厲禁止型,是指政府禁止所有以營利爲目的、具有商業性質的課外補習(爲特殊需求學生提供的輔導除外) 。這一類型的代表是2000年以前的韓國。嚴密監管型,是指政府長期扮演“幹預者”的角色,通過頒布法律法規、調控經濟、改革相關制度等方法管控市場,以減少課外補習帶來的負面影響。這一類型的典型國家是日本和21世紀以來的韓國。
積極鼓勵型,是指政府認爲課外補習能作爲學校教育的積極補充和輔助,采取鼓勵課外補習發展的態度,並通過立法的方式引導課外補習提供標准化服務,進行市場化運作。這一類型的典型國家是美國、法國及新加坡。自由放任型,是指政府雖然意識到了課外補習的問題,但因爲幹預有難度或者無暇顧及而選擇忽視它,從而放任補習滋生蔓延的政策類型。歐洲的許多國家采用該模式。
以下著重介紹屬于亞洲發達地區,且與中國在文化傳統上相近的韓國、日本治理影子教育的一些具體做法和經驗。
從禁止政策到公平政策:韓國經驗
在社會文化環境方面,韓國社會深受儒家思想影響,崇尚競爭的精英主義文化。教育資源環境方面,上世紀前期的戰亂破壞了學校的設施及設備,致使教育資源短缺。上世紀六七十年代,韓國中學數量有限,升學競爭激烈,課外補習成爲學生競爭優質學校資源的途徑。
升學考試制度方面,韓國政府通過調研發現,市場無力約束補習行爲,其根源是不合理的升學考試制度,于是取消了初中入學考試(小學升初中實行區域抽簽制),推行“高中平准化”政策(消除重點學校、重點班,將全國的公、私立高中劃至學區,通過國家會考的畢業生可按學區確定就讀學校),推行大學學業能力考試等政策,但收效甚微。
爲此,韓國政府決意嚴整課外補習,1980年起實施了以“禁止一切非法影子教育”爲中心的影子教育治理政策。具體措施包括:取消個別大學的招生自主權;增加高考次數,緩解國民因高考而産生的焦慮情緒;成立教育管理委員會,規範課外補習秩序;禁止在職教師從事有償補課,只允許大學生和補習學院提供,但補習學院必須在政府的嚴格管控下進行;禁止學校組織教育補習。
但政策的實施效果並不理想,影子教育依舊盛行。據統計,1980年到2000年,韓國的補習學院數量從381所增加到14013所,參與學生則從11.8萬人增加到13.88萬人。
2000年,韓國憲法法院的一個判決,賦予影子教育以明確的合法地位,之後韓國的影子教育擴張加劇。針對新的形勢,韓國政府成立的一個專門咨詢委員會于當年向韓國教育部提交了《預防課外補習熱和改進公立教育的計劃》,就影子教育提出了四點治理建議:一是提高學校教育質量;二是擴大對貧困生的財政扶持力度,減輕因家庭經濟資本對影子教育機會造成的影響;三是成立專門治理機構,纾解因影子教育造成的負面問題;四是改革高考招生制度,采取“隨時招生”、“定時招生”、“追加招生”等多種招生方式。
相較之前的影子教育治理政策,這一計劃提出的治理取向有了較大轉變,即由消除影子教育的“禁止政策”轉向提高學校教育質量、減輕家庭影子教育開支的“補償政策”。
新世紀以來,盧武铉政府(2003年2月至2008年2月)、李明博政府(2008年2月至2013年2月)相繼提出的一系列影子教育治理政策延續了上述計劃的大方向。相關政策可以概括爲兩大相輔相成的方面:一方面,通過推行課程改革、考試制度改革等全面的教育改革政策,著力提升學校教育質量;另一方面,通過提供課外學校服務的政策措施,著力減輕家庭因影子教育而帶來的經濟負擔。
2013年樸槿惠政府上台後,以“幸福教育,培養創造性人才”爲教育政策目標,更加強調社會公正和機會均等原則,並針對影子教育采取了以下措施:一是延長幼兒園、小學和初中的課外學校服務時間;二是促進學校教育正常化;三是改革高考制度,擴大偏遠地區、低收入階層學生,以及高中畢業後就業者進入大學的機會。這些政策可以說是對前期“補償政策”不斷深化發展的“公平政策”。
就效果而言,據韓國教育開發研究院(KEDI)統計,2008年韓國影子教育總收入爲11萬億韓元(約合611億元人民幣),較2003年下降了近1萬億韓元。韓國教育開發研究院2012年的一項研究報告指出,2008年到2011年,韓國用于教育補習的費用總額依次爲20.9兆韓元、21.6兆韓元、20.9兆韓元、20.1兆韓元,2008年到2011年教育補習的參與率依次爲75.1%、75.0%、73.6%、71.7%。
上述數據顯示,新世紀以來,韓國一度愈演愈烈的影子教育之弊,在盧武铉政府和李明博政府時期,通過實施針對性的改革政策,而在一定程度上都有所緩和。
此外,治理影子教育,使得邊緣地區的學生能享受減免或者全免學費參與“課外學校”,縮小了城市與農村教育之間的差距,暫緩了教育資源不平衡不充分的沖突。
市場調節、政府管理、協會自治:日本經驗
上世紀七十年代,影子教育在日本興起,也開始成爲一個問題。
日本影子教育興盛的背景,首先在于,日本是典型的文憑社會,對學曆高度重視,大量學生希望進入名校獲取高的社會地位,從而導致了激烈的考試競爭。其次,上世紀六七十年代以來,由于學校教育擴招、少子化問題以及學校推行“寬松教育”政策等,導致日本公立教育存在很多缺憾,無法滿足家長對子女優質多樣教育的需求,因此,家長選擇了影子教育。
上世紀七十年代後期到九十年代,據日本教育當局每隔八九年進行一次的調查,日本影子教育有一個參與其中的中小學生比例持續上升的過程,政府對影子教育的態度則由放任演變到加強監督,再演變到與之合作。新世紀以來,日本公立學校與影子教育的關系日漸鞏固,影子教育獲得了輿論和公衆的認可,並成爲國家公共教育一部分。
日本治理影子教育的經驗,首先在于建立了完善的法律法規作爲治理的保障機制。那些法律法規包括教育類法規,主要作用是爲影子教育機構發展提供基本保障;經濟類法規,主要作用是規制影子教育機構的發展;勞動類保護法,主要用于維護影子教育機構的教師的合法權益,提供基本工作、工資、合同以及健康等方面的基本保障。
其次,形成了市場調節、政府管理、協會自治的多元治理模式。在影子教育發展的最初階段,在法律法規提供制度保證的基礎上,市場發揮著資源配置作用。隨著影子教育迅速發展,各部門開始分工協作,逐漸形成了協同治理模式。比如,經濟産業省主要是參照相關經濟法律法規負責對影子教育機構進行監管,文部科學省主要依據教育法律法規對影子教育機構進行管理。勞動省作爲勞動者合法權益保障部門,主要職能是依據相關法規保護影子教育機構老師的合法權益。此外,經濟産業省委托第三方機構(全國學習塾協會)引導行業自律。
第三,堅持影子教育與公立教育並舉。上世紀七十年代以來,日本政府始終從影子教育機構和公立教育的關系入手,對影子教育進行治理。一方面,日本政府一直關注影子教育的發展動態,在1976年、1985 年、1993 年以及2008 年分別開展全國性調查,了解影子教育機構的參加培訓學生數量、師生來源、學生以及家長反饋等基本信息。另一方面,文部科學省注重學校教育改革,不斷反思公立教育,改革中小學教育的內容以及考試方式,同時積極發揮影子教育優勢,將其作爲學校教育的補充,形成學校教育和影子教育雙向互動的態勢。
中國治理影子教育的下一步
在中國(大陸地區,下同),私有的、營利性的補習屬于民辦教育的一部分,在官方的統計分類中,屬于“民辦非學曆教育”的一種類型。
中國教育學會發布的《中國中小學課外輔導行業研究報告》顯示,2016年大陸地區補習行業市場規模已超過8000億元,參加補習學生人次超過1.37 億,補習機構教師規模達700萬至850萬人。北京大學中國教育財政科學研究所課題組則利用2017 年中國教育財政家庭調查數據,估算出中國補習行業總體規模達到4900多億元。
據研究機構艾媒咨詢2021年2月發布的數據,2020年中國K12(基礎教育階段)課後輔導市場規模已經達到4830 億元,預計2021 年將達到5710 億元。
不同數據之間雖然存在一定出入,但都凸顯中國龐大的影子教育市場規模。但眼下,面對此番力度空間的“雙減”風暴,這一市場和無數從業人員以及相關産業的前途都令人揪心。同樣無法安心的還有無數家長。
中國影子教育治理的下一步在哪裏?2020年同時擔任華東師範大學教育學部傑出講席教授的香港大學教育學者馬克·貝磊在他的上述研究中指出:
“所有國家政府都聲稱其希望減少社會不平等及幫助弱勢群體。然而,如果任由市場力量支配,影子教育系統將維持並加劇不平等。各國政府對這一問題的重視程度是判斷其是否真正關心社會不平等問題的一個衡量標准。真正想解決這一問題的政府不能僅僅著眼于影子教育中的問題,而應該明智地從主流學校系統入手。這意味著政府需要提供足夠的財力和人力,使學校系統能夠充分滿足所有學生的需要,從而避免其中一些學生因需求不能被滿足而尋求課外補習。”
一句話總結:不能僅僅著眼于影子教育中的問題,而應從主流學校系統入手,使學校系統能充分滿足所有學生的需要。答案也許在這裏。
參考資料(僅列學報來源):
高惠蓉、郭姝娟:《國外規範與治理課外補習的經驗及啓示》,《中國教育學刊》2021年第8期
張志君:《“影子教育”規制刍議》,《教育傳媒研究》2021年第3期
楊婷、黃文貴:《當前中國校外培訓機構的規範與治理》,《教育學術月刊》2020年第9 期
潘冬冬、王默:《改革開放以來我國影子教育的發展演變與反思》,《教育學術月刊》2020年第9 期
于金申、賈利帥:《日本“影子教育”的治理與啓示》,《當代教育科學》2020年第4期
馬克·貝磊:《歐洲地區影子教育研究:發展態勢、動因及政策啓示》,《全球教育展望》2020年第2期
疏仁美、周林、鄧靈福、丁書茂:《關于影子教育全球化擴張的原因及影響的思考》,《教育觀察》2019年第18期
周霖、周常穩:《韓國影子教育治理政策的演變及其啓示》,《外國教育研究》2017年第5期
翁秋怡:《“影子教育”研究述評:需求、效果及公平性討論》,《教育經濟評論》2017年第2期
楊洪亮:《歐盟“影子教育”初探》,《教育科學》2012年第4期
責任編輯:田春玲
校對:施鋆