目錄
一、“無廢城市”概念溯源
1.“無廢”理念形成背景
2. “無廢城市”概念辨析
二、 無廢城市建設的國際案例與經驗
1. 美國的“無廢”體系
2.加拿大
3.歐盟“零廢物計劃”
4.日本“循環型社會”
5.新加坡“可持續發展藍圖”
三、中國實踐和經驗
1.“無廢城市”提出背景和意義
2.政策梳理
3.“無廢城市”的中國實踐
4.試點地區案例
四、“無廢城市”建設一些“冷”思考
1.建設基礎比較薄弱
2.中國建設“無廢城市”的優勢
3.建設過程中的難點問題
4.“無廢城市”建設要點
一、“無廢城市”概念溯源
1.“無廢”理念形成背景
“無廢”一詞源自英文“Zero Waste”，常被譯爲零廢物、零廢棄物、零廢棄、零垃圾、零填埋和零浪費等。“Zero Waste”一詞最早出現在1973年美國耶魯大學化學博士保羅·帕爾默（Paul Palmer）創建的“零廢物系統公司”（Zero Waste Systems In C.），這家公司主要從事化學品的回收和再利用。其産生的最初背景是工業化和城市化導致大量城市固廢垃圾産生和填埋焚燒處置方式對生態環境造成的破壞。
伴隨工業化和城市化進程的不斷推進，人均收入水平的提高帶動了對産品和服務的需求。人們消費的産品種類越來越多，更換頻率越來越高，並且需要大量的一次性用品及包裝。這一方面導致了資源枯竭和能源危機，另一方面也導致了大量廢物的産生。垃圾處置途徑主要有填埋、焚燒、堆肥和回收利用等。像美國等土地資源相對充足的國家，填埋成爲其主要的處理方式。而像北歐及日本等國家，由于普遍國土面積較小，人口密度較大，固廢填埋並不是特別經濟的選擇，所以焚燒比例相對較高。出于城市地區垃圾填埋場的短缺以及垃圾焚燒廠（垃圾發電技術）對環境造成不良影響的顧慮，最初的“無廢”聚焦于垃圾的回收再利用和無害化處理，即在生産和生活中産生的各種廢棄物，可以作爲其他産業的原料加以利用，實現生活垃圾循環再利用的最大化。
20世紀90年代開始，急速增長的垃圾數量和種類不僅要求廢物的收集系統愈加複雜，還對城市有限的廢物處理能力提出挑戰。同時，國際上有多個NGO環保組織，宣傳“無廢”運動，“無廢”理念引起更廣泛的關注，其關注的問題也逐步演變爲如何系統化解決城市垃圾問題。2002年零廢棄國際聯盟（Zero Waste International Alliance，簡寫爲ZWIA）成立，其主要目標之一是建立標准以指導“零廢棄”戰略在全球的發展。2006年，保羅·帕爾默成立了零廢棄研究所（Zero Waste Institute），一個非盈利機構，主要從事在工業和商業領域運用“零廢棄”原理實現垃圾減量，出版和發表環境影響報告和零廢棄影響報告。2010年底，歐洲第一個零廢物研究中心在意大利成立……
經過三十多年的發展演化，“無廢”理念從注重末端治理提高回收利用率轉變爲注重源頭減量和過程再使用的“廢物倒金字塔”新型管理理念。許多西方國家的城鎮和機構將“零垃圾”目標納入其垃圾管理戰略，“無廢城市”概念便被作爲城市垃圾管理和垃圾減量的終極目標。
△ 圖片來源：國家零廢棄聯盟網站
2.“無廢城市”概念辨析
“無廢城市”是一種先進的城市管理理念，目前在國際上沒有統一的定義，也沒有有統一的“無廢”標准。最具有共識的是無廢國際聯盟對“無廢”的定義，即“通過負責任地生産、消費、回收，使得所有廢棄物被重新利用，沒有廢棄物焚燒、填埋、丟棄至露天垃圾場、海洋，從而不威脅環境和人類健康”。這一定義的核心是沒有廢棄物焚燒和填埋，對城市廢棄物管理的要求較高。
從內涵上看，“無廢城市”的概念的是相對的。即使是日本、歐盟等發達國家倡導的“無廢城市”，也不追求實現絕對意義上的固體廢物零排放。大多城市根據此定義並結合自身情況提出“無廢城市”的概念。舊金山市、溫哥華市、上勝町、奧克蘭市采用無廢國際聯盟的定義。馬斯達爾城、卡潘諾裏市、悉尼市等對“無廢城市”的定義指沒有廢棄物被填埋，個別城市如盧布爾雅那市定義的“無廢城市”爲廢棄物總量減少一定比例。
我國同樣也參考“無廢國際聯盟”定義，並在推出的“無廢城市”試點方案同樣強調：“無廢城市”並不是沒有固體廢物産生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用。”基于這種理念，我國對“無廢城市”的官方定義是：“以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念爲指導，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，最大限度推進固體廢物源頭減量和資源化利用，將固體廢物填埋量降至最低的城市發展模式。”這與發達國家的定義本質上是相同的，但更符合我國國情。
“無廢城市”概念也是動態的。近年來，一些國家和地區不斷挖掘拓展“無廢”的內涵和外延，設置更高水平的建設標准。如新加坡作爲城市型國家，將2019年定爲“邁向零廢棄”年，並推出首個“零廢棄總藍圖”，旨在建立“零廢棄國家”。2017年，杜祥琬院士等研究認爲，我國未來將從“無廢城市”試點逐步過渡到“無廢社會”。“無廢社會”是“通過創新生産和生活模式，構建固廢分類資源化利用體系等手段，動員全民參與，從源頭對廢物進行減量和嚴格分類，並將産生的廢物，通過分類資源化實現充分甚至全部再生利用，使整個社會建立良好的廢物循環利用體系，達到廢物近零排放，實現資源、環境、經濟和社會共贏”。
“無廢城市”管理的核心理念是從資源的開采和加工到垃圾處置的整個生命周期實現垃圾減量，最終實現資源價值的最大化（垃圾的零填埋和焚燒）。整體生命周期大致包括七個階段：資源的開采和加工、産品設計、産品制造、産品消費和垃圾的産生、垃圾管理、垃圾處理、垃圾處置。
總的來說，“無廢城市”是一個新的城市管理概念，是一種城市固廢減量化、資源化和無害化的全生命周期管理。“無廢”不是城市不産生固廢，而是根據不同的經濟發展階段，達到不同的“廢物”排放和利用目標。
二、無廢城市建設的國際案例與經驗
隨著經濟社會的發展和廢棄物管理體系的完善，建立“無廢城市”成爲越來越多國家和城市的規劃目標。2015年，美國市長會議發布了“支持城市無廢原則”的決議，2018年，全球23個城市聯合發布了“建立無廢城市”的宣言等。美國舊金山市、加拿大溫哥華市、日本上勝町、阿聯酋馬斯達爾城、意大利卡潘諾裏市、澳大利亞悉尼市、斯洛文尼亞盧布爾雅那市、新西蘭奧克蘭市等8個城市已明確提出建設“無廢城市”，其建設成效已獲得國際社會認可。全球不同區域國家推動“無廢城市”建設的經驗，爲我國提供了寶貴經驗。目前，部分國家或地區已陸續在“無廢城市”建設方面進行了實踐並取得了一定成果。
1.美國的“無廢”體系
美國“無廢”體系下的管理內容主要是城市生活中産生的固體廢物（包括日常生活垃圾、餐廚垃圾、建築廢物等）。美國環境保護局（EPA）網站列出了100項“無廢”措施，涉及相關目標和規劃的制定、地方政府政策的執行、街邊廢物收集、食物垃圾處理、處理設施建設、回收體系建設、建築廢物處理、處置方式的限制要求、強制性措施、宣傳教育等諸多方面。每項措施都鏈接了真實的本土實踐案例，並對其進行了詳細闡述和示範。
此外，EPA還開發了一款名爲“管理和改造廢物流”的政策選擇評估工具。該工具集合了上述的100項措施及相關實踐案例，並對每一項措施從使用部門、適合的廢物種類、分類效果、對溫室氣體減排的貢獻、可接受程度、適用範圍、知識儲備要求等方面進行了分類或分級。從事固體廢物管理的相關人員可以通過該工具，快速找到特定目標下的有效措施，爲決策的制定提供有力的支撐。
由于美國實行聯邦制，國家和地方存在明顯的事權劃分，美國環境保護局（EPA）與地方環境保護機構也不存在上下級關系。EPA負責制定法規以及從事相關的科研事項，地方環境保護機構則根據本地的具體情況，制定本地的環境保護政策和計劃，並采取相應的措施進行環境管理。
美國城市案例：舊金山市
2002年，美國舊金山宣布了“到2020年實現零垃圾進入填埋場”的願景。爲達成這一目標，舊金山對特定材料的使用實施了嚴格的立法管理，包括禁止在餐飲服務中使用聚苯乙烯泡沫塑料（2006年），強制性回收建築垃圾（2007年），禁止藥店和超市使用塑料袋（2009年）和禁止出售塑料水瓶（2014年）等。爲確保禁令的有效實施，舊金山在住宅、企業和學校等地點開展了廣泛的宣傳活動，幫助市民了解適當的廢物處理方法，並通過財政激勵手段鼓勵市民將廢物從混合廢物箱轉移到指定用于回收或堆肥的垃圾箱。針對在城市固體廢物中占比最高的城市食物垃圾，舊金山推出了美國第一個也是最大的“城市食物垃圾堆肥收集計劃”，將收集的食物垃圾和其他可堆肥材料轉化爲供當地農民使用的混合肥料。在此努力下，舊金山在2012年實現了近80%的廢物減量，在美國所有主要城市中比例最高。
美國城市案例：奧克蘭市
由于美國實行聯邦制，國家和地方存在明顯的事權劃分，美國環境保護局（EPA）與地方環境保護機構也不存在上下級關系。EPA負責制定法規以及從事相關的科研事項，地方環境保護機構則根據本地的具體情況，制定本地的環境保護政策和計劃，並采取相應的措施進行環境管理。
以舊金山灣區奧克蘭市（Oakland City）的“無廢”策略爲例，其目標是到2020年，將需要處置的廢物量從2005年的40萬噸/年減少到4 萬噸/年。完成90%的減量目標不是某一項措施能夠單獨實現的，需要制定源頭減量、過程循環、末端回收的綜合策略，構建多方參與的“無廢”管理體系。
奧克蘭對産品實行全生命周期管理，對生産、消費、回收、處置行爲實行全過程管理。在生産環節，推行生産者責任延伸制度，倡導生産商承擔廢物處理責任，杜絕使用非環境友好型材料，采用可拆解和方便回收的産品設計；在消費環節，通過教育和宣傳，引導綠色消費，選擇環境友好型産品，杜絕過度包裝，提倡通過維修、再利用、捐贈等方式強化物品的使用；在回收環節，通過再制造、堆肥、梯級使用、能量回收等方式，提高資源利用率；在處置環節，通過合理的設計和規劃，制定激勵措施，發展綠色産業等方法，提升廢物回收量，減少處置量。
2.加拿大
加拿大城市案例：溫哥華市
加拿大溫哥華市自 2011 年來陸續出台了多份包括成爲“無廢城市”的計劃，並在 2018 年出台了《無廢2040》戰略計劃，明確提出到 2040年實現沒有城市廢棄物（包括生活、商業及建築廢棄物）被焚燒或填埋的“無廢目標”，並系統提出了到 2040 年實現“無廢城市”的理念方法、優先領域及各領域將開展的工作。
溫哥華市強調減少廢棄物帶來的經濟、社會、環境效應，因此形成了多行業多機構互相協作的局面。整體來看，溫哥華市的廢棄物管理體系以政府主導、生産企業負責、家庭分類投放、商業企業簽約專門服務商、建築企業確保重複和循環利用建築廢棄物、市政企業負責廢棄物收集及處理，以及大量的私營企業和非盈利機構廣泛參與廢棄物收 集、運輸、處理等環節。溫哥華市所在的不列顛哥倫比亞省及大溫哥華地區嚴格管理城市廢棄物，溫哥華市在遵守後兩者制定的法律、標准基礎上制定自身的廢棄物管理體系。
在家庭生活廢棄物方面，溫哥華市政府爲每戶家庭免費提供灰色垃圾箱收集用于焚燒或填埋的生活廢棄物、以及綠色垃圾箱收集廚余；Recycle BC公司通過在住宅區放置不同類垃圾箱及上門服務，爲所有家庭提供可循環利用的生活廢棄物的收集及循環利用服務。
在商業廢棄物方面，溫哥華市要求商業企業必須簽約廢棄物處理商。在建築廢棄物方面，該市要求建築企業必須重複及循環利用建築廢棄物，並規定了比例。溫哥華市采用生産企業責任制，要求生産企業從産品的設計、材料選擇，到産品生命周期結束時對其回收處理，並且不斷擴大生産企業的範圍。
此外，溫哥華市及其所在的不列顛哥倫比亞省及大溫哥華地區不斷頒布新的地方法則，如禁止有機生活廢棄物隨意投放、禁止一次性産品使用等，以進一步減少廢棄物並增加循環利用。這些管理模式、法律、措施爲實現“無廢城市”打下了堅實的基礎，2016 年的城市廢棄物焚燒和填埋率僅爲 38%。
3.歐盟“零廢物計劃”
歐盟的“零廢物計劃”是由循環經濟理念發展而來的，更多關注于經濟體系的重新構建。歐盟委員會在2014年和2015年先後發布了“邁向循環經濟：歐洲零廢物計劃”(Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe)、“循環經濟一攬子計劃”(Closing the loop—An EU action plan for the Circular Economy)，提出循環經濟的深化是指産品、材料和資源的經濟價值維持時間最大化、廢物産生量最小化，發展可持續的、低碳的、資源節約的和競爭性的經濟。
“零廢物計劃”實施框架包括生産、消費、廢物管理、變廢物爲資源的産品生命周期四個環節，並分別設定了優先發展領域和行動時間表。生産環節的政策目標主要包括激勵循環産品設計、鼓勵提高生産效率的示範和創新。消費環節主要有四個政策目標，包括向消費者提供可靠信息、強化産品維修和升級、創建消費新模式、發揮公共采購對循環經濟的引導作用。廢物管理環節的政策目標包括確定提高回收率的長期目標、明確並簡化有關廢物的概念、確定降低填埋量的長期目標、采用經濟手段進行有效的垃圾管理。資源再生環節的政策目標包括建立標准保證再生資源質量、增加再生資源的使用、安全處理化學品、加強資源流動研究。
在生産環節，設計和生産易于回收和再利用的産品。修訂“生態設計指令”，根據循環經濟的原則設計産品，並提出一系列提高産品可修複性、可升級性、耐用性和可回收性的具體措施；指導各産業部門的最佳可用技術參考文件，涵蓋廢物管理和資源利用效率指南及最佳實踐案例。
在消費環節，幫助消費者選擇可持續的産品和服務。向消費者提供充足的信息，包括産品能效、原材料及産品生命周期末端回收的可能性等。推動綠色聲明的完善，提高生態標簽的效力。建立有利于向消費者提供完善的維修、共享和循環利用的服務體系。
在廢物管理環節，提出適應歐盟各國國情的具體政策手段，包括明確並簡化廢物、副産品等相關標准定義，優化統計方法；針對回收率較低的成員國制定特別規則，引入預警系統，監測目標執行情況；使有害廢棄物更具可追溯性；更多使用經濟手段(如填埋稅)來減少需要填埋的垃圾數量；擴大生産者責任制度的一般要求，把生産者對産品的責任延伸到産品消費後期；對企業設計更環保的産品以及建立修複、回收和循環系統提供直接的資金激勵。
在資源化利用方面，主要是振興再生資源市場。明確再生資源的質量標准以及“最終廢物”的法律定義，再生資源不再納入“廢物”管理範疇。
歐洲城市案例：德國柏林市
柏林是德國第一大城市，是歐洲無廢城市網絡的成員，也是德國廢棄物管理的示範區域之一。實現“無廢城市”是柏林長期性、根本性的目標，通過不斷努力，該市日益成爲全球“無廢城市”的引領者。柏林的廢棄物管理的關鍵在于促進公衆參與，提高廢棄物的回收、循環和再利用。德國聯邦和各州目前有關環保的法律、法規達 8000 多部，是世界上擁有最完備、最詳細的環境保護體系的國家。德國政府制定了一套嚴格的處罰規定，並設有“環境警察”，對包括柏林在內的所有城市的廢棄物産生者進行嚴格管理。在此背景下，柏林市制定了完善的城市廢棄物管理體系，采用嚴格的行政措施、多主體參與協作、高度專業化運作。同時，柏林市不斷加強立法，並且通過采用高效的廢棄物收集體系、嚴格管理廢舊汽車、引入新型垃圾桶、實行塑料瓶押金制度等措施不斷優化廢棄物管理體系，提高廢棄物的回收利用、減少焚燒填埋，從而爲實現“無廢城市”打下了基礎。
4.日本“循環型社會”
日本在2000年通過了《循環型社會形成推進基本法》，提出通過廢物減量化及資源化等手段降低日本的資源消耗效率，減輕當地環境負擔。自2003年起，日本政府陸續發布四份《推進循環型社會形成基本計劃》，以五年爲一個周期推動日本循環型社會的建設計劃，目前已完成第三階段。
第三階段的總體目標是：進一步遏制廢物産生和開展循環利用來減少廢物的土地填埋處理量；提高回收質量；進一步減少自然資源的利用和環境負擔，通過回收金屬、使用可再生資源和生物質作爲能源來保障資源供應和安全等。具體目標爲：到2020年，資源生産率達到46萬日元/噸（約27000元人民幣/噸，比2000年增加約80%），循環利用率達到17%（比2000年增加約70%），最終處置量爲1700萬噸（包括1275萬噸工業廢物，比2000年減少約70%）。
第三階段《循環型社會形成推進基本計劃》確定了8個領域的國內措施，包括建設循環型社會並重視廢棄物減量化和再利用的質量、建立低碳和諧共存社會的綜合努力、推進地方資源回收區建設、促進廢物和生物質資源能源化利用、發展廢物回收利用工業、合理處置廢物、切實落實廢物減量及循環處置等法律要求、推動環境教育及信息分享和提高公衆意識。此外還有2個領域的國際努力措施，包括促進“3R”國際合作和支持日本回收工業的海外發展、完善促進廢物資源循環國際轉移的進出口措施。
在執行上，日本政府每年進行年度廢物管理調查，調查的信息包括産生的廢物數量以及通過回收、堆肥和焚燒處理的廢物量。該數據庫向地方政府和公衆開放，地方政府使用數據庫信息不斷評估改進廢物管理流程，公衆和學術組織也可以使用這些數據來評估廢物管理系統的有效性。同時，日本政府也根據地方政府提交的廢物管理計劃向市政當局提供補貼，用以發展和改善當地廢物處理設施。補貼通常覆蓋基礎設施項目成本的1/3，而對于先進設施補貼往往占項目成本的一半。在日本國家政府和地方政府之間在數據收集和融資等方面有效合作的基礎上，形成了日本高效的固體廢物管理系統，當前日本每年産生的近4400萬噸廢物中僅有1%進入垃圾填埋場。
日本城市案例：九州市
日本北九州市是聯合國表彰的環境治理典型城市，創造了“北九州模板”。日本北九州市形成了環境局指導、北九州市環保公司的規範處理、廢棄物管理網絡化共治、公民積極參與的官、産、學、民合作機制。近 30 年來，日本北九州市積極推行 3R（Reduce，Reuse，Recycle，即減量化、重複使用、循環利用）促進物質循環，制定重點領域的政策法規包括采用分體式廢棄物收集、使用專門的生活垃圾袋等，同時積極宣傳環境保護和廢棄物管理理念、重視環保科研及人才培養、打造北九州市零碳社區和北九州市的生態鎮中心等廢棄物管理示範項目、加強廢棄物管理國際合作和對外宣傳。日本北九州市的“無廢城市”建設持續推進，在環境治理國內國際的影響力持續提升。
5.新加坡“可持續發展藍圖”
新加坡于2015年提出了“新加坡可持續藍圖2015”，其主要目標是：到2030年，新加坡的廢物回收率達到70%，生活垃圾回收率達到30%。非生活垃圾回收率達81%。“新加坡可持續藍圖2015”提出了邁向“零廢物”國家的四項基本措施和五項具體計劃。
四項基本措施包括：一是在所有新組屋中爲可回收廢物建設中央垃圾溜槽，並通過更好的基礎設施支持促進私人住房垃圾的回收；二是在更多組屋中引入氣動垃圾運輸系統，爲垃圾便利、衛生的處理提供支持；三是建立一個綜合的廢物管理設施將可回收物品從廢物中進行分離；四是采取更多措施減少食品飲料行業的食品垃圾，改善電子電器廢物回收利用。
五項具體計劃包括：一是新加坡包裝協議，通過與行業協會、非政府組織和廢物管理公司簽署協議，減少包裝廢物的使用量；二是大型商業場所強制性廢物報告，鼓勵業主和管理人員采取行動改進廢物管理，提高廢物回收率；三是設立”3R”基金，重點關注食品、塑料和玻璃等回收率較低的廢物流，通過共同資助計劃鼓勵機構開展廢物最小化及回收利用項目；四是建立食品垃圾回收策略，通過在酒店、商場和食品中心就地處理食品垃圾，有效減少和回收食品垃圾；五是·制定實施全國資源回收電子垃圾夥伴關系計劃，通過全國性的自願合作計劃提高公衆意識，以回收所有需要回收的電器和電子設備。
從全球廢物管理成效來看，雖然部分發達國家在城市廢物管理方面取得了一定成績，但成果數量較少，未能在世界範圍內得到大面積推廣，廢物管理轉型的痛點還落在法律制度缺失、廢物管理能力有限的發展中國家上。由于各國家或區域的社會經濟發展狀況不同，所以在實現廢物的健全管理方面也面臨著不同趨勢和挑戰。相對而言，發展中國家通常缺乏化學品和廢物的健全管理體系，廢物管理進程也受到經濟發展目標的制約，這些都加大了發展中國家開展有效廢物環境無害化管理的難度。在此情況下，我國提出的“無廢城市”建設計劃將填補發展中國家開展城市廢物管理的空白，有力推動全球廢物管理可持續發展的進程。在第四屆聯合國環境大會上，我國的“無廢城市”建設計劃即獲得了各國的積極響應。
三、中國實踐和經驗
1.“無廢城市”提出背景和意義
我國是世界上人口最多、産生固體廢物量最大的國家。據生態環境部公開資料，我國目前各類固體廢物累積堆存量約600—700億噸，年産生量近100億噸，且呈逐年增長態勢。各類固體廢物産生強度大、處理設施選址難度大，資源利用程度低、協同處理比例低，“垃圾圍城”矛盾多、非法轉移傾倒事件多。這些浪費資源、破壞環境、影響城市安全運行和可持續發展的“兩大兩低兩多”等突出問題都亟需通過深化改革來統籌解決。生態環境部部長李幹傑也在2019年1月23日發布的署名文章中提到：“固體廢物産生強度高、利用不充分，部分城市‘垃圾圍城’問題十分突出，與人民日益增長的優美生態環境需要還有較大差距。”
然而與之形成鮮明對比的是，長期以來，固廢減量化、資源化和無害化的制度設計和實施的剛性不足，激勵與約束機制不完善。固廢處理問題的根本在于目前不少地方在城市規劃、産業布局、基礎設施建設方面，在固廢減量、回收利用與處置問題上考慮不足，嚴重影響城市經濟社會可持續發展。
所以早在2016年5月出台的“土十條”中，就明確要求強化工業廢物處置工作，嚴厲打擊非法處置危廢行爲。十九大報告和2018年國務院政府工作報告也明確提出要加強固廢和垃圾處置。2018年5月9日生態環境部啓動“打擊固體廢物環境違法行爲專項行動”,即“清廢行動2018”此次“無廢城市”建設的提出，在國家生態文明建設的大背景下，有著政策與規劃的連貫性，也意味著當前我國的固廢處理市場，正從“清廢行動”中的嚴格管控期發展至建設“無廢城市”中的綜合處置階段。
“無廢社會”建設從城市整體層面繼續深化固廢管理制度改革，探索建立長效體制機制，成爲我國固廢治理的重要抓手，也是建設生態文明和美麗中國的重要內容。推進“無廢城市”建設，對推動固體廢物源頭減量、資源化利用和無害化處理，促進城市綠色發展轉型，推動經濟高質量發展具有重要意義。
“無廢城市”建設有利于解決城市固體廢物汙染問題，提高人民群衆對生態環境質量改善的獲得感。推進“無廢城市”建設，將引導全社會減少固體廢物産生，提升城市固體廢物管理水平，加快解決久拖不決的固體廢物汙染問題，不斷改善城市生態環境質量，增強民生福祉。
“無廢城市”建設有利于深化固體廢物管理制度改革，探索建立長效體制機制。推進“無廢城市”建設，是從城市整體層面繼續深化固體廢物綜合管理改革的重要措施，爲探索建立分工明確、相互銜接、充分協作的聯合工作機制，加快構建固體廢物源頭産生量最少、資源充分循環利用、非法轉移傾倒和排放量趨零的長效體制機制提供了有力抓手。
“無廢城市”建設有利于加快城市發展方式轉變，推動經濟高質量發展。固體廢物問題本質是發展方式、生活方式和消費模式問題。城市是現代經濟發展的主要載體，是固體廢物問題解決方案的重要提供者和執行者。推進“無廢城市”建設，使提升固體廢物綜合管理水平與推進城市供給側改革相銜接，與城市建設和管理有機融合，將推動城市加快形成節約資源和保護環境的空間格局、産業結構、工業和農業生産方式、消費模式，提高城市綠色發展水平。
2.政策梳理
2017年，中國工程院杜祥琬院士牽頭提出《關于通過“無廢城市”試點推動固體廢物資源化利用，建設“無廢社會”的建議》和《關于建設“無廢雄安新區”的幾點戰略建議》，獲中央領導的重要批示。
在 2018 年2月全國環境保護工作會議上，生態環境部部長李幹傑表示將推動開展“無廢城市”建設試點。2019 年1月國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》，提出“在全國範圍內選擇10個左右有條件、有基礎、規模適當的城市，在全市域範圍內開展“無廢城市”建設試點。到2020年，系統構建“無廢城市”建設指標體系，探索建立“無廢城市”建設綜合管理制度和技術體系，形成一批可複制、可推廣的“無廢城市”建設示範模式。”2019年4月，生態環境部篩選確定“11＋5”“無廢城市”建設試點，分別爲廣東省深圳市、內蒙古自治區包頭市、安徽省銅陵市、山東省威海市、重慶市（主城區）、浙江省紹興市、海南省三亞市、河南省許昌市、江蘇省徐州市、遼甯省盤錦市、青海省西甯市以及河北雄安新區（新區代表）、北京經濟技術開發區（開發區代表）、中新天津生態城（國際合作代表）、福建省光澤縣（縣級代表）、江西省瑞金市（縣級市代表）。2019年5月8日，生態環境部印發《“無廢城市”建設試點實施方案編制指南》和《“無廢城市”建設指標體系（試行）》，試點城市與地區按要求編制“無廢城市”建設試點實施方案。試點兩年間，深圳等 11 個城市和雄安新區等 5 個特殊地區積極開展改革試點，取得明顯成效。
2021年12月15日，生態環境部等18部委印發的《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》提出：“推動100個左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設，到2025年，“無廢城市”固體廢物産生強度較快下降，綜合利用水平顯著提升，無害化處置能力有效保障，減汙降碳協同增效作用充分發揮。”
3.“無廢城市”的中國實踐
從2019年1月國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》開始，“無廢城市”建設工作已經開展了近三年。在充分借鑒國際經驗的基礎上（生態環境部對外合作與交流中心編制了《無廢城市國際案例分析報告》），我國在探索中國特色“無廢”城市的道路上邁出了堅實有效的第一步，貢獻了創新的“中國方案”。
（1）“無廢城市”的一個核心理念
我國沒有把零填埋、零焚燒作爲明確目標，這有對中國現實國情的深刻思考。我國對“無廢城市”的概念提出了自己的理解：“無廢城市”是一種先進的城市管理理念，“無廢”並不是指沒有固體廢物産生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用，而是指以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念爲引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。
“無廢城市”建設的遠景目標是實現城市固體廢物産生量最小，資源化利用充分和處理處置安全環保。中國正處于從“多填埋、少焚燒”到“少填埋、多焚燒”的發展階段，垃圾焚燒發電是對巨量垃圾無害化、減量化、資源化處置最科學最有效的方式。與此同時，全社會要弘揚新時尚，大力推進垃圾分類、源頭減量，通過前端回收、循環利用，逐步減少末端垃圾焚燒量。從“多填埋、少焚燒”到“少填埋、多焚燒”再到“少填埋、少焚燒”，並向“零填埋、零焚燒”的終極目標無限趨近，就是我國“無廢城市”建設的路線圖。
（2）“無廢城市”建設的兩個“方案”
從2019年的《“無廢城市”建設試點工作方案》到2021年的《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》，“無廢城市”建設的原則、目標、任務、步驟和保障措施都更加清晰。試點城市從16個推廣到100多個，顯示了我國穩步推進“無廢城市”建設的決心和行動。主要任務中，除了頂層設計、工業領域、農業領域、綠色生活方式和危廢領域，新的工作方案還特別強調了建築垃圾綜合利用及制度、技術、市場和監管四大體系建設任務，工作重點更加突出，也更加系統化。
（3）“無廢城市”建設的“三級指標”
在借鑒發達國家經驗和我國發展指標體系、綠色發展指標體系等統計調查實踐經驗的基礎上，在我國生態文明建設評價目標體系總體框架下，圍繞《“無廢城市”建設試點工作方案》總體要求和具體任務，提出了“無廢城市”建設的“三級指標”。目前指標體系已經出了兩版，改動不是很大。一級指標有5個（分別爲固體廢物源頭減量、固體廢物資源化利用、固體廢物最終處置、保障能力、群衆獲得感）、二級指標有18個（主要覆蓋工業、農業、 建築業、生活領域固體廢物的減量化、資源化、無害化，以及制度、市場、技術、監管體系建設與群衆獲得感等18個方面）、三級指標有60個（其中必選24項，可選36項）。
“無廢城市”建設指標體系是國家生態文明發展指標體系和綠色發展指標體系的重要組成部分，是試點建設的重要引領，主要用于指導試點城市識別工作重點、明確試點建設目標和任務。同時，《指標體系》也鼓勵試點城市在聚焦固體廢物突出問題和試點重點任務的前提下，根據各地發展階段、發展特征等實際情況，開展差異性目標設置和指標補充，爲完善我國固體廢物統計制度、建立“無廢社會”指標提供支撐。
“無廢城市”建設試點的四大體系包括：制度體系、技術體系、市場體系和監管體系。16個試點地區以“四大體系”建設爲引領，積極開展“無廢城市”建設。從生態環境部網站公布的情況來看，試點城市在2020年4月、6月、8月、10月和12月都提交了“無廢城市”建設試點“四大體系”任務完成情況以及項目工程的建設情況。
一是作爲基礎的制度體系，主要體現在法規或政策性文件制定、協調機制建立等方面；二是作爲支撐的技術體系，主要體現在大宗工業固體廢物零增長、農業廢棄物全量利用、生活垃圾減量化和資源化、危險廢物全面安全管控的技術模式建設等方面；三是作爲重點的市場體系，主要體現在固體廢物回收利用處置産業市場發展和骨幹企業培育等方面，在試點建設過程中，要繼續把握金融本質，發揮市場體系在“無廢城市”建設中的支撐作用。；四是作爲保障的監管體系，主要體現在固體廢物監管能力建設和風險防範能力建設等方面。
4.試點地區案例
截止到目前爲止，16個試點均在生態環境部網站公布了“無廢城市”建設中的亮點模式及工作總結報告。總結了在試點過程中的經驗與教訓，爲接下來的試點工作奠定了基礎。本文選取海南省三亞市亮點模式。
海南省三亞市
（1）制度引領 + 源頭減量 + 陸海統籌 + 公衆參與 + 國際合作的白色汙染綜合治理模式
在制度引領方面，強化頂層設計，成立“禁塑工作領導小組”，高標准制定並印發《三亞市全面禁止生産、銷售和使用一次性不可降解塑料制品實施方案》，配套出台《2020年三亞市禁止生産銷售使用一次性不可降解塑料制品試點工作實施方案》和《三亞市禁止生産銷售使用一次性不可降解塑料制品試點工作任務分工方案》，細化“禁塑”工作任務，強化責任落實，建立協調機制，高位推進“禁塑”工作。在源頭減量方面，實施重點行業和場所“禁塑”；以“無廢細胞工程”建設爲抓手，鼓勵可重複利用的替代品的使用；推廣綠色農業防控技術和生物降解農膜，促進農業塑料廢物源頭減量；規劃建設全生物降解塑料制品廠，解決不可降解塑料制品的替代産品供應問題。在陸海統籌方面，強化塑料垃圾收集—回收體系建設；出台《三亞市推進海上環衛工作實施方案》，全面啓動海上環衛工作；借力河長制、湖長制，加強河道垃圾排查整治，防止河道垃圾進入海域。在公衆意識提升方面，加強宣傳引導，建立海洋環保宣傳教育基地，爲公衆搭建常態化、社會化的海洋環保科普平台。在國際合作方面，加入WWF“淨塑”城市倡議，開展國際間“淨塑”項目合作和經驗分享，提升三亞在塑料汙染防控方面的國際影響力。
（1）基于全方位“無廢細胞工程”建設的旅遊行業綠色轉型升級及“無廢”理念傳播模式
基于三亞市生態環境和旅遊産業優勢，努力打造從入島到離島的“無廢城市”建設全方位宣傳和意識提升，打造以旅遊行業爲基礎的全方位“無廢文化”傳播模式；通過開展“無廢機場”“無廢酒店”“無廢旅遊景區”“無廢島嶼”“無廢賽事”“無廢會展”、綠色商場、綠色機關、綠色社區等“無廢細胞工程”建設，實施固體廢物減量化、資源化、無害化處理舉措，落實企業主體責任和公衆個人意識，開展多種形式的宣傳教育，借助文旅産業傳播生態文明的旅遊文化和“無廢城市”理念，基本形成了基于綠色生活、綠色消費模式的從機場—酒店—旅遊景區—商場—海島的全鏈條精品綠色旅遊品牌，推動旅遊産業綠色發展，打造旅遊行業綠色品牌形象，建立基于生態環境改善的旅遊産業經濟效益提升戰略。
（3）破解“鄰避效應”，解決廢物協同共治、區域共治的循環經濟産業園建設模式
明確以固體廢物處理和資源化利用爲主要産業的園區定位，將生活垃圾焚燒發電、建築垃圾綜合利用、餐廚垃圾處理、危險廢物預處理和轉運中心、再生資源集散中心等固體廢物處理設施規劃入園，爲城市發展提供基礎保障設施，有效解決“鄰避效應”；創新性利用生活垃圾焚燒廠配套醫療廢物處置設施建設，解決區域醫療廢物處置難題，提升醫療廢物處置能力，防範重大疫情可能帶來的環境風險；將生活垃圾、餐廚垃圾、建築垃圾等處理設施向公衆開放，開展工業旅遊示範，提升公衆環保參與感與獲得感。
相較于其他國家和地區開展的“無廢城市建設”，我國“無廢城市”建設在管理範圍上更加全面，同時包含了社會源廢物和工業源廢物；在建設目標上，我國“無廢城市”建設計劃不僅將推進我國固體廢物的源頭減量、資源化利用和無害化處置，更將建立起一套“零廢棄物”廢物管理的量化指標體系，形成可複制、可推廣的建設模式，爲世界上其他發展中國家提供一個重要的參考樣本。不同于擁有相對成熟完善的廢物管理體系的發達國家或地區，我國的廢物管理體系還留有實踐進步的空間。在總體發展目標上，我國更需兼顧多方面考慮，在推進廢物管理的同時推動我國經濟社會的持續發展。這正是其他發展中國家在施行更爲嚴格的廢物管理策略時的首要考慮。我國的“無廢城市”建設將爲其他國家提供寶貴的廢物管理轉型經驗。
四、“無廢城市”建設一些“冷”思考
無疑，近年來“無廢城市”建設是一個非常“熱”的話題。政府層面，16個試點城市和地區兩年內加速建立制度、技術、市場和監管“四大體系”，推進一大批工程項目落地。市場層面，“無廢城市”背後“萬億級”固廢處置藍海引發企業關注。根據最新行動方案，100多個城市將成爲試點，“無廢城市”將持續大力推進。正因爲它的“熱”，我們才需要更加“冷”（冷靜、客觀、全面）地去思考我國“無廢城市”建設的現實基礎、優勢、難點及重點，方能“行穩致遠、久久爲功”。
1.建設基礎比較薄弱
“無廢”建設是艱巨的系統工程，發達國家絕大多數城市在制定“無廢城市”目標前，均已有數十年甚至上百年的廢棄物管理經驗，這爲實現“無廢城市”奠定了良好基礎。回顧過去，中國走過了較爲典型的壓縮式工業化道路，僅用短短的六七十年時間，完成了發達國家300多年的工業化積累。特別是改革開放以來，中國經濟保持高速增長，人民生活水平大幅提高。然而，中國在締造後起大國增長奇迹的同時，長期的粗放型發展方式導致主要汙染物排放量居高不下。改革開放後，高速工業化和城鎮化進程中，我國並沒有建立起一套完善的資源循環利用體系，“無廢城市”的建設基礎還很薄弱。因此，無論是從政府管理機制，還是公衆參與、價費機制及政企關系，亦或是資金、技術和商業模式的突破，都無法速成。從頂層政策轉化成萬億市場紅利，也不是一蹴而就的。溫哥華“無廢城市”計劃耗時50年以上，在中國，這也肯定是一個世紀工程，我們需要量力而行、循序漸進、無限接近，但決心和信心、戰略與戰術是現在就要有的。
2.中國建設“無廢城市”的優勢
一個是時機上的優勢。在工業化不同階段，一國或地區的固體廢物規模變化規律符合環境庫茲涅茨曲線（EKC），即當人均GDP達到一定的臨界水平，經濟增長對固廢生成的影響由正轉負，並迎來下行拐點。世界範圍來看，這一倒U型曲線的拐點通常發生在人均GDP爲5000～20000美元之間，發展中國家的臨界值一般要低于發達國家。2018年，我國人均GDP約爲9900美元，進入EKC曲線的臨界區間。由于固體廢物特別是工業固廢的減量和無害化往往更具技術經濟性，相比其他汙染物，固體廢物排放有可能更早達峰。基于這一規律，加大固體廢物治理力度，不僅是改善環境質量的關鍵步驟，而且對于降低主要汙染物排放的總體水平、形成技術帶動效應，從而在較低的人均GDP水平實現經濟增長與環境影響脫鈎具有重要意義。在這一背景下，提出“無廢城市”建設恰逢其時。
另一個是制度優勢。“無廢城市”建設要探索中國道路，遵循中國式推進模式。中國最大的優勢還是制度優勢。從經濟學上來說，“無廢城市”建設是具有正的外部性，離不開政府提供的高質量公共産品和公共服務，必須堅持政府引導，統籌各個地方來處理，全國一盤棋。同時，從長遠來看，更應充分發揮市場機制在固廢減量循環無害化資源化利用中的主導作用，發揮好企業的主體作用，發展綠色金融，讓市場的力量與行政的力量形成強大合力。政府要加大宣傳引導，普及“無廢理念”，讓更多人認同綠色生活和生産方式，“無廢城市”就可以實現得更快更好。
3.建設過程中的難點問題
（1）“九龍治水”的分割機制與固廢管理的協同相矛盾
由于固體廢物的種類繁雜，分屬于不同部門管理，涉及環保、發改、商務、工業、農業等多部門和多領域，如農業廢棄物歸農業農村部、工業危廢歸生態環境部、生活垃圾及建築垃圾歸住建部管理、醫療危廢歸衛生部等，多頭管理、“九龍”治水仍是固廢領域所面對的突出困難。固廢領域如果需要“協同處置”，或者在源頭減量、前端收集和後端産業鏈消納方面要有所破局，首先就會面臨這個問題，政府管理端的瓶頸就決定了“無廢城市”創建的複雜性，亟需打破“事不關己高高挂起”的部門分割機制，建立有效暢通的部門協同機制。比如業內熟知的餐廚垃圾資源化附屬物有機肥的消納，建築垃圾資源化、循環經濟園建設等問題，多年來一直受困于此。
“無廢城市”建設是一個系統工程，政策能否協調各部門形成合力推動“無廢城市”建設是一個重要問題；而長效機制能否形成，則關系到“無廢城市”建設能否持續推進、取得預期成效，而避免成爲一個運動式的創建活動。
（2）鄰避效應與公衆參與的意願使“無廢城市”成效大打折扣
建設“無廢城市”另一個困難就是公衆參與意願低，比如推動多年的垃圾分類之所以效果不理想，與公衆參與程度低有直接關聯。讓每一位公民樹立垃圾分類意識並積極參與進來，是一項巨大的工程。垃圾焚燒發電項目亦是如此，國內目前的焚燒廠建設運營仍處于規避“鄰避效應”階段，尚未系統性地形成“鄰利”的整體發展思路。
作爲“無廢城市”重要參與主體，公衆參與極其重要。近年來，雖然公衆對環境保護的認識在不斷提高，但參與環境保護、特別是自覺進行垃圾分類行動不夠。再生資源回收人員被認爲是“撿垃圾”或“撿破爛”的，受到社會部分人的歧視。信息公開和宣傳不到位，公衆對再生資源産品存有偏見；當商品冠以“再制造”或“再生”時，便認爲質量有問題。行動方案中“保障設施用地”的背後，也隱含了環保設施選址難的問題。
（3）低值再生資源回收難、利用率低
建設“無廢城市”，核心在于從源頭減量、實現資源化，實現有機固廢的資源化。低值再生資源回收難、利用率低也是“無廢城市”面臨的一大挑戰。
在城鄉生活廢物中，廢玻璃、廢塑料膜、廢木料、廢複合包裝等低值再生資源，約占垃圾總量的30%。由于回收利用利潤低、成本高，企業缺乏廢舊物資回收利用的積極性。集散市場大多數功能單一，僅局限于再生資源收集、交易和分選，缺乏研發、培訓等配套環節，也沒有統一的行業標准、金融服務。回收企業大多規模小，以小作坊或家庭作坊爲主，再生資源隨意露天堆放爲主，不僅資源利用率低、二次汙染嚴重，還給再生資源回收利用企業留下了不好名聲。建築垃圾同樣如此，現在，城市中的垃圾，價值太低的，亂倒；有一些價值的，冒著處罰的風險非法回收。
4.“無廢城市”建設要點
（1）“無廢”與“城市”的深度融合
“無廢城市”建設要與城市發展融合。不僅需要調查統計並追溯現有固體廢物産排情況，更要結合城市發展定位、涉固産業發展方向、農業種植結構調整、城鎮化發展趨勢、常住與流動人口變化情況等，識別今後一段時期固廢問題和管理的重點，實現“系統化、精准化”施策。
“無廢城市”建設要與城市規劃融合。要將“無廢城市”建設的相關舉措融入到城市總體規劃、各專項規劃、實施方案、工作計劃中，通過“無廢城市”建設影響城市相關規劃和工作計劃的制定與實施。例如，城市規劃要充分考慮産生大宗固體廢物的工業園區、資源循環産業園、靜脈産業園，危廢處理處置中心、以及水泥廠、磚廠等固廢消納場所的布局與選址，盡可能擴大資源化與最終處置設施覆蓋範圍、減少運輸半徑，使城市固體廢物得到充分安全的運輸與處置，降低風險。
“無廢城市”建設要與城市建設與運維融合。生活垃圾、餐廚垃圾收集轉運與處理處置設施等“無廢城市”設施建設項目要作爲城市基礎設施建設項目予以推進，並充分考慮采取能夠有效保障項目可持續運營的運作模式，防範項目風險，避免出現“爛尾”。可根據項目自身特點采取特許經營、政府和社會資本合作、委托運營等模式，但無論哪種方式，均需充分考慮項目的投資回報機制，確保社會資本合理收益;並建立按效付費和監督考核機制，強化項目運營維護效果的重要性。
“無廢城市”建設要與城市管理與治理融合。“無廢城市”建設不單單是固體廢物的管理能力建設，更是政府城市管理和多元參與城市治理的新策略。“無廢城市”建設應建立以政府主要負責人爲主要領導的工作推進組，制定可操作的、分部門的、實施路線清晰的整體實施方案，生態環境、工信、發改、住建、城管等各部門分工協作、聯動配合。同時“無廢城市”建設需要多元參與，要創新機制體制，促進政府、企事業、社區居民、村集體、農戶共同參與。
（2）“制度”和“技術”協同創新
按照經濟學的理解，任何廢棄物都有轉化爲資源和生産要素的可能性，而將這種可能性轉化爲現實要受到特定的技術條件約束。因此，要將創新驅動作爲“無廢城市”建設的重中之重，特別是在技術創新上全面布局、持續發力，把推廣綠色生産方式、綠色設計、綠色供應鏈與構建現代化經濟體系。
技術創新需要制度的保障，一是金融方面。找准金融、資源和産業三者間的綠色“結合點”，充分利用政府資金，引導銀行資金流持續向固廢處理、資源綜合利用、垃圾焚燒發電等項目，有效解決了城市綠色低碳循環發展的融資難題，初步實現了城市主要固體廢物的源頭減量和資源化利用；二是標准和評估方面。在現有技術路線下，不少所謂綠色技術和産品普遍難以做到節能和環保兼容。不少取得了一定節能效果的産品，從全産業鏈或者産品全生命周期考察，未必綠色低碳。這種現象在光伏等新能源産業以及新能源汽車行業中尤爲突出。這固然是行業整體技術能力和發展水平的結果，但也在一定程度上反映出産業政策和環境標准制定過程中缺少基于産品生命周期的科學評估。今後，應借鑒國外先進經驗，開發基于中國國情的評估方法，提高綠色技術標准的科學性，加強政策效果動態評估，促使産業政策和有限的財力在“無廢城市”建設中發揮更大的積極作用。
（3）“市場”和“政府”共同參與
全民參與的關鍵在于處理好政府與市場的關系。要把産業轉型升級、綠色技術工藝産品研發、綠色物流和供應鏈構建、綠色就業崗位提供的實踐交給企業，而把普及綠色消費理念和綠色生活方式的主角交由社區和廣大市民承擔。
值得注意的是，近年來，隨著網購、外賣等零售、餐飲新模式新業態的快速發展，新經濟催生的城市固廢急劇增加，在爲消費者提供生活便利的同時，也加大了固廢處置的難度和壓力。爲此，在“無廢城市”建設中，應立足長遠，著眼未來，以青少年爲培育重點，以生活垃圾分類爲著力點，借力新媒體，輿論宣傳和多元激勵並重，倡導適度從簡、綠色健康的生活方式，引導公衆踐行從我做起、自我約束的行爲規範，以更加多姿多彩、充滿活力、綠色低碳、幸福宜居的城市裝點美麗中國。
雖然“無廢城市”的理念起源于發達國家，發達國家也是“無廢城市”建設的先行者和領導者，其“無廢城市”建設模式和標准、城市固廢項目的市場化運營及多方參與的監管機制，都值得我國各試點城市學習借鑒。但是，在“無廢城市”建設這條路上，中國特色的社會主義制度及中國的創新能力必將豐富和引領全球綠色發展的實踐，爲廣大發展中國家工業化城市化提供綠色發展的中國方案。