澎湃新聞特約撰稿 楊友孫
自2月24日俄烏沖突爆發以來，中立國——尤其是歐洲中立國的行爲發生了一些重要變化。在俄烏沖突影響下，芬蘭、瑞典申請加入北約，徹底告別“中立”；奧地利、愛爾蘭、瑞士等國也出現了偏離傳統“中立”地位的政策，嚴重動搖了“中立”觀念；摩爾多瓦、摩納哥、馬耳他、列支敦士登、聖馬力諾等國的“中立”地位也出現了一些松動。這無疑將給國際關系帶來巨大變化，同時也反過來影響俄烏沖突的最終解決。
一般認爲，“中立”是指當其他國家處于戰爭狀態時，一個國家保持不偏不倚，不參與敵對行動。中立國家常常伴隨著戰爭或沖突而誕生，中立國地位也需要通過戰爭或沖突來檢驗。1907年10月18日世界很多國家共同通過了《海牙第五公約》和《海牙第十三公約》，確立了中立國的基本准則、權利和義務。其基本內容可以概括爲：中立國必須保持不偏不倚，既不援助也不攻擊任何一方；交戰國必須尊重中立國立場，否則中立國可對交戰國進入本國領土的部隊進行攻擊，或沒收補給品。然而，簽署兩個公約的中立國僅有奧地利、芬蘭、瑞典、瑞士。而且，這兩個公約並未確定哪些國家爲中立國。
一、國際上到底有哪些“中立國”？
中立國並非是一個內涵和外延十分明確的國家群體，實際上，它包含著相當不同的國家集合及政策內容。目前，國際社會對中立國概念、中立國地位，其權利與義務均不太清晰，甚至對于哪些國家是中立國也同樣存在爭議。
一般來說，國際上無爭議的中立國共18個：奧地利、日本、哥斯達黎加、愛爾蘭、列支敦士登、馬耳他、墨西哥、摩納哥、蒙古、摩爾多瓦、巴拿馬、盧旺達、聖馬力諾、塞爾維亞、新加坡、瑞士、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、梵蒂岡、瑞典、芬蘭。這些中立國有2/3“聚居”在歐洲，這間接表明歐洲是國際沖突與戰爭的核心地帶。
這些國家在中立原因、中立依據、中立程度、中立內容、中立保證等方面均有很大差異。有的國家通過國際條約，有的國家通過國內法或國內政策堅持中立地位。其中有的中立國也被稱爲“永久中立國”，它包括通國國內法律確認的“永久中立國”，例如奧地利、列支敦士登、梵蒂岡、土庫曼斯坦、蒙古、摩爾多瓦、哥斯達黎加；也有的較長時間保持中立地位的“事實永久中立國”，例如瑞士、瑞典、芬蘭、愛爾蘭等。
若以“中立依據”來區分，它們可以劃分爲四類：（1）國內法和國際條約雙重界定的中立國：奧地利、瑞士、土庫曼斯坦、馬耳他；（2）僅國內法認定的中立國：哥斯達黎加、摩爾多瓦；（3）國內政策並有國際保證的中立國：愛爾蘭、瑞典、芬蘭、梵蒂岡；（4）僅有國內政策上宣稱的中立國：列支敦士登、墨西哥、摩納哥、蒙古、盧旺達、聖馬力諾、塞爾維亞、烏茲別克斯坦等。
那些僅僅在某次沖突中臨時宣布中立的國家，通常不被稱爲中立國，例如在俄烏沖突中，土耳其和印度均聲稱保持“中立”，但它們的中立僅是一種臨時性的權益措施，並不産生中立國的權利義務。
二、俄烏沖突對“中立國”的沖擊
俄烏沖突是歐洲自第二次世界大戰以來的最大沖突，在歐洲對抗大大增加的情況下，保持中立開始受到廣泛懷疑，是否繼續選擇中立，是否需要重新理解“中立”概念？不同的國家給出了不同的答案。
首先，芬蘭、瑞典徹底放棄“中立”。
在俄烏沖突爆發之前，芬蘭、瑞典均已加入歐盟，與歐盟成員國有著緊密的防務與安全合作，同時又是北約的“和平夥伴”，已非標准的中立國。但俄烏沖突中，一個軍事力量強大的核大國對其周邊國家發起了大規模特別軍事行動，作爲俄羅斯的周邊國家，芬蘭和瑞典均感受到了巨大壓力。
3月4日，芬蘭總統尼尼斯托在與美國總統拜登的會晤中表示，該國將討論加入北約的可能性。瑞典雖然在早期遲疑，但不久就緊跟芬蘭步伐。對于瑞典來說，“中立”是自1814年以來的外交傳統，200多年來瑞典從未參加過戰爭，對于芬蘭來說，它自二戰之後才實行中立政策，尚未接受過重大戰爭考驗。俄烏沖突爆發後，兩國均對俄羅斯進行了嚴厲制裁，而且向烏克蘭運送武器，打破了兩國長期以來的對外政策傳統。5月18日，兩國均正式向北約提出了入約申請，這意味著兩國徹底放棄中立地位。若無意外，兩國可能在一年之內加入北約。
其次，部分國家重新理解“中立”地位。
俄烏沖突後，有的國家對“中立”進行了新的理解，盡管它們並未完全放棄中立，主要包括奧地利、瑞士、愛爾蘭、塞爾維亞等。
奧地利雖然加入了歐盟，但又與俄羅斯保持著十分密切的關系。3月24日，國防部長克勞迪娅坦納表示，不會改變奧地利的中立地位，因爲這也是憲法所規定的。但奧地利對“中立”的理解有所變化。3月底，奧地利總理內哈默在訪問德國時表示，堅持中立地位，但這並不意味著在“國際需要”時不表達聲援。在實際行動和措施方面，奧地利明顯突破了之前的中立傳統，例如，它不僅參與了對俄羅斯的制裁，還同意參與歐盟“戰略指南針”行動計劃，該計劃擬建立一支5000人的快速反應部隊，以加強歐盟的共同防禦和幹預國際危機的能力；奧地利還提供了資金援助，並從外國災害基金中向烏克蘭提供了包括頭盔、民用防護背心等在內的援助。
瑞士政府雖然仍然堅持自己的中立地位，表示不會提供武器給烏克蘭。但對俄烏沖突之後的歐洲安全形勢變化與國家中立地位，瑞士政府也有了新的理解，例如瑞士前駐俄大使伊夫·羅西耶指出，中立本身不是安全屏障，除恪守中立外，還需外部保障。2月28日瑞士加入了歐盟對俄羅斯實施的制裁措施，這在瑞士1815年中立以來尚屬首次。對此，瑞士政府的解釋是，制裁並非違反中立，因爲對嚴重違反國際法最基本准則的行爲實施制裁，是屬于中立國政治行動範圍的事務。
親俄羅斯的中立國塞爾維亞在俄烏沖突中處境十分尴尬。一方面，它試圖加入歐盟，和巴爾幹國家一起搭上西方發達經濟體的快車；另一方面，它又和俄羅斯保持著密切的經濟、政治、軍事合作，因而避免譴責和制裁俄羅斯。但在美國、歐盟等的壓力下，塞爾維亞的“親俄中立”也發生了一些改變。例如在3月2日關于譴責俄羅斯、要求俄羅斯撤軍和4月7日關于暫停俄羅斯在聯合國人權理事會成員國資格的聯合國大會投票中，塞爾維亞均和西方國家一起投了支持票。5月21日，塞爾維亞協同克羅地亞、斯洛文尼亞、意大利、希臘、波黑、黑山、北馬其頓、阿爾巴尼亞、聖馬力諾等10國通過了關于俄羅斯“非法和無理侵略”烏克蘭的決議。這表明，塞爾維亞的“親俄中立”也出現了明顯變化。
再次，其他中立國也出現了政策松動。
俄烏沖突給1994年以來一直執行中立政策的摩爾多瓦帶來嚴峻挑戰，它和烏克蘭一樣：均存在著衆多俄羅斯人口，但又不是北約成員國。摩爾多瓦雖不與俄羅斯直接接壤，但屬于俄羅斯近鄰。在摩爾多瓦內部，俄羅斯人口聚居程度較高的“德左共和國”依托俄羅斯的支持，希望獲得獨立地位。俄烏沖突使摩爾多瓦的“德左共和國”局勢升溫。4月25日、26日，德涅斯特河左岸相繼發生幾起爆炸。這使摩爾多瓦的開始對“中立”進行反思，摩議長伊戈爾·格羅蘇表示，中立政策已經顯得乏力，因爲它不起作用，摩爾多瓦需要的是大國的安全保障。
馬耳他、摩納哥、列支敦士登、聖馬力諾的中立政策雖未動搖，但也出現了一些松動。一方面，它們均對俄羅斯進行了嚴厲譴責和制裁，都積極支持3月2日和4月7日的聯合國大會決議，並對烏克蘭進行了各種援助。
三、中立國政策變化將帶來何種影響？
由上可見，俄烏沖突以來，歐洲絕大多數中立國的中立地位或多或少發生了一些變化。中立國本身的變化將給國際關系與俄烏沖突的解決帶來何種影響？對此，需要進行理性分析。
第一，瑞典、芬蘭若加入北約，引起的條約義務變化不大。
從國內層面來看，瑞典、芬蘭兩個國家均非法律意義上的中立國或永久中立國，而僅僅是外交政策含義上的中立國。它們若改變中立地位，不需要改變國內法，因而程序相對簡單。而且，自從兩國在1994年成爲北約的“和平夥伴”，1995年加入歐盟，兩國已非真正中立，也已偏離了“不結盟”政策，因而從國內層面來看，加入北約僅僅是在沿著既定方向再向前邁一步，本身不算太大的變化。
從國際層面來看，芬蘭、瑞典均主張“武裝中立”，十分重視防務力量建設，積極參與歐盟的安全與防務政策。歐洲聯盟條約第42（7）條的“共同防禦條款”規定：如果一個成員國在其領土上成爲武裝侵略的受害者，其他成員國應根據《聯合國憲章》第51條，對其負有以力所能及的一切手段提供援助的義務；這不應損害某些成員國安全和國防政策的特殊性。其中後一句是爲愛爾蘭、奧地利、瑞典、芬蘭以及其他可能加入歐盟的中立國而設定的“例外”，但並未點名中立國。因此，瑞典、芬蘭放棄中立地位之後，在歐盟之內不會出現條約義務的明顯變化。最主要的是加入北約將使北約的第五條“集體防禦”條款覆蓋兩國，而兩國也將承擔參加北約集體防務的成員國義務。
另外，雖然兩國均簽署了《海牙第五公約》和《海牙第十三公約》，但事實上大多數簽約國均非中立國。簽署這兩個公約僅僅表示該國“知曉”或“承認”中立國的權利和義務，在承擔這兩個條約的義務方面也無影響。
第二，芬蘭、瑞典加入北約，影響不會外溢至其他中立國。
從目前來看，雖然奧地利、瑞士、愛爾蘭、摩爾多瓦、塞爾維亞等國的“中立性”受到一定沖擊或出現了一些松動，但這些國家的情況與芬蘭、瑞典差異很大，中立地位雖有弱化卻不會申請加入北約。
相比芬蘭和瑞典，奧地利、瑞士、愛爾蘭在地理位置上遠離俄烏沖突地帶，俄烏沖突引發的安全壓迫不像前者那樣巨大。摩爾多瓦、塞爾維亞雖然感受到了更大壓力，但摩爾多瓦的“永久中立地位”已經寫入憲法，不容易改變，而且一旦申請加入北約，即使不會面臨俄羅斯的幹預，也可能引發國內“德左共和國”強烈反對，從而導致內戰或分裂。塞爾維亞在經濟、政治、軍事方面仍然強烈依賴俄羅斯，短期內也不可能申請加入北約。而且，目前從上述國家的國內政治力量和近期民意調查來看，並未出現放棄中立或加入北約的風向。
對于聖馬力諾、摩納哥、列支敦士登、梵蒂岡等微型中立國來說，它們並不屬于大國爭奪的核心地帶，放棄中立、加入北約反而是招致風險而非加強安全之舉。
最後，中立國“親西方性”加強，歐洲兩極對峙強化。
雖然在俄烏沖突中，不同中立國表現各不相同，但一個共同特點是，絕大多數中立國呈現出“中立性”弱化，“親西方性”強化的特征，歐洲中立國表現尤其明顯。若芬蘭、瑞典加入北約，北約國家與俄羅斯接壤的邊界長度將翻一倍。奧地利、瑞士、愛爾蘭、摩爾多瓦也正在進一步向歐盟、北約靠攏；塞爾維亞的親俄特性有所淡化，並出現了靠攏西方國家的傾向。這必然強化歐洲的兩極對峙，對峙前沿的芬蘭、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、俄羅斯、白俄羅斯等國將陷入國家“安全困境”，並引發無休止的軍備競賽。
另一方面，中立國的存在，總體上有利于國際沖突的解決，隨著中立國的親西方特性加強，它們難以在俄羅斯與烏克蘭、北約沖突中發揮斡旋、調解作用。正如瑞士前駐俄大使伊夫·羅西耶表示，作爲中立國的瑞士無法像在過去很多沖突中那樣，成爲俄烏沖突的調停者，因爲眼下瑞士並不能發揮調停作用，畢竟，瑞士終究是西方的一部分。
當然，在俄烏沖突背景下，爲了確保中立國的中立，最終取決于大國的立場。大國若選擇和平，尊重聯合國宗旨和多邊主義，是維護中立國利益的根本。只有在大國追求和平與國際安全而非自身權力、影響力、勢力範圍的國際環境中，中立國才有更大的活動空間。因此，對于消弭俄烏沖突，大國理應比中立國肩負起曆史賦予的更大責任。
（楊友孫，上海政法學院政府管理學院教授）
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