■胡 濱國家金融與發展實驗室副主任
■程雪軍 上海交通大學凱原法學院博士研究生
隨著以互聯網、人工智能、區塊鏈、雲計算、大數據爲代表的金融科技迅猛發展，尤其是近年來大數據與深度學習不斷進化、金融服務模式與産品發生重大變革，全球普惠金融經曆了“微型金融→普惠金融→數字普惠金融”的演進與發展。在全球金融競爭日益激烈的背景下，各國加快發展數字普惠金融，並從國家層面制定發展戰略。中國應進一步加大政策支持力度，加強國際金融治理的話語權，構建數字普惠金融的長效監管機制，大力建設數字普惠金融基礎設施，進而提高中國金融業的全球競爭力。
2019年中央經濟工作會議強調“以創新驅動和改革開放爲兩個輪子，全面提高經濟整體競爭力”，並提出“要大力發展數字經濟”。在金融科技時代背景下，中國宏觀經濟從高速發展向高質量發展轉變，普惠金融向數字普惠金融轉型。通過大力發展數字經濟，深化金融科技應用于數字普惠金融，有利于增強國家金融競爭力，避免陷入“修昔底德陷阱”（Thucydides＇s trap）。但在時代變革時期，如何准確理解數字普惠金融與國家金融競爭力關系？如何把握全球金融競爭下的中國數字普惠金融發展的問題與面臨的挑戰？就此，本文擬深入探討金融科技背景下的數字普惠金融的發展演進、國際競爭格局與中國定位，並提出通過數字普惠金融發展增強國家金融競爭力的戰略舉措。
壹
數字普惠金融的演進曆程與國際格局
全球數字普惠金融從服務形態與制度變遷上劃分，經曆了“微型金融→普惠金融→數字普惠金融”的演進曆程。這個演進曆程的內在邏輯是“金融供給→科技創新→金融需求”，即傳統金融抑制下普惠金融供給不足，在金融科技創新背景下，以數字普惠金融方式提高金融服務供給的廣度、深度和效率，降低金融服務供給的成本，從而有效滿足金融服務需求。
❏全球數字普惠金融的演進曆程
從全球經驗看，普惠金融（Inclusive Finance）的發展曆經40多年時間。它始于20世紀70年代，早期的普惠金融主要采用以小額貸款的“微型金融”模式，亞洲的印度尼西亞、孟加拉國與南美洲的巴西等國家，都出現以非營利組織模式進行的微型金融探索。例如，孟加拉格萊珉鄉村銀行利用社會壓力和連帶責任建立起了成功的微型金融模式。進入20世紀90年代，陸續出現比較成功的微型金融機構進入資本市場融資並上市，比如墨西哥的康帕圖銀行。
21世紀以來，世界範圍內逐步達成共識，提倡從資助分散的微型金融機構和金融創新向建立包容性的金融體系轉變，開始從局部地區走向世界，從微型金融向普惠金融體系轉變。爲了消除金融歧視,讓弱勢群體享受更多金融服務，聯合國于2005年正式提出了涵蓋微型金融並具有更廣泛定義的“普惠金融”概念，即以可負擔的成本，有效、全方位地爲所有社會成員提供金融服務。2008年全球普惠金融聯盟（AFI）成立，並于2011年號召各成員國簽署《瑪雅宣言》，對普惠金融發展目標進行承諾以推動各國普惠金融發展戰略的制定。2015年底，中國國務院頒布《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》，明確提出“普惠金融是指立足機會平等要求和商業可持續原則，以可負擔的成本爲有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務”。
2016年，20國集團（G20）峰會召開，“數字普惠金融（Digitial Inclusive Finance）”成爲大衆關注的焦點話題。峰會發布由普惠金融全球合作夥伴（Global Partnership for Financial Inclusion，簡稱GPFI）制定的《G20數字普惠金融高級原則》（以下簡稱《原則》），提出了8項原則與66條建議，成爲推廣數字普惠金融的首個國際性共同綱領。對于“數字普惠金融”的界定,《原則》並沒有統一的定義，“泛指一切通過使用數字金融服務以促進普惠金融的行動”。不過《原則》也指出了“數字普惠金融”的具體內容，涵蓋各類金融産品和服務（如支付、轉賬、儲蓄、信貸、保險、證券、財務規劃和銀行對賬單服務等），通過數字化或電子化技術進行交易，如電子貨幣（通過線上或者移動電話發起）、支付卡和常規銀行賬戶。GPFI指出“，作爲近十年推動普惠金融發展的偉大創新——數字金融，包括移動支付、網上銀行、P2P、在線保險、衆籌等，成功地提高了低收入人群、老人、年輕人、婦女、農民、中小企業和其他被金融排斥的人群獲得金融服務的機會。
圖1 金融科技背景下的普惠金融應用場景
當前，全球普惠金融發展正面臨著曆史性發展機遇，互聯網、大數據、人工智能等技術的廣泛應用推動數字普惠金融迅速崛起。數字普惠金融的優勢在于“成本低、速度快、覆蓋廣”，它能彌補傳統普惠金融的不足、突破傳統普惠金融的瓶頸、豐富普惠金融的産品與形式。隨著以互聯網（包括IOT物聯網）、人工智能、區塊鏈、雲計算、大數據爲代表的金融科技的發展，尤其是近年來大數據與深度學習的進化，推動生産力、生産關系、生産工具以及商業模式發生重大變革，並爲所有行業發展提供了顛覆性動能，成爲第四次工業革命核心驅動力。同理，金融科技也對普惠金融領域産生了顛覆式創新作用。基于金融科技與普惠金融的矩陣交叉視角分析，可見金融科技在支付與清算、借貸與融資、投資理財、風險管理、金融監管以及其他領域全面滲透，並催生全新的數字普惠金融服務應用場景（如圖1）。
❏數字普惠金融發展的國際格局
近年來，在G20、世界銀行、貨幣基金組織等國際組織不斷倡導與推動下，世界各國數字普惠金融發展呈加速態勢，甚至將制定數字普惠金融發展戰略上升到國家戰略層面。
根據世界銀行的金融包容專題調查數據（該項調查始于2011年,涉及全球148個經濟體中的15萬成年人，涵蓋範圍廣泛，所選樣本可以比較好地反映世界大多數國家和地區普惠金融發展的最新狀況，其統一化的口徑也便于國際比較），通過對世界各經濟體普惠金融發展差異的比較和具體數據分析，可以發現，就全球範圍內普惠金融發展而言，經濟合作與發展組織（OECD）發達國家發展程度最高，“金磚國家”（BRICS）發展程度較高于世界平均水平，而中國與世界平均水平相比，各有所長，居于平均水平左右。
表1 各項數字普惠金融發展指標的國際對比情況（%）
資料來源：WorldBank，TheGlobalFindexDatabase，2014年。
全球範圍內，各國都在深化金融科技應用，大力發展數字普惠金融。如：印度爲解決缺乏身份證明文件問題，建立了生物識別身份系統，利用科技消除獲取金融服務障礙問題。肯尼亞爲解決支付彙款問題，該國移動運營商Safaricom推出手機銀行M-PESA移動支付，通過將金融應用集成到手機SIM卡，實現不需要下載移動應用程序即可獲取數字普惠金融服務。根據世界銀行最新公布的全球普惠金融指數，全球擁有銀行賬戶或手機儲蓄賬戶的成年人比例已經從2011年的51%提高到2014年的62%，並進一步提升至2017年的69%。
當前，以第三方支付作爲突破口的中國數字普惠金融發展在全球居領先地位。據畢馬威（KPMG）研究報告，2018年全球金融科技企業前10的排名中，中國居4席，超過包括美國在內的其他任何國家。2018年中國移動支付用戶數超過9億，滲透率超過92%，交易金額超過200萬億元，交易筆數超過400億筆，這些數據均遙遙領先于全球，其中移動支付交易筆數占全球交易筆數的53%。PayPal是歐美最大的電子錢包，其服務用戶數總數爲2.67億人，2018年總交易規模5780億美元（約3.9萬億元），而此交易規模不到中國交易規模的2%。
貳
數字普惠金融與國家金融競爭戰略
金融是現代市場經濟的核心，也是國家重要的核心競爭力。在金融科技背景下，目前全球各國紛紛將數字普惠金融提升至國家競爭力的戰略層面。
❏金融科技、數字普惠金融與國家金融競爭力的理論基礎
國家的金融競爭力是指一國比他國金融行業能夠更有效地將金融資源用于轉換，向市場提供更優質的産品與服務，以實現更多價值之動態系統的能力。金融競爭力能夠反映一國金融發展的水平，不但考量了金融市場效率，而且考量了金融市場的可信賴性與信心。金融體系的競爭力取決于構成金融體系的資本與貨幣兩個市場運行狀況，金融競爭力是國家金融體系、效率、成本與活動的綜合競爭能力，它是國際競爭力的重要構成。深化國家金融競爭力的指標研究，將直接推進金融理論深化發展，同時爲金融競爭力的提升提供有效的分析框架。在全球範圍內，主要有兩大競爭力權威報告。其一是世界經濟論壇（WEF）發布的《全球競爭力報告》，它以全球競爭力指數4.0（GCI4.0）爲基礎，提供了對141個經濟體經濟前景的評估，分爲４個支柱12個指標（如表2）：有利環境（制度、基礎設施、信息通信技術應用、宏觀經濟穩定性），人力資本（健康、技能水平），市場（産品市場、勞動力市場、金融體系、市場規模）以及創新生態系統（商業活力和創新能力）。該報告主要是全要素的全球經濟體競爭力排名，子指標主要是從金融體系維度構建，並未專注于對國家金融競爭力予以評價。其二是瑞士洛桑國際管理學院（IMD）發布的《世界競爭力報告》，它將金融競爭力列爲國家競爭力的重要子系統，並將其分爲四要素：資本成本競爭力、資本市場效率競爭力、股票市場活力競爭力與銀行部門效率競爭力，前三類可視爲資本市場競爭力，最後一類可視爲貨幣市場競爭力。該報告的IMD金融競爭力評價體系較爲權威與科學，其采取了突出重點要素方法，把股票市場、銀行部門分別作爲資本市場與貨幣市場的重要構成，來構建金融競爭力的評價體系。本文對于國家金融競爭力的分析主要借鑒該評價體。
表2 全球各區域的12項競爭力表現
資料來源：世界經濟論壇《全球競爭力報告（2019）》。
圖2 金融科技、數字普惠金融與國家金融競爭力的分析框架
本文在借鑒《世界競爭力報告》的基礎上，把金融科技、數字普惠金融與國家競爭力之間的內在邏輯關系繪成圖2。如圖2所示：隨著以互聯網、人工智能、區塊鏈、雲計算以及大數據等技術的突破，金融科技獲得了突飛猛進的發展，在金融科技背景下，普惠金融與金融科技的融合性日益增強，催生了數字普惠金融的興起與發展。數字普惠金融非同于傳統普惠金融，在于它通過深化金融科技的應用，能夠有效降低金融成本、提高金融效率、增強金融活力以及提升金融服務，從而有利于提高其成本競爭力、效率競爭力、活力競爭力以及服務競爭力，進而提升資本市場與貨幣市場的整體競爭力。衆所周知，金融體系主要由資本市場與貨幣市場組成，當數字普惠金融發展有利于提升資本市場競爭力與貨幣市場競爭力時，也爲最終提升國家金融競爭力提供了源源動力。
❏數字普惠金融與國家金融競爭力的戰略關系
隨著金融與科技的融合發展，社會經濟的數字化與智能化水平逐步提高，越來越多的國家與地區開始制定支持金融科技發展的戰略規劃，積極響應數字普惠金融創新與發展，以提升金融競爭力。
1. 衆多國家將發展金融科技、數字普惠金融提升至國家戰略層面。美國國家經濟委員會在2017年發布《金融科技框架》白皮書，明確提出要支持金融科技創新，並將金融科技發展上升到事關國家競爭力的戰略高度。美國貨幣審計辦公室組建跨部門工作小組，強化對金融科技創新趨勢的理解，建立更合理的創新監管機制。2018年，英國政府發布了首份國家金融科技戰略《英國金融科技産業戰略》，提出要將英國打造爲世界領先的金融科技中心，確保英國處于數字革命的前沿。新加坡也是世界上較早在金融監管部門建立金融創新中心的國家之一，政府總理李顯龍公開督促新加坡金融監管部門需要跟上金融科技發展步伐，指出金融科技創新“即使和目前法律法規有所沖突，只要預先備案並且在指導下展業即可”。新加坡知識産權局于2018年4月啓動了金融科技快速通道（Fintech Fast Track）計劃，爲金融科技創新提供快速的專利申請程序，將原先2年的申請期限縮短到最短6個月。韓國金融服務委員會在2015年提出鼓勵創新金融方針，將培育金融科技作爲創新金融的支柱，鼓勵通過在線手機平台等提供新的金融服務，並下設金融科技支持中心，通過放松准入，推動監管重點從事前轉爲事中和事後檢查，鼓勵發展金融科技産業。
不僅是發達國家，部分發展中國家也高度重視和支持發展數字普惠金融。例如，印度政府推行“廢鈔令”以打擊洗錢和貪腐行爲，並提出無現金經濟體（Cashless Economy）構想，近年來更是著力構建移動支付系統、生物識別數據庫等基礎設施。菲律賓央行基于試點並學習（Test & Learn）原則，爲金融科技企業在移動支付領域的創新發展提供賦能的政策環境。肯尼亞財政部爲鼓勵居民使用移動支付，甚至推出全球首個僅限手機購買的政府債券。同時，移動支付M-PESA的興起令其脫穎而出，成爲非洲數字金融強國。
2. 國際金融標准和規則制定的話語權與影響力彰顯國家競爭力。在當前的國際金融治理體系中，扮演重要角色的國際組織，例如國際貨幣基金組織、國際清算銀行、金融穩定委員會等均由歐美國家發起設立並掌握著絕對的控制權和影響力。由于這些機構一般由歐盟或美國政府指派負責人，並且根據各國金融體系影響力分配投票權，包括中國在內的新興市場普遍缺少規則制定權和話語權。無論是巴塞爾委員會制定的關于銀行資本和風險監管標准的《巴塞爾協議》，還是國際會計准則理事會(IASB)所頒布的易于各國在跨國經濟往來時執行的標准的會計制度《國際財務報告准則》（International Financial Reporting Standards，簡稱IFRS），這些傳統發達國家具有非常強的發言權與影響力，而包括中國在內的新興市場國家往往被動的學習、吸收、采用這些金融標准或規則。隨著金融科技的發展與數字普惠金融時代的到來，中國數字普惠金融得益于中國龐大的消費市場、人口紅利、金融科技的快速崛起，“東強西弱”的現象開始出現，但是以西方發達國家爲主的傳統金融標准與規則的既得利益者，也不願意放棄數字普惠金融標准的未來話語權。可以預見，無論是傳統金融強國還是新興市場國家，都會高度關注並積極參與數字普惠金融國際標准規則的制定和話語權的爭奪。目前，國際組織正在積極研究和評估金融科技行業發展對傳統金融業的沖擊以及對金融穩定的影響，正在制定相關的國際監管框架和行業標准。若中國缺少話語權，即使在中國金融科技取得全面領先的情況下，目前也難以實質性地提高對規則制定的影響力。
3. 數字普惠金融實踐經驗的國際認可與推廣，具有引領世界普惠金融發展的深意。2017年,普惠金融全球合作夥伴（GPFI）撰寫了報告《數字普惠金融的新興政策與方法》，圍繞《G20數字普惠金融高級原則》總結了世界各國17項具有示範性的政策方法，中國有5項發展經驗入選(見表3)。可見，中國數字普惠金融實踐經驗已得到國際廣泛認可，具有引領世界普惠金融發展的意義，有效彰顯了國家金融競爭力。
表3 GPFI《數字普惠金融的新興政策與方法》的各國政策經驗
資料來源：GPFI《數字普惠金融的新興政策與方法》。
三
中國數字普惠金融的快速崛起與全球定位
數字普惠金融在中國發展迅猛，擴大了金融服務的可得性和覆蓋面，縮小了金融服務的空間異質，並在多個方面引領全球數字普惠金融浪潮。
❏中國數字普惠金融的快速崛起
從宏觀發展來看，根據北京大學數字普惠金融指數報告，中國的數字普惠金融業務在2011-2018年間實現了跨越式發展，各省數字普惠金融指數的中位值從2011年的33.6增長到2015年的214.6，並進一步增長到2018年的294.3，八年時間指數增長8.9倍，平均每年增長36.4%。
從微觀結構來看，中國數字普惠金融包括傳統普惠金融機構的數字化以及數字金融機構的普惠化，前者包括銀行業金融機構、信托公司、證券公司、保險公司、小額貸款公司等，它們分別通過信用卡、數字信貸、互聯網信托、互聯網證券、互聯網保險以及互聯網小微貸款等各種形式開展數字普惠金融業務；後者包括非銀行支付機構、P2P網貸平台、第三方基金銷售、消費金融公司等，它們通過電子支付、網絡借貸、互聯網基金銷售、互聯網消費金融等方式開展數字普惠金融業務。兩者近年來都發展迅速，在多個方面引領全球化發展浪潮(見表４)。比如，2018年中國移動支付用戶數超過9億，滲透率超過92%，交易金額超過200萬億元，交易筆數超過400億筆，這些數據均居全球第一，而且移動支付交易筆數占全球交易筆數的53%。此外，中國消費金融公司從2009年試點發展以來，11年時間市場規模從0發展到3000-4000億元。中國互聯網基金銷售近年來依托數字技術在中國得到快速發展，其中以“余額寶”等爲代表的貨幣市場基金位居全球排名第二，僅次于美國。
表4 中國數字普惠金融服務機構及其發展現狀
資料來源：作者根據Wind數據以及公開信息整理。
中國數字普惠金融的快速發展不斷增強金融服務的可得性。通過對《北京大學數字普惠金融指數報告（2011-2015）》與《北京大學數字普惠金融指數報告（2011-2018）》對比分析，從2011年到2018年，中國各省級數字普惠金融指數越來越高，並且呈現出覆蓋廣度、使用深度、數字化程度逐年發展趨勢（如圖3）。這主要是因爲近年來金融科技與普惠金融的融合深化程度日益升高，所以導致中國數字普惠金融的廣度與深度都得到進一步發展，成功地提高了婦女、老年人、農民工、中小企業和其他未獲得充分服務的“長尾”消費者群體金融服務的可得性，數字普惠金融服務逐步向基層、縣域、鄉鎮、農村與社區不斷延伸。
圖3 2011年、2015年與2018年省級數字普惠金融指數對比分析
此外，中國數字普惠金融發展具有明顯的空間異質性，但近年來差距明顯收斂。中國數字普惠金融發展在地區之間存在明顯的收斂性特征，也存在很強的空間集聚性。經濟地理線（黑河-騰沖線）以東的區域數字普惠金融發展較好，經濟地理線以西的區域則在數字普惠金融發展上整體“陷落”。根據《北京大學數字普惠金融指數報告（2011-2018）》可知，中國2011年數字普惠金融指數最高地區（上海）與最低地區（青海）之間的差距達50.4倍。到2018年，數字普惠金融指數最高地區爲北京，最低地區爲西藏，兩地區之間的差距已降至1.42倍。這意味著，數字普惠金融指數的空間異質性依然明顯，但差距縮小了近50倍。
中國數字普惠金融迅速崛起，主要有以下幾方面原因：一是雖然中國金融基礎設施建設較爲落後，但是中國擁有全球領先的移動互聯網、IT技術和電信基礎設施，這些後發優勢反而使得中國金融科技有了彎道超車的基礎。由于傳統金融基礎設施建設不足，使得金融科技的功能替代效應得以放大，並在一定程度上彌補了傳統金融基礎設施建設的不足，提升了數字普惠金融的應用與效率，滿足了市場對普惠金融的客觀需求。二是金融抑制下的市場需求旺盛，催生數字普惠金融快速發展。與海外發達國家相比，中國普惠金融抑制現象較爲嚴重，但是客觀的普惠金融需求依然非常旺盛。中國擁有龐大人口紅利和消費者市場紅利，爲金融科技崛起與數字普惠金融應用提供了大量可落地的商業場景和模式。人口基數爲數字普惠金融奠定了堅實的發展基礎，而數字普惠金融的發展又反過來進一步降低了金融服務成本，在一定程度上擴展了金融業的“生産可能性空間”。三是金融監管的體制性缺陷，客觀上爲數字普惠金融創新提供了生長空間。傳統普惠金融行業屬于特許經營型行業，存在較高的准入壁壘，而相關監管規則的缺位則變相降低了市場准入條件，使得沒有獲得許可的無牌機構可以不受監管而變相從事實質性的普惠金融業務。大量金融科技企業得以在“弱監管”或“無監管”的環境下快速發展數字普惠金融業務。
此外，相對于英美等國家，中國法治體系和監管體系建設相對滯後，隱私觀念比較薄弱，數據與信息的保護明顯不足，這些爲中國金融科技的快速發展提供了極爲寬松的甚至是沒有約束的外部環境。在某種程度上，中國數字普惠金融的發展是以犧牲金融消費者保護爲代價換取的。
❏中國數字普惠金融發展的全球定位
《G20數字普惠金融高級原則》指出,成功的數字普惠金融商業模式以及新的監管規則和監管手段已經在世界範圍內出現。目前全球範圍內有多個國際組織（包括世界銀行、國際貨幣基金組織、G20）等研究設計數字普惠金融指標體系，中國移動支付、金融服務質量、銀行賬戶保有率、存款余額、金融機構與分支機構數、ATM數等相關指標世界排名靠前，表明中國數字普惠金融發展取得了積極成效，並得到世界銀行、國際貨幣基金組織等充分肯定。
首先，根據世界銀行發布的《2017年全球普惠金融發展報告》，世界銀行已在全球70多個國家和地區開展普惠金融合作項目，50多個國家和地區設立了改進普惠金融目標。2017年在世界銀行Global Findex(全球金融包容性指數)中共有671個普惠金融指標，其中中國排在世界前10%、前20%、前30%、前40%和前50%的指標分別有21個、76個、172個、314個和393個；排在50%以後的指標有278個，其中排在後20%和後10%的指標分別有92個和39個。如表５所示，中國在移動支付（手機支付、在線支付、網絡支付）等方面表現尤爲出色。
表5 2017年中國在GlobalFindex中排名前10的指標
資料來源：World Bank，The Global Findex Database，2017。
其次，在國際貨幣基金組織（IMF）普惠金融指標體系中，IMF在普惠金融方面主要開展金融服務可獲得性調查（Financial Access Survey，FAS）。該調查在2016年共采集中國大陸普惠金融指標數據76個。從各項指標世界排名情況看，中國排在前10%、前30%、前50%的指標分別有44個、64個和66個，排在50%以後的指標有10個，排在後20%和後10%的指標分別有4個和2個。從具體內容看，排在前10%的44個指標中，主要爲以下幾類：商業銀行、保險公司、小貸公司等金融機構的分支機構數和ATM機數；個人、銀行及小微企業在金融機構的賬戶數和貸款數；商業銀行、小貸公司及其他吸收存款的金融機構的吸收存款數，表明中國在金融機構服務網點布設總量以及個人、家庭、小微企業存貸款賬戶數和余額方面處于世界領先地位。
第三，在普惠金融全球合作夥伴(GPFI)的G20普惠金融指標體系中，從2013年、2014年和2015年的各項指標世界排名情況來看，中國排在所有國家和地區前30%的大類指標共有9個，細分指標共有32個。中國在使用電子支付及金融服務質量方面的指標較爲突出。在電子支付方面，中國使用移動電話支付的成年人比例（14.30%）高于G20國家的平均值（13.40%）；在金融服務質量方面，中國銀行金融産品的信息披露指數和內外部糾紛解決機制指數均爲滿分，兩者分別與22個國家以及76個國家並列第一。但是，中國在僑彙彙入成本、個人信貸和信貸市場的信息障礙等方面表現不盡如人意。
肆
面向全球金融競爭的中國數字普惠金融發展策略
金融科技與數字經濟的蓬勃發展，爲中國金融行業帶來了新的發展活力。數字普惠金融已成爲未來中國金融發展和轉型的重要方向。在全球金融競爭日趨激烈的背景下，中國應以發展數字普惠金融爲戰略突破口，進而提升中國金融業的國際競爭力。
❏中國數字普惠金融發展面臨的挑戰
中國數字普惠金融發展進入“深水區”，在從高速增長向高質量增長的轉型升級過程中，依然存有局部性和結構性的問題，在政策支持、監管機制及消費者權益保護等方面面臨諸多挑戰。
1. 政策支持與可持續發展的動力不足。從黨的十八屆三中全會提出發展普惠金融，到印發《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》，再到推出《大中型商業銀行設立普惠金融事業部實施方案》以來，中國出台一系列政策法規支持和推動普惠金融的發展。當前，支持傳統商業銀行發展普惠金融的政策主要集中于差別化准備金、定向降准及信貸優惠政策等。從利率上看，傳統大型金融機構的普惠金融産品利率較低，例如銀行業金融機構發放小微企業貸款平均利率約爲7%左右，而四大國有商業銀行（工行、農行、中行、建行）小微企業貸款利率低至4.5%左右。從內部成本與收益的角度來看，傳統金融機構市場化發展普惠金融的動力明顯不足。
而對于數字普惠金融機構而言，金融科技的深化應用促使其所提供的金融服務速度得以提升、金融服務廣度得以擴展、金融服務可得性得以提高。但數字普惠金融機構獲取資金的渠道不同于商業銀行等傳統金融機構，其提供金融服務的成本也遠高于商業銀行等傳統金融機構，這是制約數字普惠金融發展的一個重大瓶頸。如何進一步降低利用數字普惠金融的服務成本，提升商業發展可支持性，目前中國尚缺乏完備的政策支持體系。
隨著中國普惠金融行業從傳統普惠金融向數字普惠金融邁進與發展，如何解決商業性金融機構在發展過程中的商業可持續問題，如何解決好國家的政策導向與商業利益的平衡問題，都是迫切需要關注的重點方面。尤其是在發展過程中，激勵商業機構發展數字普惠金融的主觀能動性，有效保證商業機構獲得所需經濟利潤，以實現數字普惠金融的商業發展可持續，需要重點關注。對此，一方面需要提高普惠金融機構（銀行、證券公司、保險公司等）的數字化程度，深化數字普惠金融，實現普惠金融的提質增效；另一方面也需要政府部門加強數字普惠金融的政策支持與引導，以實現良好政策支持下的數字普惠金融良性、可持續的發展。
2. 發展存在短板，缺乏國際金融層面話語權。當前，對普惠金融投入最大的依舊是傳統金融機構，如傳統商業銀行在政策方面都成立事業部來加大對普惠金融的支持力度，通過“線上+線下”網絡渠道優勢，大力發展普惠金融業務。數字普惠金融的初衷在于利用金融科技解決“三農”與“小微企業”融資難、融資貴等普惠難題，提高金融服務覆蓋面並降低成本。但目前中國在數字普惠金融發展方面依然存在著諸多短板。
首先，農村數字普惠金融體系建設尚未健全。其突出表現在：農村普惠金融參與主體認識不同、理念差異較大，中央與地方工作推進參差不齊，農村數字普惠金融基礎設施建設缺乏統一規劃；支付環境較差，信用信息體系建設滯後，單一靜態管理，互聯網應用基礎較差，數字鴻溝現象突出；農村普惠金融科技應用水平較低，由數字技術帶來的新型金融服務和金融産品組合普及率低，未能有效解決傳統農村金融服務成本高、風險大、商業不可持續等難題；農村普惠金融激勵約束政策不到位，農村金融機構在分層管理、市場准入和激勵政策等方面受到不同程度的不公待遇，導致農村普惠金融發展後勁不足。
其次，當前中國數字普惠金融的主要應用領域集中在第三方支付、網絡借貸以及聯合貸款等，而中小微企業融資難、融資貴、信貸可得性低等結構性問題仍然十分突出，金融資源配置機制並沒有因數字普惠金融的發展得到根本性改變。以聯合貸款爲例，聯合貸款的年化利率主要區間在5.4%-21.6%之間，最高的年化利率甚至接近36%，未能真正實現普惠金融降成本的內在要求。而且，目前市場上的聯合貸款更多集中在以消費場景爲主的消費信貸類，而針對小微企業融資的聯合貸款産品較少，民營小微企業的信貸綜合融資成本並未因聯合貸款實現有效下降。
第三，目前無論是傳統金融監管話語權還是數字普惠金融監管話語權，其議題設定、規則制定參與度和技術標准建立方面的話語權依然是由歐美發達國家主導，中國在全球數字普惠金融層面是局部商業領先，而不是國際金融層面話語權的領先。
3. 現行金融監管不適應數字普惠金融的發展。金融科技的混業發展趨勢與分業監管模式的制度性錯配使得數字普惠金融監管難度急劇加大，但中國尚未形成一整套適應金融科技發展的監管理念和監管措施。中國作爲金融科技與數字普惠金融發展居于世界前列的國家，則應在監管科技（RegTech）領域盡早謀篇布局、有所作爲，加強監管科技體系建設，建立健全數字普惠金融的“監管沙盒”計劃，並構建一個主動、有效、專業的數字普惠金融監管長效機制。此外，監管部門需要進行一些結構性的調整。從宏觀的監管政策調整來說，不是在銀行內部引導，而是在整個金融體系當中引導資金流動，促使低廉資金成本主動流向普惠金融領域。
此外，目前市場上充斥著大量類金融機構打著發展數字普惠金融的旗號卻從事非法集資、非法吸收公衆存款等非法金融業務。因此監管部門應有效甄別真僞普惠金融機構，分類施策，該鼓勵發展的要在政策上給予激勵，該嚴厲打擊的要完善監管規則，實施行爲監管。
4. 數據信息與隱私保護等問題日益凸顯。完善的數據信息保護是下一步數字普惠金融發展的基礎保障。近年來，數字普惠金融在中國高速發展，其發展水平已走到世界前列，爲中國普惠金融發展帶來了革命性的影響。但是，相應的風險控制問題已日漸凸顯，如數據安全、隱私權保護以及信息披露問題等，現已成爲中國發展數字普惠金融當中的重大挑戰。無論是英國新的《數據保護法案》，還是歐盟的《通用數據保護條例》，亦或是美國《加州消費者隱私法案》，都強調通過加強金融立法，以增強數據與隱私保護。然而，目前中國並沒有制定數字普惠金融層面的數據與隱私保護的相關法律，客戶的數據信息與隱私問題面臨著嚴重的法律挑戰。
❏發展數字普惠金融、提高國家金融競爭力的戰略舉措
習近平總書記在中共中央政治局第十三次集體學習時，強調要“提高金融業全球競爭能力，提高參與國際金融治理能力”。發展數字普惠金融，需要站在提升中國金融業全球競爭力的戰略高度上考量中國金融科技與普惠金融的未來發展。
1. 加強政策支持力度，打造數字普惠金融的國際高地。當今全球金融競爭日趨激烈的環境下，金融科技已成爲重要的變革力量，其創新與應用爲數字普惠金融帶來價值鏈優化、金融功能強化、金融供給多元化、發展模式數字化等變化。作爲全球範圍內金融科技與數字普惠金融發展的先行區，中國應該加大政策支持：積極制定數字普惠金融發展規劃和産業支持政策，以産業發展促進影響力與競爭力的提升，以國家金融競爭力的提升反哺中國數字普惠金融的可持續發展；加大財政和稅收支持政策，鼓勵數字普惠金融公司創新創業；改善普惠金融發展環境，營造良好營商環境等，以金融科技發展爲引領，打造全球數字普惠金融發展高地；積極制定政策鼓勵中國數字普惠金融企業“走出去”，減少政策壁壘，同時爲其他國家和地區金融監管機構提供示範效應，從而鞏固中國數字普惠金融企業在全球的領先地位。早在2018年，中國人民銀行與中國香港金融管理局就移動支付在香港和內地的使用問題上就達成政策共識，真正實現了移動支付業務在兩地的互聯互通。當然，政府在支持中國企業“走出去”的過程中，也應注意方式，避免過度的直接幹預，更多地發揮市場的基礎資源配置作用。
2. 提高監管國際參與度，加強國際金融治理的話語權。2016年，中國作爲G20主席國牽頭制定《G20數字普惠金融高級原則》。此原則是國際社會首次在該領域推出的高級別指引性文件，已成爲各國監管機構指導金融科技發展的重要原則。中國政府應積極把握全球金融科技行業的領先窗口期，參與甚至發起在數字普惠金融領域的規則和標准制定，主動設計議題，引導制定行業技術標准。一方面要建立中國監管部門和國際組織之間的對話交流和溝通機制，另一方面要助力中國現有的全球性頭部金融科技公司在國際市場中扮演更重要的角色，以獨立的企業形象參與國際規則的制定，發揮輿論影響力。
3. 構建數字普惠金融的長效監管機制。針對當前數字普惠金融領域出現的種種亂象和監管空白，當前監管的重心是盡快由短期整治向構建長效監管機制轉化。一是將各類數字普惠金融業務盡快納入監管框架，明確各類業務的監管主體，爲行業設立准入門檻。避免出現類似過去P2P網絡借貸那樣沒有明確監管機構、沒有行業監管政策和沒有行業准入機制的“三不管”地帶。二是從風險角度區分各類金融科技業務，建立差異化監管機制。例如，與缺乏實際消費場景的“現金貸”相比，有明確消費場景的消費信貸風險較小，促進消費、助力實體經濟效應明顯，應與“現金貸”明確區分，避免采取“一刀切”式的監管。三是爲金融科技創新提供賦能的監管環境，允許行業具有前瞻性的創新産品在風險可控的情況下，于局部範圍內先行先試，並逐步擴大其試點範圍，盡快做實“沙盒監管”機制。目前，中國實施“監管沙盒”的時機逐漸成熟，應在借鑒國際先進經驗的基礎上，加快試點推廣中國版“監管沙盒”。
4. 大力建設普惠金融基礎設施，夯實數字普惠金融的競爭基石。完善的金融基礎設施是國家數字普惠金融的競爭基石，是提高金融機構運行效率和服務質量的重要支柱。政府部門和金融機構應大力建設普惠金融基礎設施，推動金融基礎設施的信息化、數字化、移動化，改善普惠金融發展環境，促進金融資源均衡分布，引導各類金融服務主體開展普惠金融服務。一是要加強數字普惠金融法律法規體系的先行先試，做到有法可依、有法必依。二是要立足中國國情，盡快建立與國際接軌的普惠金融數據庫，構建中國普惠金融評價體系，並定期進行更新、監測和評價。
金融是實體經濟的血脈，更好服務于經濟社會發展是金融的宗旨。把更多金融資源配置到經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，更好地滿足人民群衆和實體經濟多樣化的金融需求，回歸金融服務實體經濟的本源，這正是發展數字普惠金融的應有之義。
（本文發表于《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2020年03期）
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中國社會科學院國家金融與發展實驗室設立于2005年，原名“中國社會科學院金融實驗室”。這是中國第一個兼跨社會科學和自然科學的國家級金融智庫。2015年6月，在吸收社科院若幹其他新型智庫型研究機構的基礎上，更名爲“國家金融與發展實驗室”。2015年11月，被中國政府批准爲首批25家國家高端智庫之一。
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