本報告跟蹤觀察近年來國際組織和重要國家地區在信息通信監管方面的革新曆程，總結了在監管目標、職能、方式、手段方面的最 新態勢，梳理了近兩年來各重點領域的主要進展，對下一步全球信息 通信監管改革趨勢進行了展望。

一、全球信息通信監管加快轉型以適應數字經濟發展

數字經濟深入發展帶來的行業融合挑戰原有的監管模式和框架， 最大化釋放數字經濟潛力需要敏捷、創新、協作式的新型監管模式。 信息通信行業作爲各行各業的關鍵支撐和連接紐帶，更是要求信息通 信監管與時俱進、銳意改革、大膽創新，適應數字化轉型新形勢、新 要求。根據 ITU 的最新研究顯示，全球目前正在從面向信息通信業的 特定行業監管向面向數字化轉型的跨部門協同監管轉變，監管目標、 監管職能、監管方式、監管體制等各個方面正在進行深刻調整。

（一）監管目標全面升級，爲提升各國數字競爭力提供 戰略支撐

信息通信行業的監管目標是跟隨技術經濟的發展不斷進行調整 的過程。隨著經濟社會數字化轉型浪潮的到來，國際組織、全球主要 經濟體紛紛將服務數字經濟和社會發展作爲信息通信監管目標。同 時，在大國競爭和博弈日益加劇的背景下，信息通信行業作爲科技競 爭的核心領域，監管目標被賦予了不同往日的新內涵。

全球信息通信行業普遍以全面服務經濟和社會的綜合監管爲目 標。當前世界正進入數字化全聯接的智能時代，萬物感知、萬物互聯， 萬物智能成爲主要特征。以 5G、大數據、人工智能等爲代表的新一 代信息通信技術開辟了生産生活的新空間，提供了全球發展的新動 力。適應發展需要，ICT 行業監管經過幾代演進升級，轉變爲以服務 經濟社會發展爲主導的綜合監管目標。國際電信聯盟認爲，全球信息 通信監管經曆了五代演進曆程。其中，第一代監管目標是鼓勵改善國有壟斷電信業務經營的效率和服務，第二代監管目標是以實現部分私 有化促進有效競爭，第三代監管目標是保護基礎設施投資、服務質量 和消費者權益。第四代監管目標，也即各國當前普遍的監管目標是激 勵跨界融合競爭、促進業務創新、保障網絡信息安全、提升消費者福 利，在數字生態系統環境下進行融合型監管。此外，部分國家已率先 進入第五代監管，愈加重視以跨部門協同監管促進經濟社會發展，提 升國家競爭力和領導力。2020 年國際電信聯盟以“連通目標 2030： 利用 ICT 促進可持續發展目標的實現”作爲世界電信和信息社會日主 題，指出利用 ICT 改善人們生活、促進社會經濟發展已成爲全球願景。 國際電信聯盟第 20 屆全球監管機構專題研討會提出，應建立具有適 應性且恢複能力強的協作監管系統，更好地重建和推動數字化轉型， 應對新冠疫情挑戰。

全球數字經濟競爭逐步升級，各國將加快下一代信息通信基礎設 施建設作爲其監管目標的重中之重。各國將 5G 等信息通信技術作爲 引領下一次工業革命的引擎，把建設信息通信基礎設施視爲掌握全球 領導力的關鍵。美國聯邦通信委員會（以下簡稱“FCC”）近十余年 來始終將寬帶發展作爲重要戰略規劃目標，《2018-2022 戰略》中專 門制定發布 5G 加速發展計劃，強調釋放頻譜、促進投資，促進 5G 網絡發展；同時美國正加快部署 6G 技術，並計劃布局 6G 衛星網絡。 歐洲電子通信管理機構（以下簡稱“BEREC”）《5G 雷達指南》將 5G 列爲戰略優先事項，致力于在統一監管框架下，釋放 5G 在創新、生産和促進增長方面的潛力；BEREC《2021-2025 戰略》將促進高容 量網絡連接、提高競爭和有效投資、推動歐洲內部市場發展、提升歐 盟公民利益列入監管目標。此外，爲進一步適應數字經濟發展態勢， 歐盟在 2020 年初密集推出《建設歐洲的數字未來》《歐洲數據戰略》 《人工智能白皮書》等數字經濟相關政策文件，提出加快建設雲服務 中心、數據空間等新型信息通信基礎設施，打造數字經濟時代具有競 爭力的經濟體。英國通信管理局（以下簡稱“Ofcom”）《2020-2021 年度計劃》提出將建設世界級的數字基礎設施作爲首要優先事項。韓 國科學技術信息通信部（以下簡稱“MSIT”）在《2020 年度計劃》 中提出，創造以數據、網絡、人工智能爲基礎的倡導創新的一流國家。

（二）監管職能不斷拓展，將新技術新業務新要素納入 監管範疇

隨著信息通信産業對數字化轉型的作用不斷凸顯，爲適應數字經 濟發展新要求、新挑戰，信息通信監管機構的職能在以通信網絡爲核 心的傳統職能2基礎上，不斷向應用、數據、內容以及物聯網、AI 等 新領域拓展。一方面，伴隨數據要素和新技術新業務發展，信息通信 監管職能做出相應擴張或調整；另一方面，監管職能重點逐漸從經濟 性監管轉向社會性監管，即從市場准入、價格管制、互聯互通爲主， 轉向以網絡安全、內容管理、個人隱私爲主，構築安全、可信、可靠 的數字經濟生態環境。

物聯網等新技術新業務發展促進監管機構職能延伸拓展。服務物聯網（IoT）等新一代信息通信技術的發展，各國監管機構一方面開 展制定戰略、推動標准、加大投入等工作，另一方面，調整原有的市 場准入、資源管理、設備入網、網絡安全等管理職能和增設新職能以 適應新技術新業務衍生出的新特征和新要求，並加強與其他機構及主 體的協同監管。例如，在市場准入方面，歐盟《2018 年電子通信法 指令》首次明確將機器對機器(M2M)通信視爲電子通信網絡和服務的 一種，納入其一般授權體系管理。在碼號資源方面，日本總務省（以 下簡稱“MIC”）2019 年 5 月宣布計劃爲 IoT 設備創建約 100 億個 14 位數字的電話號碼，而日本的傳統電話號碼是 11 位數字。歐盟 《2018 年電子通信法指令》建議各成員國通信監管機構在技術可行 的情形下，通過空中提供（over-the-air provisioning）的方式，在無需 物理訪問相關設備的情形下，實現對通信設備標識符的重新編程和通 信服務提供商轉換，促進物聯網等新興技術的發展。在設備入網方面， 日本 MIC 計劃從 2020 年 4 月開始，通過型號核准方式確保上市的 IoT 終端設備符合可遠程接入控制、允許用戶修改默認身份和密碼設置、 可對固件進行升級三項條件。英國政府在 2020 年 1 月宣布將通過立 法強制 IoT 設備滿足部分強制性要求，例如 IoT 設備密碼必須唯一且 不能重置爲出廠通用設置。在設備安全方面，日本 MIC 突破《非授 權計算機訪問禁止法》限制，從 2019 年 2 月開始與國家信息通信技 術研究院、互聯網企業共同合作，主動對互聯網上的 IoT 設備進行掃 描，以識別出未恰當設置密碼的 IoT 設備，並通知相關用戶完善密碼 設置。

促進數據資源開放、共享和利用等成爲 ICT 監管機構新職能。過 去，ICT 監管機構對數據的關注主要集中在個人信息保護上。隨著數 據成爲一種關鍵生産要素，釋放數據資源潛力成爲新的監管職能，部 分國家 ICT 監管機構開始推動數據的開放、共享和利用，並力圖在釋 放數據潛力和保護個人隱私之間做出平衡。2018 年，日本總務省與 經濟産業省（METI）合作推出“信息庫”（information banks）認證 機制，確保個人信息以可信的方式被開發利用，平衡個人隱私保護和 數據利用之間的沖突。目前，日本信息技術協會被授權開展信息庫認 證工作，通過認證的信息庫行使信息委托功能，替代個人管理並提供 數據給第三方利用。其中，認證標准、信息委托示範協議主要事項、 信息委托認證方案由總務省和經濟産業省通過制定指南來具體規範。 新加坡信息通信媒體發展局（以下簡稱“IMDA”）同時兼具個人數 據保護（通過下設的個人數據保護委員會（PDPC））和數據創新職 能，其在 2019 年 6 月推出“可信數據共享框架”，支持企業探索安 全且經濟可持續的數據共享機制，促進組織間的可信數據共享。同時 還推出數據監管沙箱，使企業通過與 IMDA 和 PDPC 協商，可在一 個安全環境中探索數據的創新使用，降低企業合規風險和用戶風險。 英國 Ofcom 一方面將通信行業相關數據開放給公衆使用，另一方面 正在英國政府授權下制定“開放通信計劃”，擬使消費者能夠簡單、 安全地與第三方共享其在通信服務中産生的數據。歐洲 BEREC 目前 也正在研究探索以數據爲中心的監管方法和數據驅動的監管原則，以 實現數字經濟環境下的監管目標和消費者賦能。

確保 5G 等信息通信設施供應鏈安全的新要求賦予監管機構更多 權力。根據 ITU 的統計，截至 2018 年，在 173 個國家中，有 55%的 國家其 ICT 監管機構負有網絡安全監管責任，比 2009 年提升了近 10%。隨著信息通信基礎設施在數字化轉型中的支撐作用日益增強以 及大國間博弈的不斷升級，各國近年來增強了對 5G 等信息通信基礎 設施的供應鏈安全管制，信息通信監管機構也相應在 5G 網絡運營商 和設備供應商管理中被賦予更多監管和執法權力。歐盟在 2020 年 1 月發布的《5G 網絡安全風險緩解措施工具箱》中建議，強化各國監 管機構作用，提升監管機構監管權力，包括可對運營商施加增強型義 務（例如關于信令、管理平面的安全義務），同時有權事前限制、禁 止 5G 網絡設備的供應、部署和運營。英國政府在 2019 年 7 月對電 信供應鏈安全進行了評估，並決定建立一個新的、更強大的 5G 和全 光纖網絡安全框架，打造可持續且多樣化的電信供應鏈。爲此，將授 權 Ofcom 與相關政府部門一起制定一套新的電信安全要求，提升安 全標准,並監督電信運營商的執行。同時還計劃通過立法賦予 Ofcom 更多權力開展相關執法工作。美國 2020 年 3 月發布《2019 年安全可 信通信網絡法》，授權 FCC 定期編制、發布構成國家安全威脅的通 信設備和服務清單，禁止獲得普遍服務基金支持的運營商購買或維護 該清單上的設備和服務，並授權 FCC 建立補償計劃來彌補運營商更 換設備和服務的損失。目前中興、華爲兩家中國企業已經被列入清單。

（三）監管方式更加靈活，爲數字經濟創新營造包容審 慎的發展環境

數字生態系統不斷擴張，信息通信監管機構面臨著前所未有的沖 突和挑戰。他們需要在監管的是與否、收與放之間不斷權衡，在促進 創新和保護市場投資者的長期投資動力之間反複考量，還面臨著前所 未有的消費者隱私保護、安全保護方面的壓力。爲此，需要采取更具 平衡性、靈活性、包容性和審慎性的監管方式進行應對。

從基于具體規則的監管方式向基于原則和結果的監管方式轉變。 新一代信息通信技術與社會應用融合所帶來的創新多樣性和不可預 測性，需要更具彈性、適應性和可操作性的監管方式，避免僵化、靜 態的監管。傳統的基于規則的監管被認爲過于僵化，難以留出足夠的 發展空間。因此，近年來 ITU 和部分發達國家提出了在數字化轉型過 程中使用基于原則的監管方式，以適應快速變化的技術和市場環境。 基于原則的監管聚焦于預期結果，而不事先做出過多詳細的限制性規 定（例如必須遵循特定程序），將細節留給可以更加靈活調整的指南、 行爲規範、認證規則去規定。例如，歐盟《一般數據保護條例》中規 定了數據最小化、目的限制、存儲限制等七項個人數據保護原則，而 企業具體如何有效遵守還需要依賴後續出台的指南、官方解釋以及與 監管機構的溝通等。ITU 認爲，基于原則的監管更適合在複雜的數字 經濟環境中找到平衡、有效的解決方案，即使制定詳細規則的監管方 式不會完全消失，未來的監管也將逐漸轉向基于原則的監管。基于此， ITU 提出了前瞻性、整體性、可持續發展、基于證據、市場導向、激勵性、促進創新、包容性以及技術中立等九條高層原則供各國制定數 字化轉型政策時參考。英國上議院在 2019 年發布的《數字世界的監 管》報告中同樣指出，對數字服務應采取基于原則的監管方式，提出 了平等、問責、透明、開放、道德、隱私權等十項數字領域的監管原 則。《歐洲數據戰略》也提出對構建跨部門的數據治理框架要避免過 于詳細、嚴格的事前監管，應采用有利于試驗、叠代和差異化的敏捷 治理方法，並基于這一原則進行立法。基于原則的監管對監管機構的 監管智慧、協調多利益相關方的能力都提出了更高的要求。

強調基于證據的科學審慎監管，避免基于預設風險的事先監管。 ITU 以及美國、英國、澳大利亞等主要國家，目前都強調采取基于證 據的監管方式，增強監管決策的針對性和有效性，以防因主觀預測失 准而對數字基礎設施和服務的發展做出錯誤的事先幹預。基于證據的 監管包含如下幾個特征：一是監管決策要依賴于持續收集的數據和事 實，以及數據分析和經濟分析結果，例如英國 Ofcom 指出，“基于 證據的監管者”其決策制定依賴于各類定期或臨時性的市場研究。二 是要通過公開聽證會、公開征詢意見、專業研討會議等方式廣泛收集 和聽取利益相關方意見。三是應采取與風險相稱的針對性措施來解決 市場中的實際問題，而不是采取寬泛的事前管制措施來防範新技術、 新業務可能帶來的損害風險。例如韓國在 2018 年出台的《工業融合 法》、《信息通信技術融合促進特別法》中，對融合類新産品和新服 務確立了“先發展後管制”的原則，明確只有在其使用過程中對人類 生命和安全産生了實際威脅，政府才能采取限制措施。歐洲 BEREC從 2020 年開始啓動數字平台對消費者的影響研究，預期在 2021 年完 成最終報告，其目的是在基于證據的基礎上理解超大型數字平台的相 關影響並采取下一步行動。四是積極利用數字技術和數據資源來輔助 決策。例如，澳大利亞 ACMA 正在積極推動基于證據的數據驅動型 監管，通過采用數據科學、大數據、物聯網、AI 和預測分析技術， 使其能在強大的證據基礎上快速識別和應對威脅，實現精細化監管。

推出監管沙箱建立容錯機制包容數字化融合創新業務發展。“監 管沙箱”是一種容許新模式新業態突破現有法律法規，進行試驗性發 展的新型監管制度。“監管沙箱”最早由英國率先在金融科技領域應 用實施，目前應用範圍已經從金融科技向更廣泛的 ICT 融合監管領域 應用延伸，應用地區也擴展到美國、澳大利亞、新加坡、日本、韓國、 中國等全球 30 多個國家。韓國于 2018 年修訂《信息通信融合法》《行 政監管基本法》等相關法律，率先在 ICT 融合領域系統性實施監管沙 箱制度，明確凡是不妨礙國民生命安全的新技術新業務，均可在接受 相關監管部門監管、履行相關責任義務的前提下，突破現有法律規定 試驗性開展，目前已初步取得成效。自 MSIT 從 2019 年推出 ICT 監 管沙箱以來，共批准了 40 項申請，有 16 種新技術新業務投放市場， 涉及共享經濟、行政管理、在線醫療、虛擬現實等多個領域。日本政 府推出監管沙箱制度，幫助國內外企業在有限時間段和範圍內開展新 技術新模式的示範項目，打破由上至下的傳統監管框架及行業分類對 創新的束縛。日本的監管沙箱對技術類型和行業沒有限制，尤其是鼓 勵物聯網、人工智能、大數據和區塊鏈的發展，截至 2020 年 2 月，共有 129 家企業的相關項目在監管沙箱中運營。典型案例包括使用診 斷工具在線診斷流感；建立交易平台實現加密貨幣交易所之間的比特 幣實時買賣和結算；對集成了高速電力線通信設備的家用電器進行實 用性測試等。

（四）監管機制邁向協同，多方共治成爲應對融合發展 趨勢的共同選擇

數字經濟在加快發展、深化産業融合創新的同時，也給信息通信 業監管帶來了職責交叉、監管對象激增等新的挑戰。要想最大化釋放 數字經濟潛力，就需要建立權責更明確、合作更密切的監管機制，因 此跨部門間的協作型監管成爲數字經濟時代下各國監管部門的必然 選擇。各國的主要做法包括以下四種模式：

在國家層面建立高規格領導機構，負責數字經濟監管頂層設計， 統籌和強化跨部門協作。例如，韓國在 2018 年成立信息和通信技術 戰略委員會，由總理擔任委員會組長，科學技術信息通信部長擔任執 行秘書，負責制定促進信息通信技術融合創新發展的相關法律法規， 以及對各部門之間尚未明確的監管職責進行協調。日本成立創新業務 活動評估委員會，其成員由日本首相直接任命，該委員會負責對申請 進入監管沙箱的企業進行評估，並協調相關部門承擔監管職責。英國 上議院 2019 年提出，建議成立一個新的機構“數字化局”，負責制 定數字經濟監管框架，統籌和協調各部門監管職責。

在存在職責交叉的領域，通過簽署部門間備忘錄等方式劃分監管 職責，加強跨部門協作，防止監管缺位、越位。根據 ITU2018 年的報告顯示，信息通信監管機構與其他行業監管機構的部門間協作包括正 式（如簽署備忘錄）、半正式（如一次性的聯合計劃或臨時委員會） 和非正式（如無制度性合作框架）三種。在競爭監管、用戶權益保護、 頻譜分配三個領域，由于長期以來一直存在職能交叉或者需共同解決 的問題，因此跨部門合作在全球各國都較爲常見，而在金融、能源等 新興融合領域，部門間協作仍較少見。從競爭監管來看，美國的 FCC 與聯邦貿易委員會（FTC）、司法部（DOJ）分工合作。FCC 負責電 信領域的競爭監管，FTC 負責互聯網和計算機等高科技領域的競爭監 管。同時，FTC 與司法部簽署備忘錄，明確各自在信息通信領域反壟 斷案件調查中的負責領域，並成立融合委員會，每兩年進行一次職責 劃分評估更新。英國 Ofcom 與競爭和市場管理局（CMA）簽署備忘 錄，雙方共同在實際監管工作中確定對具體違法競爭行爲的管轄權， 並通過信息共享和調查協助的方式實現高效協同。從隱私保護來看， 美國 FCC 與 FTC 簽署備忘錄，FCC 負責電信運營商的隱私監管，要 求電信運營商應遵守“用戶專用網絡信息（CPNI）”的相關規則。 FTC 負責互聯網等行業的隱私監管，要求企業制定全面的隱私保護計 劃，不得非法獲取用戶信息，並對違反相關法律法規的企業進行處罰。 英國 Ofcom 與隱私保護機構英國信息專員辦公室（ICO）簽署備忘錄， 由 ICO 負責涉及用戶隱私問題的調查和執法工作，Ofcom 負責對濫 用通信網絡或服務導致用戶隱私泄露的問題進行監管。

對于尚未明確監管部門的新技術新業務，通過組建多方參與的專 業研究小組，對其發展趨勢及可能帶來的監管挑戰進行前瞻性研究。在人工智能、物聯網、區塊鏈等新技術新業務領域，大部分國家還未 明確具體的監管部門，主要通過成立專門的研究小組或調查委員會的 方式，推進監管系統性、前瞻性研究。在平台監管方面，2018 年 10 月，日本 MIC、日本經濟省（METI）和公平貿易委員會（JFTC）共 同成立研究小組，負責研究數據經濟平台運營的基本原則和具體措 施。在物聯網方面，2017 年 3 月，日本經濟省和總務省成立聯合小 組，共同研究制定促進物聯網産業發展、保障網絡安全、制定技術標 准等相關政策。在人工智能方面，2016 年 10 月，日本 MIC 集合來自 學術界、産業界和政府機構的成員組成 AI 治理調查委員會，共同制 定 AI 使用原則和應用指南，並對相關産業發展的影響和預期風險進 行評估。2018 年 5 月，美國白宮在美國國家科學技術委員會（NSTC） 下設立人工智能特別委員會，聚集美國國家科學基金會和國防高級研 究計劃局等多個部門官員，共同負責確定人工智能技術對美國的優先 級和相應的投資力度。在區塊鏈方面，2018 年 3 月，美國聯邦貿易 委員會（FTC），組織其內部人員及業內專家成立區塊鏈工作組，研 究區塊鏈技術特別是加密貨幣對貿易的影響，以及研究不法分子如何 利用區塊鏈技術誤導或欺騙消費者、擾亂競爭。同時通過資源共享和 聘請外部專家的方式，提升該機構關于區塊鏈技術的相關專業知識積 累。

除政府主導、跨部門協同以外，監管機構不斷加強與行業協會、 非營利組織的協同共治。一方面，監管機構將部分職責委托給第三方 組織，授權其對相關市場主體進行監管。例如，英國 Ofcom 委托非盈利機構 PhonepayPlus 對增值業務進行監管。Ofcom 可派駐代表進 入 PhonepayPlus 董事會，並對其制定的監管規則進行審批。美國在 2019 年 12 月通過治理非法自動語音電話相關立法，明確 FCC 可以授 權私營部門領導的中立第三方組織來負責可疑非法自動語音電話的 追溯。日本 MIC 委托第三方機構“數據交易市場工作組”開展用戶 個人信息保護工作。該工作組主要負責監督相關企業的相關活動，如 是否在商業活動中使用用戶個人信息前征求用戶同意、是否在用戶詢 問個人信息保護情況時給予明確答複等。另一方面，行業協會等組織 積極參與行業監管，通過制定自律公約，協助政府與監管機構管理市 場。例如，英國互聯網服務提供商協會（ISPA），主要負責促進互聯 網行業公平競爭、推動互聯網行業發展和自律。ISPA 制定了行業自 律公約，約束成員合法經營並遵守 PhonepayPlus 的管理要求。同時 ISPA 還代表互聯網服務提供商向英國商業、創新和技能部（BIS）、 Ofcom 等政府機構提出監管意見與建議。

二、全球信息通信監管重點領域改革進展

隨著信息通信行業的不斷轉型、融合與演進，各國信息通信監管 機構亦根據本國國情和數字化轉型要求，通過靈活多樣的監管措施來 適應信息通信行業發展的新特征、新需求:引入更爲靈活包容的許可 方式促進 ICT 業務的融合發展；市場競爭管理日漸傾向于服務信息通 信基礎設施發展的需要，不斷放松對電信運營商的限制；努力謀劃和 創新管理方式以最大化釋放新技術新業務發展；通過加強立法、執法 和監管來解決數字經濟發展過程中衍生的網絡欺詐、隱私侵犯、網絡數據安全等問題；將促進高速寬帶等基礎設施的快速發展和普及作爲 首要優先事項，著力提升頻譜資源使用效能；同時，將一些此前給予 較少關注的新興市場主體（如互聯網平台）和新業務(如 OTT 通信、 雲計算)逐漸納入監管視野。

（一）市場准入管理：放松業務定義限制適應 ICT 跨界 發展趨勢，雲計算等新業務逐漸被納入准入管理

自電信市場打破國有壟斷之後，各個國家和地區紛紛建立起適應 自身情況的市場准入制度，並對進入市場的經營者其權利和義務進行 規定。盡管不同國家信息通信市場准入制度存在很大差異，但總體上 形成了分級分類管理的模式，即對于稀缺性資源、基于設施的業務、 設施規模較大的業務或者對消費者權益和安全影響較大的業務，傾向 于采用較嚴格的個別許可證管理；對于其他業務實施登記、備案、通 知等較寬松的許可方式。近年來，這些市場准入制度也隨著行業發展 新形勢和新要求做出了相應調整和改革。

許多監管機構擯棄了以特定技術或業務形態作爲業務分類和許 可的標准，以更好適應 ICT 融合發展趨勢。在許可證類型方面，ITU 的統計數據顯示，大約 60%的國家已經推出了統一許可證（unified licences）或一般授權制度，8%的國家推出了多業務融合許可證，但 仍有 31%的國家仍使用基于特定業務的許可證。在統一許可證或一 般授權體系下，企業只需要獲得單一許可證，或者僅需要進行登記或 通知，便可以提供任何類型的信息通信網絡或服務。在許可管理方式方面，盡管多數國家仍采取較嚴格的審批方式，但在 5G、物聯網技 術推動的各行各業融合趨勢下，越寬松的許可管理方式越有利于融合 新業務的發展。歐盟是典型的寬松許可管理方式，根據《2018 年電 子通信法指令》，歐盟對所有電子通信網絡和服務采用一般授權制度， 服務提供者至多需要向監管機構提交通知即可按照規定開展相關活 動。獲得一般授權的服務提供者享有一系列權利，如互聯互通談判、 碼號資源使用；他們同時也需要遵守一系列義務，如信息提供、個人 隱私保護、合法監聽、應急通信、接入義務、網絡安全保障、消費者 保護、遵守技術標准和規範、非法內容限制等。韓國爲適應數字經濟 融合趨勢的發展，在 2018 年也對電信業務許可體系進行了改革，將 基于設施的電信業務的許可方式由審批制度改爲登記制度，並取消了 轉售業務的登記要求。

各監管機構不斷跟蹤評估雲計算、OTT、物聯網等新業務的發展 影響，逐漸納入准入體系進行管理。各國對雲計算等新業務總體上保 持著先發展後監管的態度，跟隨相關業務的發展周期，及其對本國經 濟、産業和安全的影響，逐漸調整監管方式和要求。對于雲計算，盡 管美國主張將其劃分爲計算機業務，反對進行許可管理，但越來越多 的國家出于促進本國雲基礎設施發展、確保數據安全目的，逐步將數 據中心納入市場准入管理。沙特阿拉伯從 2018 年開始，對在其境內 提供雲服務，且對境內數據中心或其他關鍵雲基礎設施有直接或有效 控制的雲服務提供商進行登記管理，監管機構有權在不給出理由的情

形下拒絕登記申請。南非在 2014 年修訂的《電子通信法》中，將數 據中心界定爲電子通信設施的一種，任何人要擁有、使用、提供、出 售或租用電子通信設施來提供電子通信服務，必須經過監管機構批 准。泰國要求數據中心經營主體需取得第二類電信業務許可證，外 資股比不得超過 50%。印度 2019 年 10 月發布雲服務咨詢文件宣布， 計劃建立在政府監管下的非盈利行業組織來對各類達到規定規模的 雲服務提供商進行登記管理。對于 OTT 業務，歐盟《2018 年電子通 信法指令》將對傳統通信業務有直接替代作用的 OTT 通信業務（“基 于碼號的人際交往通信業務”），作爲電子通信服納入一般授權體 系管理，需要承擔與傳統通信服務類似的監管義務。此外，鑒于物 聯網的發展也將涉及碼號和頻譜資源使用等與公共通信網類似的問 題，歐盟和新加坡等部分國家和地區開始將機器對機器（M2M）的 通信服務納入准入監管範圍。

（二）市場競爭監管：靈活運用競爭監管手段促進網絡 基礎設施投資，數字平台成爲反壟斷新熱點

數字經濟下，新一代網絡基礎設施投資需求不斷加大，中小型互 聯網企業需要更有利于創新的發展環境，各國反壟斷監管作出相應調 整。總體來看，電信行業反壟斷監管趨于放松，互聯網行業反壟斷監管有加強態勢。

以産業發展爲導向，爲加速構建新一代網絡基礎設施，監管機構 對電信主導運營商的管制有所調整。全球大部分國家建立了電信主導 運營商概念並加以限制，避免主導運營商過大過強，破壞市場競爭秩 序。但是，隨著 5G 商用帶來前所未有的機遇和挑戰，各國爲搶占 5G 産業制高點積極准備，對電信主導運營商的競爭管制有所松動。一是 以加大網絡投資和建設爲條件，批准大型運營商之間的並購申請。 2011 年 AT&T 曾以推動 4G 網絡建設爲由申請收購 T-Mobile，2014 年 Sprint 也曾提出收購 T-Mobile 的申請，均被美國 FCC 以損害市場 競爭爲由否決。但是，到 2019 年，FCC 附條件批准了 T-Mobile 與 Sprint 之間的並購，寄希望于合並後的企業推動美國部署強大的 5G 網絡。作爲並購條件，兩家公司承諾將在三年內部署覆蓋 97%美國人 口、85%農村人口的 5G 服務，六年內爲 99%的美國人口提供速率不 低于 50Mbps、爲 90%美國人提供速率至少達 100Mbps 的移動寬帶服 務。韓國也批准了 SK 電訊收購該國第二大有線運營商 T-broad，批准 條件包括，在 2022 年底前在農村地區擴大高速寬帶服務等。二是放 松了對主導運營商的批發價格管制，以促進其投資高速寬帶網絡基礎 設施建設。例如，Ofcom 計劃通過放松對英國電信（BT）旗下網絡 基礎設施公司 Openreach 的光纖寬帶批發價格管制，以使其更快收回 光纖寬帶網絡的投資。

歐美主要國家針對數字平台的監管呈現趨嚴態勢，營造公平有序 的競爭秩序成爲各國競爭政策改革的重要方向。平台經濟在爲全球發展注入巨大活力的同時，由其引發的競爭爭議也持續發酵，多個國家 和地區開展針對谷歌、臉書、亞馬遜、蘋果等數字巨頭的反壟斷調查。 歐盟繼續保持高壓態勢，歐委會完成谷歌反壟斷執法第三案，德、英、 法等國也頻頻主動出擊，並嘗試將隱私保護、平台規則透明化、數據 安全等更多因素納入反壟斷調查考慮範疇。美國針對數字平台的反壟 斷監管態度發生較大轉向，從傳統上以私人訴訟爲主轉向行政監管部 門主動發起的反壟斷行政調查。2019 年 6 月以來，美國衆議院、聯 邦貿易委員會（FTC）、司法部（DOJ）、各州均開啓了針對谷歌、 臉書、亞馬遜、蘋果等四大數字平台的反壟斷調查。2020 年 10 月， 美國衆議院反壟斷小組委員會公布了長達 16 個月的調查結果，特別 強調了的四大平台的市場支配地位及其商業行爲所帶來的影響和挑 戰，並建議完善反壟斷法律，加強反壟斷執法，恢複數字經濟的競爭 活力。

（三）新技術新業務監管：創新監管方式，著力平衡技 術紅利釋放與未知風險防範

信息通信技術與各行業融合創新引發的法律制度沖突問題，已經 成爲各國共同面臨的監管挑戰。如何在鼓勵創新和安全有序之間取得 平衡成爲各國進行法律制度改革和監管創新的重要出發點。監管沙箱 制度受到各國的廣泛關注，2018 年以來，韓國、日本、新加坡等國 通過推出監管沙箱的方式促進 5G、物聯網、AI 等數字化融合創新業 務的發展，在受控環境內對新技術和業務進行測試，有效收集有關收益和風險的相關證據，科學評估新技術新業務的經濟社會可行性，並 並適時改革不相適應的法律法規，在促進創新和風險控制間取得平 衡。

各國在監管沙箱的准入範圍、流程、監管模式、消費者權益保護 等方面逐步形成一整套完整機制，主要有四個關鍵環節。一是個案受 理審議。大多數國家就監管沙箱准入範圍做原則性規定，對申請項目 逐個審議。如，英、法等大部分國家采取“一事一議”方式決定監管 沙箱項目是否部分或全部豁免現有法律規定。韓國提出，“法無規定 或規定模糊的”可申請“臨時許可”，“法有禁止的”可申請“實證 監管特例”，獲得批准後可在有效期內經營相關業務。日本提出，企 業可與政府設立的監管沙箱窗口進行咨詢後，向主管機構提交新技術 示範申請。此外，爲避免審批時間較長，贻誤新技術新業務發展機遇， 韓國、新加坡等已經開始探索“迅速受理”審批制度。二是協同監管 共治。各國監管沙箱模式踐行了多元共治思路，充分發揮了各類主體 在行業治理中的作用。在審批環節，大部分國家監管部門“並行審批、 分工聯動”，組成包括政府工作人員、民間專家學者在內的審議委員 會；在事中事後監管環節，監管部門共同監督項目是否遵守了許可有 效期、業務範圍等規定，並委托第三方機構進行跟蹤監測；同時，企 業在整個流程中應根據規定進行信息報告，提供相關數據用于監管改 革評估，隨時配合相關監管要求。三是風險防範控制。監管沙箱的重 要一環就是監測可能出現的風險並建立風險預防和損害賠償方案，在 風險出現時暫停相關項目，將可能發生的損害控制在一定範圍，確保風險可控，保障用戶權益。韓國強制要求監管沙箱項目必須加入商業 保險，確實不能加入的，必須形成監管機構認可的損害賠償方案，以 確保新技術新業務經營者具有損害賠償履行能力。四是推動法律修 訂。監管沙箱作爲一種試驗性的准入許可制度，核心價值是通過一段 時間的試驗，測試可能的風險點，爲全面修訂現有法律法規提供參考， 營造有利于新技術新業務健康發展的市場環境。韓國《信息通信融合 法》規定，有關機構應在臨時許可有效期到期之前推動修訂有關法律 法規。

（四）用戶權益保護：新技術濫用的新問題備受關注， 各國建立長效機制積極應對

近年來，除了傳統的資費、合同、服務質量等電信用戶權益保護 問題以外，全球還面臨著網絡和電話詐騙、垃圾信息、自動語音騷擾 電話等網絡技術濫用所引發的新風險，用戶個人數據濫用、泄露事件 頻發，治理難度大、影響範圍廣。各監管機構不斷調整優化相關立法 和管理機制，探索建立技術手段等長效機制予以應對。

強化立法執法加大個人信息保護力度。爲保護個人信息，各監管 機構當前主要著力開展兩方面工作。一是通過專門立法加強個人信息 保護。隨著歐盟《通用數據保護條例》（以下簡稱“GDPR”）在 2016 年出台，美國、日本、韓國、新加坡、巴西、印度等國紛紛制定或修 訂個人數據保護立法，完善本國數據保護制度。在立法共性上，各國 立法將管轄範圍適用至境外，進一步明確了數據保護原則，增強數據 主體權利，細化了個人數據的分類管理，強化了安全保障等問責措施，構建或完善了數據跨境流動制度，提高了對違規行爲的處罰力度等。 另一方面，由于各國國情的不同，在個人數據界定和分類、用戶同意 要求、責任措施、數據跨境流動等制度的具體設計上體現國別差異。 二是加大個人信息違法行爲執法力度。自 2019 年以來，美歐執法案 例和罰款數額不斷提升。歐盟方面，截至 2020 年 3 月，GDPR 共産 生 230 個罰單，涉及罰金總共約 4.67 億歐元。其中，2020 年 3 月産 生的罰單數量爲 32 個，達到 GDPR 實施以來的單月處罰數量最高 值。美國在 2019 年實施的隱私執法案件爲 11 例（2018 年爲 6 例）， 分別針對 Facebook 和 YouTube 在消費者隱私領域和青少年隱私領域 的違規行爲，開出了 50 億美元和 1.7 億美元的創紀錄罰單。2020 年 2 月，美國最大的四家移動運營商因涉嫌違法將消費者地理位置數據 的實時訪問權出售給第三方聚合商，被美國 FCC 提議處以超過 2 億 美元罰款。三是加強對違規企業的數據安全整改管理。美國貿易委員 會（FTC）在個人信息保護執法案件中針對違規企業發布的數據安全 命令已經使用了 20 年，其可執行性和嚴格程度已經無法適應新形勢 的要求。爲此，FTC 在 2019 年對數據安全命令進行了三項重大調整， 以更好地規範違規企業的數據安全管理行爲，提高震懾力，保護消費 者利益：第一，提出更具體的數據安全計劃。除要求企業實施全面的、 基于流程的數據安全計劃之外，還要求其實施具體的保障措施（例如 年度員工培訓、訪問控制、數據安全故障監視系統、補丁管理系統和 加密）以解決指控中提及的問題，提高命令的可執行性。第二，要求整改企業將數據安全重要性提升到公司高級管理層。例如，企業必須 每年向董事會提交書面信息安全計劃，企業高層必須每年就公司信息 安全計劃的詳細信息向 FTC 提供合規證明。第三，提高對第三方評 估機構的問責。例如，FTC 每兩年批准或重新批准評估機構，要求評 估機構提交評估結論的支撐證據，包括獨立抽樣、員工訪談和文檔審 查等記錄。

多措並舉加大新型騷擾電話和詐騙電話治理。隨著互聯網技術的 發展，騷擾電話實施方式由人工向語音機器人轉變，騷擾規模大大增 加，這成爲亟需解決的全球性難題。美歐等國家因其龐大的電信用戶 市場，成爲騷擾電話和詐騙電話的重災區，近些年來不斷通過加強立 法、實施行政和技術手段對新型騷擾電話等問題進行監管。一是從源 頭和渠道兩方面加強騷擾電話整治力度。一方面，通過高額的罰款增 加企業違規成本，從根源上減少騷擾電話。美國在 2019 年底發布《機 器人電話濫用犯罪執法威懾法案》，從立法層面嚴懲機器人撥打騷擾 電話違法行爲,把處罰使用機器人呼出騷擾電話的罰款金額大幅提 高，每通電話的罰款從過去的 1500 美元增至最高 1 萬美元，取消了 過去單次罰單總罰款不超過 100 萬美元的限額。法國在 2020 年 2 月 通過了一部打擊騷擾電話的法律，將對相關企業和個人涉及騷擾電話 的處罰金額總額度分別提高到 37.5 萬和 7.5 萬歐元。另一方面，通過 追究提供通信渠道的電信企業的責任來切斷傳輸渠道、有效減少騷擾 電話。一些美國本土電信企業通過 IP 語音技術將數億通海外電話傳 送到美國電信網絡，爲騷擾電話提供了便利渠道。根據新發布的法案，美國司法部即便無法追蹤到海外騷擾電話的直接撥打者，也可處罰爲 機器人電話提供傳輸渠道的這些電信企業。二是采取新技術手段提高 攔截能力。爲甄別欺騙性較高的電話號碼，提高騷擾電話自動識別攔 截能力，美國要求電信企業在 2021 年 6 月 30 日前全面使用“呼叫認 證”（STIR/SHAKEN）技術實現呼叫者身份的驗證。該“呼叫認證” 技術此前已被加拿大電信企業全面應用，用于提升騷擾電話攔截效 率。三是加強政府部門與電信企業深度合作。比如，澳大利亞 ACMA 成立了電信詐騙行動特別工作組，聯合電信企業采取設立黑名單、制 定白名單、溯源海外電話等試驗性措施，打擊僞裝成權威機構電話實 施詐騙或誘導回撥的相關行爲。

（五）寬帶網絡建設：寬帶網絡向雙千兆網絡演進，加 大普遍服務投入成爲政策重點

寬帶網絡的持續演進升級正不斷推進全球數字經濟的蓬勃發展， ITU 數據顯示，全球有 174 個國家已經出台了國家寬帶發展戰略規劃，尚未通過相關規劃的國家中，75%計劃近期出台促進寬帶發展的 政策。多國均將寬帶基礎設施納入關鍵基礎設施，並把加強寬帶基礎 設施建設、推進寬帶網絡演進升級作爲主要戰略目標。

一是積極推進超高速率固定寬帶網絡部署，加快實現寬帶千兆進 程。統計數據顯示，已有 61 個國家的運營商相繼推出了千兆寬帶業 務，覆蓋全球約 5.8%的人口。歐盟在《塑造歐洲的數字未來》中提 出，要加大對數字戰略能力的投資，並把加快對歐洲千兆連接的投資、修訂《寬帶成本降低指令》列爲關鍵行動。英國 Ofcom 在《連接英 國報告 2019》提出，將建設全光纖和千兆寬帶網絡作爲優先事項， 計劃投資 50 億英鎊以進一步擴大全光纖和移動網絡的覆蓋。2017 年 德國發布《面向未來的千兆德國》戰略，計劃分四個階段，預計總 投資1000億歐元，在2025年前建設成具有千兆能力的融合基礎設施。 韓國于 2012 年 4 月開始實施 Giga KOREA（千兆韓國）戰略，目前 已在全國實現了 90%以上家庭的千兆覆蓋，另外，韓國 KT 公司正在 部署萬兆級別寬帶網絡。

二是高度重視 5G 發展，加快搶築 5G 競爭新優勢。截至 2020 年 3 月底，全球已有 97 個國家和地區的 253 家運營商開展了 5G 試驗， 其中 75 家運營商宣布提供 5G 商用業務。爲推進 5G 的發展，超過 80個國家和地區出台了5G戰略行動計劃或促進5G發展的相關政策， 關注重點包括 5G 的發展線路圖、技術研發、頻譜拍賣/分配、安全和 商用服務等。美國國家科學基金從 2013 年起就通過專項資金來支持 5G 項目的研發；2017 年《美國國家安全戰略》把在全國範圍內部署 5G 網絡作爲首要行動；2018 年發布 5G FAST 計劃，提出從增加頻譜 資源、改進基礎設施收費政策、更新聯邦法規三方面促進 5G 建設； 2020 年 3 月發布《5G 國家安全戰略》，明確了保護國內外 5G 基礎 設施安全的框架。歐盟委員會分別于 2014 年、2016 年提出 5G PPP 計劃和 5G 行動計劃，從 5G 技術研發、測試、商用等方面進行線路部署；2018 年發布《“地平線 2020”2018-2020 年工作計劃》，預計投 資 17 億歐元支持 5G、人工智能、物聯網等數字技術與其他技術領 域創新的融合。2013 年韓國未來創造科學部提出 5G 移動通信促進戰 略，計劃總投資 1.6 萬億韓元；2019 年 4 月，韓國 MSIT 發布《實現 創新增長 5G+戰略》，提出以 5G 商用化爲契機，帶動上下遊産業 發展，使韓國成爲引領全球 5G 新産業、實現第 4 次工業革命的國家。

三是加大普遍服務投入，進一步彌合數字鴻溝。ITU 數據顯示， 全球超過 85%的國家出台了普遍服務相關政策，主要關注點集中在 加大對農村寬帶普遍服務支持力度，加速邊遠貧困地區和公共服務場 所的高速寬帶覆蓋。2020 年 2 月，美國設立“農村數字機遇基金”， 計劃在未來十年裏累計投入 204 億美元，通過反向拍賣的方式，支持 運營商在農村社區等服務不足的高成本地區提供高速寬帶服務；3月， 美國發布《寬帶部署准確性和技術可用性法案》，要求 FCC 立即修 複寬帶地圖，以確保服務不足地區的消費者能夠使用寬帶服務；4 月，FCC 宣布將設立“美國農村 5G 基金” ，計劃提供 90 億美元以提 高偏遠地區的 5G 網絡覆蓋。英國《數字經濟法案》規定的寬帶普遍 服務義務從 2020 年 3 月 20 日起正式生效，無法獲得“體面的寬帶接 入” 22的用戶可要求普遍服務提供商在合理的時間範圍內爲其部署 必要的網絡基礎設施；5 月，Ofcom 公布寬帶普遍服務補償規則，計劃設立行業基金以補償普遍服務提供商産生的成本。加拿大預計 在未來十年內撥出 50 億至 60 億加元用于農村寬帶投資，承諾在 2026 年以至少 50Mbps/10Mbps 的下行/上行速度爲全國 95％的家庭和企業 提供互聯網接入，到 2030 年達到 100％覆蓋率。

（六）頻譜資源管理：5G 頻譜分配進程持續加速，專 網頻譜分配取得實質性進展

與 4G 相比， 5G 具備的超高速率、超大連接、超低時延三大特 性，將爲 eMBB（增強移動寬帶）、URLLC（超高可靠低時延通信）、 mMTC（大連接物聯網）三大應用場景提供有力支撐，從而開啓人機 交互、萬物互聯的新時代。當前，全球 5G 進入商用部署的關鍵階段, 各國紛紛加快推進 5G 公網與專網頻譜資源分配。據 GSA 統計，截 至今年 2 月，全球已經有 40 個國家完成 5G 公網頻譜分配。美、英、 德、日等國也陸續出台專網頻譜政策，加速推動垂直行業創新發展。

各國紛紛制定 5G 公網頻譜分配政策,加速 5G 商用部署進程。一 是向電信運營商公開拍賣或直接分配未被占用的頻率資源。美國已完 成三輪 5G 高頻段頻譜拍賣。自 2018 年 11 月起，美國已完成 24GHz、 28GHz、37GHz、39GHz、47GHz 等高頻資源的拍賣，AT&T、Verizon、 T-Mobile、US Cellular、Sprint 等多家移動運營商獲得頻譜資源。歐 洲多國聚焦中低頻資源陸續開展 5G 頻譜拍賣。2018 年 3 月，英國將 3.4-3.6GHz 頻段中的 150MHz 拍賣給沃達豐、O2、Three 和 EE 四家 運營商。2019 年，德國完成 3.4-3.7GHz 頻段拍賣，德國電信、沃達豐、西班牙電信、聯合網絡公司旗下 Drillisch 獲得相應頻段。2020 年 8 月，奧地利開始啓動第二批共 27 個 5G 中低頻頻段的拍賣。韓 國在 2018 年 6 月完成首批 5G 中頻和高頻頻譜拍賣，SK 電訊、KT Corp、LG U+分別獲得 3.5GHz 和 28 GHz 頻段頻譜。日本在 2019 年 4 月完成首批 5G 頻譜分配,日本總務省宣布將 3.7GHz、4.5GHz 和 28GHz 頻段分配給 NTT DoCoMo、KDDI、軟銀、樂天移動四家移動 運營商。總體而言，韓國、日本和歐洲多國目前主要聚焦 3.4-3.8GHz 的中頻段資源，紛紛啓動拍賣或分配程序。在高頻段方面，美、韓、 日進展較快，其他多國也正在積極論證或征求公衆意見過程中。二是 釋放已被占用的頻譜資源。從美國情況看，該國 6GHz 以下頻譜主要 被廣播電視、軍用衛星和雷達占用，能夠用于發展 5G 的中頻段頻譜 資源極爲有限，因此在初期美國主要選擇毫米波頻譜用于發展 5G。 隨著頻譜資源稀缺性不斷凸顯以及電信運營商對中頻資源需求的日 益迫切，美國開始大力推進已被占用的 5G 中頻資源的重新分配。今 年3月，美國釋放了原來由衛星運營商持有的(3.7-4.2GHz)280M頻譜， 移動運營商將支付約 97 億美元的賠償金來獲取上述頻譜。8 月，FCC 宣布，原來由海軍保留的 3.55-3.65 GHz 頻段由電信運營商 Verizon 與衛星廣播服務提供商 Dish Network 等 5G 建設主體拍得。同時，美 國白宮和國防部宣布還將釋放目前用于軍事用途的 3.45-3.55GHz 頻 段共 100MHz 無線頻譜用于 5G 商業服務。今年 7 月，韓國在 2020 年 7 月宣布，計劃將目前用于衛星通信的 3.7GHz-4GHz 頻段，以及 即將到期的 2G、3G 和 4G LTE 網絡當前使用的 310MHz 頻段，重新分配給 5G 相關移動運營商。

各國持續推動 5G 專網頻譜分配，助力 5G+垂直行業創新發展。 行業專網作爲 5G 賦能垂直領域的主要應用場景和支撐企業數字化轉 型的關鍵基礎設施，已成爲各國關注的重要領域。2019 年以來，美、 英、德、日等國相繼出台專用頻譜政策，爲 5G+垂直行業專用網絡規 劃專用頻段。從使用範圍來看，與電信運營商的全國性 5G 公網頻譜 相比，大部分專網頻譜都限定了使用區域範圍。從分配對象來看，目 前專網頻譜主要面向工業等垂直行業主體。從分配方式來看，主要有 以下兩種模式：一是分配未被占用的專用頻譜用于 5G 專網部署。2019 年 3 月，德國聯邦網絡局（“BNetzA”）發布《無線網絡接入設備 使用 3700-3800MHz 頻段的基本框架要求》，成爲首個爲專網預留 5G 頻譜的國家。截止今年 9 月，包括德意志展覽公司、巴斯夫化工集團、 電信系統集成商 Mugler 等 74 家企業獲得了區域 5G 頻譜許可。這些 頻譜主要用于工業園區、博覽會場地、農業和林業用地等局部地區的 無線接入業務。日本總務省于 2019 年 12 月開放 28.2-28.3GHz 的 5G 本地專網頻譜牌照申請，今年 2 月日本富士通宣布已獲得關東電信局 頒發的日本首個 5G 專網頻譜牌照。二是通過監管機構二次授權的方 式向企業分配專網頻譜。例如，英國 Ofcom 開放了本地接入許可， 對一些本屬于公網運營商但尚未規劃使用的頻譜進行二次授權。在取 得公網運營商同意，並提交本地專網不會對公網當前運營以及未來規 劃造成幹擾的證明後，經 Ofcom 許可，企業即可以在人口稀少的農 村地區及采礦、海上作業工業場景等特定區域使用這些頻譜。

（七）互操作性管理：OTT 通信與數據互操作性議題進 入視野，著力推動多層面的有效互通

近年來，對新興領域跨系統、跨平台互操作性討論逐步興起，這 些討論主要集中在兩個層面。

第一層面，是通信類 OTT 應用的業務互操作性（業務互通） 問題。VOIP、即時通信等通信類 OTT 業務提供與傳統通信業務相同 或相似服務，隨著這類應用對傳統話音和短信業務形成替代，不同的 OTT 之間的技術差異可能導致通信服務之間缺乏足夠的互操作性， 威脅終端用戶之間端到端的有效互通，特別是具有較大規模的 OTT 業務如果不支持互通，可能會阻礙新主體進入市場，影響市場活力和 創新。因此通信類 OTT 之間的業務互通問題正在進入監管視野。歐 盟《2018 年電子通信法指令》指出，歐委會考慮依法通過對歐盟和 成員國實際市場形勢的評估，決定是否采取強制標准或規範等措施來 加強 OTT 之間的互操作性。各成員國將在 2020 年年底前將該部電子 通信法條例轉化爲本國立法，屆時針對 OTT 通信服務提供商的管制 可能會出台進一步的解釋。目前看來，歐盟的互操作性要求將僅對達 到一定地理覆蓋範圍和用戶規模的一些 OTT 通信服務商有約束效 果。

第二層面，是在更廣泛的範圍內，探索提出數據的可傳輸、可編 譯等互操作性監管要求。數據在推動全球數字化轉型中發揮了極其重 要的作用，爲創新和經濟社會發展提供源源不斷的動力，如何更好的發揮數據要素價值成爲全球的共同關注。但目前，數據的收集、利用、 流動等環節還存在較多問題：例如少數幾家超大型科技企業擁有全球 大部分數據，可能會遏制初創公司的創新空間和競爭力；政府公共數 據與企業數據、個人數據之間，如何在保障隱私和安全的前提下平衡 好數據流通和廣泛使用；不同行業領域間和行業內各企業的數據之 間，數據標准如何共通，如何更好的發揮數據的集聚效應等等。歐盟 在 2020 年 2 月發布《歐盟數據戰略》，致力于拓展不同領域之間的 數據互通與互操作性，釋放數據價值潛力。一是建立數據交換標准。 歐盟提出要制定《信息和通信技術標准化滾動計劃》，進一步完善《歐 洲互用性框架》，推動歐盟采用標准化和共享的兼容數據格式及協議， 以可互操作的方式來收集和處理不同來源的數據。二是形成數據共享 機制。歐盟將制定相關機制，如啓動《開放數據指令》《高質量數據 集實施法案》等文件編寫，明確公共部門數據、企業數據開放的順序、 原則和程序，平衡與個人信息保護的要求，滿足中小企業在數據方面 的特殊需求等。三是建設數據互通技術平台。歐盟正在研究開放數據 工具、建設下一代數據處理基礎設施，促進數據共享互通。如，建立 高能效的可信邊緣計算處理能力，開發數據存儲和處理的通用雲平 台，構建 9 大領域數據空間，提升數據的可用性、質量和互操作性， 有效整合歐盟的數據資源。

（八）網絡信息安全管理：網絡和數據安全保障熱度持 續，違法內容管控不斷強化

各監管機構仍在持續采取各種措施，健全網絡信息安全防護體系，重點保障網絡、數據和內容安全，在 5G、數據跨境流動等新領 域提前布局，在內容安全審查方面強化社交媒體等渠道的內容管控。

網絡安全方面，隨著全球 5G 的發展提速、競爭加劇，5G 安全 風險逐漸顯現，受到國際高度重視。2020 年 1 月，歐盟委員會出台 了《歐盟 5G 安全工具箱》，倡議統籌協調成員國制定統一的 5G 安 全標准和認證機制，確保所有歐盟國家達到足夠的 5G 網絡安全水平： 如要求 5G 網絡運營商通過嚴格控制訪問權限、制定安全操作和監控 規則、限制特定功能外包等做法提高安全性；要求監管機構評估供應 商的風險情況，通過外國投資審查、貿易防禦及反不正當競爭等政策 工具在歐盟認定的重要敏感資産上對“高風險”供應商進行設限；還要 求確保每個運營商都采取多供應商策略，避免過于依賴或者綁定單一 供應商。2020 年 3 月，美國簽署了《保障 5G 及未來技術的法案》《5G 安全和超越法案 2020》並發布《5G 安全國家戰略》，強調在進一步 激發 5G 基礎設施市場競爭力和多樣性的同時，要有效評估 5G 本身 的網絡安全風險並確定其核心安全原則，繼續推動以美國私營部門主 導的國內 5G 部署，確保 5G 基礎設施的安全性；還要與盟友一道參 與全球 5G 安全標准制定，推動安全可靠的 5G 設備及服務的供應， 防範因使用 5G 帶來的經濟發展和國家安全風險，尤其是供應鏈風險。

數據跨境流動方面，主要國家和地區形成了“在確保安全前提下 促進數據跨境流動”的普遍共識。出于保護公民隱私、保障國家安全、 扶持産業發展等因素考慮，各國對數據跨境流動實施不同程度的管理。全球主要形成了三類監管制度。一是以美國爲代表的、圍繞重要 數據實施的負面清單模式，美國政府依托其強大的互聯網産業實力， 對外倡導數據自由流動，宣揚 APEC“跨境隱私保護規則”（CBPR） 機制，拉攏各方加入“低水平保護”體系。對內，美國制定了受控非秘 信息（CUI）清單，界定了“重要數據”範圍，嚴格限制關鍵基礎設施 數據、新興和關鍵技術數據、敏感個人數據出境。二是以歐盟爲代表 的、圍繞個人數據實施的白名單模式，歐盟《通用數據保護條例》確 立了“充分性認定”的數據跨境流動管理制度，僅允許其公民個人數據 流向數據保護水平達到歐盟標准的其他國家或地區。當前共有 12 個 國家或地區符合歐盟的要求。三是以印度、俄羅斯爲代表的數據本 地化模式，俄羅斯在“棱鏡門”事件後出于對國家安全的考慮，規定所 有國內外公司必須在俄境內存儲和處理俄公民的個人數據，但同時允 許個人數據按照《個人數據保護法》的要求出境。印度要求關鍵個人 數據、物聯網數據、支付數據等只能本地化存儲，不允許跨境流動， 但一般個人數據和敏感個人數據在印度境內存儲副本後可以跨境流 動。

內容安全方面，更多國家由互聯網內容自律管理向強化行業監管 轉變。根據 ITU 統計，2009 年全球 190 個國家中對互聯網內容實施 監管的比例爲 8%，到 2017 年底這一比例已經上升爲 22%。近兩年來， 由于社交媒體上的網絡恐怖主義、網絡暴力、兒童虐待等負面事件高發，包括西方國家在內的全球各國逐漸放棄以互聯網企業自我管制爲 主的管理方式，轉而加強政府幹預。2020 年 7 月，歐盟委員會發布 《視聽媒體服務指令》修正案指導方針，幫助成員國進一步淨化歐盟 網絡環境。根據修正案，社交媒體首次被納入監管範圍。英國政府在 2020 年 2 月宣布，爲營造安全可信的數字經濟環境，將任命英國 Ofcom 對互聯網內容進行監管。此前，Ofcom 只負責電視、廣播相關 的有害內容監管。澳大利亞于 2015 年在澳大利亞通信和媒體管理局 （ACMA）下設電子安全專員辦公室，2019 年通過《分享重大暴力 內容》刑法典修正案，將其監管範圍從調查和解決與兒童相關的有害 互聯網內容投訴擴大至網絡暴力內容。新加坡于 2019 年通過了《防 止網絡假信息和網絡操縱法》，在新加坡 IMDA 內設了一個專門執 行該法案的辦公室（POFMA），負責具體發布各部門有關更正或刪 除網絡虛假信息的相關指示，並擁有監督和執法權。另一方面，在政 府倡導下，企業也加大了對在線內容的自主審查力度。2019 年 5 月， 谷歌、微軟、亞馬遜等 8 家互聯網平台企業與法國、新西蘭、澳大利 亞等 17 個國家共同簽署“克賴斯特徹奇倡議”，承諾將盡一切努力“抵 制暴力恐怖主義和極端主義”，遵守相關法律、及時刪除互聯網上的 恐怖主義內容。2020 年 6 月，臉書、谷歌、微軟、推特等組成的技 術聯盟（Technology Coalition）宣布將建立一個研究和創新基金，以 防止網絡成爲在線的兒童性虐待工具。2020 年 8 月，臉書、谷歌、 微軟等 9 家科技巨頭就如何在大選前後防止虛假信息傳播發布了一份聯合聲明，表示會與負責保護選舉公正性的美國政府機構定期舉行 會議，確保美國大選的安全性。

三、全球信息通信監管改革趨勢展望

作爲帶動科技創新的重要引擎和推動經濟社會數字化轉型的關 鍵支撐，信息通信行業保持健康發展具有更加重要的意義。2020 年 GSR 大會指出，在新冠疫情威脅和全球經濟衰退的陰影下，信息通 信行業監管可提升經濟社會面對突發事件和緊急情況的就緒水平，在 出現不利因素的情況下有效滿足人們的期待。以 5G 爲代表的信息通 信技術應用機遇與挑戰並存，行業監管面臨許多新的改革要求。觀察 全球各個國家和主要經濟體的下一步戰略和規劃可以看出，未來，各 個行業監管機構將進一步堅定地促進行業與經濟社會的可持續發展， 搶抓新型基礎設施發展機遇，創新面向數字平台、數字生態系統的監 管方式和手段，探索數據新要素的有效治理，完善新型協同監管體系， 積極應對疫情後的數字化轉型挑戰。

（一）實現全面的數字連接仍是信息通信監管的首要目 標

在新冠肺炎疫情的影響沖擊下，國際社會普遍認識到，寬帶普遍 接入是推動經濟複蘇、實現聯合國 2030 可持續發展目標的重要催化 劑。但由于信息通信技術的獲取和使用存在巨大差距，全球將有數十 億成年人和兒童無法從遠程工作、教育、醫療和公共服務中受益，數 字鴻溝進一步加劇了貧困人群的困境。例如，聯合國預計，全球有 190 多個國家近 16 億學生因疫情原因中斷學校學習，其中低收入和中低收入國家高達 99%的學生受到影響。另外，互聯網用戶普及率 較低的國家也將落後于全球數字經濟發展浪潮，錯失數字化轉型機 遇。短期來看，加強網絡基礎設施建設、確保普遍公平接入，不僅可 以應對當前新冠疫情大流行帶來的挑戰，還可以爲恢複經濟社會秩序 做好支撐，各國將采取更大力度擴大寬帶接入以解決當前的突出問 題。長期來看，高水平的寬帶接入也是應對未來災難、推動數字經濟 可持續發展的重要保障。國際電信聯盟號召各國以努力實現聯合國 2030 年可持續發展議程宏偉目標爲願景，從寬帶覆蓋水平、寬帶用 戶價格、數字技能培養、中小企業服務等方面制定具體目標，創新思 維、積極嘗試、開放學習、廣泛開展合作，有效提升寬帶普及率。

（二）加快 5G 等新型基礎設施建設將是未來一段時期 的戰略重點

各國將不斷加大對以 5G 爲代表的新型網絡基礎設施的投資部 署，把提高網絡能力建設作爲戰略優先事項。預計 2020 年至 2025 年 間，全球將在移動網絡上投入 1.1 萬億美元，其中 5G 投資將占 80% 以上。其中，全球所有投資的一半將來自美國、中國和日本。到 2025 年底，全球 5G 簽約用戶將達到 28 億，覆蓋全球近 65%的人口，45% 的數據流量將由 5G 網絡承載。爲充分發揮 5G 潛力，實現數字化轉 型並進一步支撐經濟增長，各國政府及監管機構將重點聚焦行業可持 續發展，出台相關扶持政策，推動建成安全、可靠、有競爭力的 5G網絡，包括：制定清晰的國家寬帶戰略，促進 5G 發展；降低運營商 獲取和持有 5G 專有頻譜的成本；減免行業特定稅收，刺激 5G 投資； 降低部署成本，強化多部門協調配合，如開放公共建築和街道基礎設 施（公交車站、路燈杆等）供 5G 部署使用等等。

（三）更好適應數字經濟發展特點將是監管方式創新的 重要方向

數字化轉型對信息通信監管機構適應市場、技術和應用快速變化 的能力提出了空前的高要求，爲此，監管機構需要加快改革和調整原 有監管方式，進行更爲靈活、包容、科學、審慎的監管。以高層原則 爲指導、以證據和數據爲基礎、以激勵和結果爲導向的政策制定和監 管方法，正成爲 ITU 和美歐等國家推崇的新型監管方式。從具體監管 實踐看，一是監管沙箱作爲一種更動態、更基于證據、“邊幹邊學”、 全周期管理的新型監管方式，將被越來越多的國家應用于促進信息通 信領域和其他行業的融合新興業態的發展。二是在數字化轉型的複雜 環境下，爲確保監管幹預的正確性、有效性和科學性，在收集多維度 事實和數據的基礎上，對監管政策的制定、實施、修訂進行全生命周 期的影響評估，這種監管影響評估（RIA）工具將進一步在全球普及。 三是從事前、事中事後監管環節來看，在事前准入環節，統一許可證、 多業務許可證由于具有簡化許可流程、提升資源使用效率以及更適應 技術融合的發展等優點，已成爲許可方式的國際最佳實踐。在事中事 後環節，持續的市場監督、市場分析以及監管影響評估，對及時掌握市場趨勢並預測風險至關重要，越來越多的國家將完善相關的機制推 動這種更加靈活的監管方式落地。

（四）釋放數據價值和強化數據治理成爲各國發展數字 經濟的關鍵著力點

數據作爲數字經濟時代的關鍵生産要素，對于推動經濟社會創新 發展具有重要意義。當前，世界主要國家通過完善數據立法、出台數 據戰略、加強數據國際合作等多種方式完善數據治理機制，力圖在保 障數據安全的同時，促進數據價值的最大化釋放。未來，各國將持續 大力培育發展數據要素市場，發揮多元主體作用，構建覆蓋社會各層 面的數據治理體系，重點從四個方面突破。一是促進數據開放共享， 將數據資源釋放出來，爲數據開放應用提供源頭供給。二是加強數據 質量管理，確保數據完整性、一致性、精確性和及時性，不斷提升數 據資源價值。三是實現數據交易流通，促進不同來源數據的聚集、整 合，活躍數據市場供需兩端。四是強化數據風險規制，解決數據相關 的風險和問題，爲數據價值釋放提供安全保障。

（五）強化數字平台治理成爲信息通信監管的普遍趨 勢

數字平台在經濟社會數字化轉型發展中正扮演著日益重要的角 色，少數大型平台企業成爲信息內容、數字市場事實上的“守門人”， 平台的規則、算法設計對經濟社會的影響已越來越無法忽視，並已引 起各國監管機構的高度重視。未來，各國將緊緊抓住平台這一關鍵主 體，強化對平台企業的監管，營造更加健康、公平、可持續的數字發展環境。一方面，監管機構將要求平台在內容監督方面承擔更大責任， 包括對虛假信息、兒童有害內容等的打擊。例如，美國司法部已向美 國國會提交關于修改 1996 年《通信規範法案》第 230 條的立法草案， 對平台無需爲用戶內容承擔責任的條款進行改革，以激勵平台更積極 地治理網上有害內容。另一方面，監管機構將加強對大型數字平台的 監管力度，以確保數字市場的公平有效競爭、保護創新。例如，歐盟 即將推出《數字服務法案》，引入額外措施，如防止大型平台濫用規 模優勢傷害競爭對手，禁止大型平台強加不公平條款等，保護數字市 場競爭活力。

（六）多方協同的治理機制在應對融合性監管挑戰中的 作用將進一步凸顯

當前，采取第五代協作式信息通信監管已成爲國際組織和世界主 要國家的共同選擇。未來，從制度、機制等多個方面推動協作式監管 落地將是下一階段的重點。一是凸顯信息通信監管部門在協作機制中 的關鍵地位，進一步發揮在疫情防控等緊急情況下，對互聯網帶寬、 設備部署和基礎設施共享等資源的統籌作用，強化在數字經濟運行基 礎上，與衛生、政府、教育和金融等部門之間的核心協調角色。二是 健全包括協作進程、機構框架等在內的一套制度體系，以跨部門備忘 錄、聯席機制等形式，保證協作的規範化和實操性。三是加強多方信 息共享和對話平台建設。推動與整個行業主體、第三方組織及相關監 管機構之間的信息共享。探索高效透明的國際對話機制，在區域和全 球層面共同促進數字市場的繁榮發展。

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