盤古智庫 林民旺
本文大約14000字，讀完約35分鍾
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1947年英國正式退出南亞，現今的南亞地緣政治版圖逐漸形成。其最突出的特征就是印度一家獨大的單極權力架構。70 多年來，南亞的地緣政治博弈就是由這一權力架構的現實所決定的，印巴爭鬥及印度與南亞小國之間控制與反控制的鬥爭是該權力架構下的互動表現。與此同時，大國的涉入則是不同時期南亞戰略格局構成的重要因素這一格局的發展經曆了四個階段。第一階段1947—1962 年，表現爲美蘇兩大陣營在全球的冷戰逐步蔓延至南亞;第二階段 1962—1971 年，表現爲中巴結盟對抗印度，而美蘇兩個超級大國則奉行印巴平衡的政策; 第三階段 1971—1991 年，南亞形成了清晰的蘇印與美中巴對立的兩極格局; 第四階段 1991—2013 年，這是南亞戰略格局大調整的時期，原有的敵對關系瓦解，出現了新的變化和調整，特別是美印關系和中印關系都有了長足的提升。2013 年南亞地緣格局開啓了深度變化的進程，中印在南亞的關系格局愈發充滿張力。面對這一新形勢，應該未雨綢缪，主動經略。
本文作者系盤古智庫學術委員、複旦大學國際問題研究院研究員林民旺，文章來源于《雲大地區研究》2019年02期。
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導 論
南亞東瀕孟加拉灣，西瀕阿拉伯海，南部被印度洋包圍，北方被喜馬拉雅山脈阻隔，西面是沙漠，東邊則是難以逾越的叢林地帶，天然的地理障礙將其與歐亞大陸其他部分相隔離。其實，現在這一被我們通常稱爲 “南亞”的地區，卻並不是一直就以 “南亞”來稱謂的。
抛開悠久的曆史不談。1857 年印度大起義失敗，當英國實現了對這一地區的完全控制後，將這一地區稱爲印度次大陸 ( Indian Subcontinent) ，或簡稱爲 “次大陸”。第二次世界大戰結束後，隨著大英帝國退出，南亞國家取得獨立，才逐步形成了現在的南亞地緣政治版圖。然而，這些國家獨立之初，並沒有將這一地區認爲是足以自成體系的 “南亞”，相反，更認同它們屬于東南亞 ( South-East Asia) 或者南部亞洲 ( Southern Asia) ，因爲當時的政治精英們普遍把從印度至印度尼西亞的整個區域都視爲亞洲的一部分—— “東南亞”。1954 年巴基斯坦加入 《東南亞條約組織》時，也並沒有産生任何的 “不適感”。
將印度次大陸稱爲 “南亞” ( South Asia) ，更多的是源于外部建構。一般認爲，20 世紀 60 年代，美國和歐洲的大學才開始廣泛采用 “南亞” 一詞，聯合國、世界銀行等國際機構也是這一時期逐漸開始使用 “南亞” 來界定這一區域。這種界定本身並沒有對南亞國家的實際政策産生多大影響，南亞國家並沒有完全認同自己屬于 “南亞”。例如，1967 年印度尼西亞、新加坡、泰國、菲律賓四國外長和馬來西亞副總理在泰國首都曼谷舉行會議並發表 《東南亞國家聯盟成立宣言》時，斯裏蘭卡曾受到邀請，也希望加入並成爲正式成員國。而1972 年建國的孟加拉國曾首先試圖加入東盟，盡管最終未能如願。甚至1985 年南亞國家聯盟 ( SAARC) 正式成立前，對于是否將緬甸算作南亞國家，都存在過激烈爭議。新加坡前大使馬凱碩回憶，1976 年 8 月在斯裏蘭卡科倫坡舉行不結盟運動會議，對于如何分配南亞和東南亞國家的座位，印度代表團堅稱緬甸屬于南亞國家，當時的緬甸外長則稱緬甸屬于東南亞國家，印度外長怒吼道: “你不知道! 你不知道! 緬甸屬于南亞!
直至 20 世紀 80 年代，“南亞”概念才獲得南亞國家的普遍認可和認同，進入各國官方詞彙之中。促成這種變化的主要原因是，1977—1980年孟加拉國總統齊亞·拉赫曼 ( Ziaur Rahman) 力推地區經濟合作，將南亞七國作爲一個區別于東南亞的地區，並最終于 1985 年建立了南亞國家聯盟。至此，“南亞”一詞才被南亞國家普遍接受並認同。作爲一個獨立地區的南亞，其地緣政治版圖的最初形成源于大英帝國的撤退。
但是，殖民統治的結束，並不意味著古老的南亞次大陸將煥發出新的生機。相反，70 多年過去，南亞仍是世界上最不發達地區之一。一方面，絕大多數南亞國家仍然處在國家構建 ( nation-building) 的過程，民族矛盾、宗教矛盾，恐怖主義、分離主義充斥著整個次大陸。
另一方面，民族國家的建立和民族主義的加強，反倒使得次大陸內部原有的聯通性和共通性，由于國家邊界的逐步確立而被人爲地切割開來。地緣政治博弈同樣加劇了這一地區的矛盾和分歧。作爲南亞最大的兩個國家，印度和巴基斯坦已經爆發過三次戰爭，而且還不時爆發對峙和危機事件。嚴重的地區內矛盾給了其他大國影響和介入地區事務的機會和抓手。
本文主要從南亞戰略博弈和地緣政治角度，分析南亞地緣政治格局的曆史演進與發展趨勢。一方面，試圖勾勒 70 多年來南亞地緣政治格局演變的內在脈絡，另一方面，則嘗試對影響這一地區戰略格局演變的各種複雜因素和力量進行宏觀上的把握，梳理影響並決定南亞戰略格局變化的主要 “玩家”和南亞格局演變的機制。
全文結構如下: 第一部分從宏觀上把握南亞地區內部的戰略博弈，特別是印巴分歧和印度同其他小國之間的戰略博弈; 第二部分依據曆史發展脈絡，梳理 70 年來南亞戰略格局的演變曆程; 第三部分分析近年來的大國南亞戰略博弈的趨勢和前景。總之，通過這樣的宏觀分析，把握過去 70 多年的南亞格局演變及未來趨勢，最後就中國的政策應對提出建議和思考。
一、南亞區域的內部博弈
在大英帝國主宰期間，南亞在地緣上基本是一體的。隨著 1947 年大英帝國退出南亞次大陸，漸次形成了印巴分治和其他國家獨立的局面。與之相伴隨的是，南亞地區原本的地理、交通、文化、政治、經濟上的各種聯系，都因爲隨後的戰爭與政治因素而被人爲切割。大英帝國塑造出的地緣格局，可以說深刻地影響了二戰後南亞國家之間的內部互動，以及域外大國涉入南亞的方式。
這種地緣格局，最明顯的外部特征就是呈現出單極體系的特點。不論在地理上還是在其他實力指標上，印度都是南亞地區毋庸置疑的霸主。從地理上看，整個南亞次大陸形成一個自成體系的地理單元，北邊有高聳的喜馬拉雅山脈和喀喇昆侖山脈，南邊有阿拉伯海和孟加拉灣的限制，西邊有伊朗高原的阻隔，東邊則有印度、孟加拉國和緬甸邊境的層疊山障。印度占據了整個次大陸約 64%的領土、74%的人口和 81%的 GDP。
由于地理條件限制，南亞形成了明顯區別于其他地域的文化特征。喜馬拉雅山脈是世界海拔最高的山脈，冬季時喜馬拉雅山脈阻擋了來自北方的大陸冷空氣流入南亞，雨季時則阻擋了西南季風穿越山脈,這樣就使喜馬拉雅山脈兩側的人民各自生活在不同的地理環境裏，喜馬拉雅山脈成爲東亞大陸與南亞次大陸的天然界山。也同樣由于地理阻隔之故，南亞形成了獨特的 “印度文明”。印度及印度教文化則成了這一文明的代表。
印度領導人信奉 “天定命運觀”。印度首任總理尼赫魯的名言可謂家喻戶曉: “印度以它現在所處的地位，是不能在世界上扮演二等角色的。要麽就做一個有聲有色的大國，要麽就銷聲匿迹。”另一位印度總理瓦傑帕伊也曾說過: “每一個印度人，不管他是在國內還是在他鄉，始終相信印度是一個偉大的國家。”但是，現實卻總是讓印度的 “大國夢”一再受挫。印度不僅不滿足于地區霸主的定位，同樣不憚于追求“大國夢”，一直都在動員各種外交資源追求大國地位，如爭取聯合國安理會常任理事國席位等。但凡大國 “標配”，印度也都會努力爭取擁有，如航母、核武器。冷戰後，印度力做地區霸主和世界大國的信心再次增強，特別是印度經濟崛起更是讓很多印度人相信 “21 世紀是印度世紀”。
印度在南亞 “無可匹敵”的實力，加上其文化自信和經濟崛起，自然導致了南亞區域內部兩組力量的戰略博弈: 一組是印度和巴基斯坦之間的生存之爭，另一組則是印度同南亞小國之間的控制與反控制之爭。
(一) 印巴分歧和沖突是決定南亞國際關系的主要力量
這種分歧和沖突是具有 “根本性”的，都是雙方維護國家政治認同的 “本體安全”所需要的。說回到兩國的立國之本上。1947 年 6 月 3 日，大英帝國的印度總督蒙巴頓制訂 《印度獨立法案》，依據宗教信仰把英屬印度分爲印度和巴基斯坦兩個自治領。這事實上是等于變相承認了兩個國家的立國根基 ( 存在的理由) : 印度是印度教教徒的領土，巴基斯坦是穆斯林的領土。所以，建國後，不論是巴基斯坦還是印度，在重新塑造國族認同時，都將對方作爲自己國族認同的 “他者”。巴基斯坦的 “他者”是印度，印度的 “他者”是巴基斯坦。
印度和巴基斯坦的存在，對彼此來說都是本體意義上的生存威脅。在印度的民族主義者看來，印度包含了大英帝國在南亞統治的全部領土，而巴基斯坦的成立則是大英帝國強加給他們的政治後果。印度認爲，作爲 “穆斯林家園”存在的巴基斯坦對其主權安全構成威脅，因爲印度國內仍生活著 2 億多穆斯林。巴基斯坦發展好了，則證明印巴分治是正確的選擇，進而可能危及印度穆斯林對印度的國家認同。而印度也正因爲這一質疑，一直被巴基斯坦視爲最大的生存威脅。
加劇這一 “本體安全”的分歧是，印度尋求地區霸主角色，而巴基斯坦則一直尋求同印度的平等地位。在印度看來，它和巴基斯坦完全不是一個量級的國家，印度應該是具有戰略抱負的全球性大國，不應將視野聚焦在同巴基斯坦這樣的國家的安全關系上，其他大國也不應該將印巴兩國置于對等的位置和角色上。但是，對巴基斯坦而言，雖然印巴實力的差距較大，但是巴基斯坦是南亞第二大國家，而且分治之初巴基斯坦的軍事力量也較強，因此巴基斯坦總是尋求同印度平等的國際地位。20 世紀 90 年代末後，印巴同時擁有核武器，反倒爲巴獲得了尋求同印度平等地位的信心。
此外，加上印巴分治導致的紛繁多樣的現實利益的矛盾沖突，使得印巴關系具有高度的沖突性。1947 年分治之後，印巴的矛盾涉及方方面面。其核心的爭議問題包括克什米爾問題 ( 涉及主權歸屬) 、水資源分配( 印度在上遊，可控制水源向巴供水) ，還有其他各種各樣問題上的分歧，如阿富汗問題等。再加上三次印巴戰爭、1987 年的大規模武裝沖突、1999 年的卡吉爾沖突等，對抗和戰爭使得兩國爭議的問題更難以解決，敵對情緒可以說彌散在兩國社會的各個層面。
除了印巴沖突，南亞國家之間的 “凝聚力”也並不強。事實上，這些國家內部的身份認同和 “敘述”是彼此對立的。在大英帝國統治時期，南亞很大程度上構成了一個整體。但是，這種 “共同性”在各個國家分別獨立後，反而被看作是一種 “威脅”。印度、巴基斯坦、孟加拉國、尼泊爾對自己國家曆史的 “敘述” 就存在很大的 “沖突性”。巴基斯坦在“民族敘事”中試圖脫離同印度的聯系，特別是強調伊斯蘭教對南亞地區的征服，同印度教民族主義的敘述則具有根本性沖突。孟加拉國原本是巴基斯坦的一部分 ( 東巴基斯坦) ，在 1971 年獨立後，上台執政的人民聯盟喜歡訴諸一套巴基斯坦 “征服”和 “虐待”孟加拉族人的 “曆史敘述”，通過懲罰 1971 年戰犯等措施，使得孟加拉國的民族主義與巴基斯坦對立起來。尼泊爾雖然是印度教主導的國家，卻需要強調自己同印度的差別，彰顯其民族主義。可以說，南亞國家之間的不同身份敘事加劇了這種政治身份上的分離感。
(二) 印度同南亞小國之間的控制與反控制之爭
決定南亞區域國際關系的另一組力量來自印度同南亞小國之間的控制與反控制之爭。印度雖然在南亞具有絕對的實力優勢和霸主地位，但是南亞小國卻並沒有對印度百依百順，反倒是印度的實力優勢，引發了南亞小國對印度的懷疑和憂慮。這種憂慮主要源于印度采取霸權主義的地區政策。印度獨立之初，繼承了大英帝國在南亞采取的霸權式外交，也承續了大英帝國對不丹、尼泊爾、錫金等小國的控制，規定這些國家的國防、外交、經濟等重要領域要接受印度的 “指導”。直至 2007 年，印度和不丹重新簽署友好條約之後，雙方在法律上才形成正常的國家間關系。而尼泊爾迄今尚未實現同印度重新簽訂平等條約的訴求。
更嚴重的是，印度對南亞其他小國的武力兼並和內政幹涉，讓南亞小國切身感受到生存危機。1971 年印度肢解了巴基斯坦，1975 年吞並了錫金，還不時對南亞小國的內政橫加幹涉，最典型的莫過于 20 世紀 80 年代印度直接派兵幹涉斯裏蘭卡、馬爾代夫的內政。近年來，印度也是保持 “一貫做法”。2013 年 7 月不丹大選前，印度宣布停止對不丹家用煤氣和柴油的補貼，立即使印度頗爲不滿的不丹和平繁榮黨落敗。2015 年 9月後，印度爲了支持馬德西人 ( 取得尼泊爾公民資格的印度裔) 的政治訴求——要在與印度接壤的特萊平原建立一個馬德西人的邦，故意采取 “半禁運”的方式使得尼泊爾舉國陷入油氣荒，以迫使尼泊爾政府賦予馬德西人更大的政治權力。
印度的這些政策舉措無疑讓南亞其他小國的安全感極爲脆弱，由此也造成相互信任度非常低。另一個消極影響則是，南亞的區域整合和地區一體化遲遲難以實現質的變化，迄今南亞區域內貿易依存度僅達到5%，相比之下，東亞國家之間則遠遠高于40%。印度憑借南亞小國對它的經濟依賴來推行自己地區政策的做法，反倒讓南亞小國高度懷疑印度推動地區經濟整合的動機。例如，印度不允許不丹同安理會五大常任理事國建交，阻礙不丹同中國建交並解決邊界問題。印度的這種控制力主要來自不丹對印度形成的經濟高度依賴。以 2015 年爲例，不丹 79%的進口商品來自印度，90%出口到印度。加上喜馬拉雅山的阻隔，導致不丹的進出口只能通過印度加爾各答口岸過境。
一方面，南亞小國試圖改變這種對印度的完全依賴。尼泊爾一直在推動改變同印度的全面依賴關系。由于 1950 年簽訂的 《尼印和平友好條約》規定兩國開放邊界政策，彼此國民在對方境內享受國民待遇 ( 如工作、經商與置業)這就使得大量尼泊爾人在印度工作和生活，印度得以在尼泊爾招募大量廓爾喀人到印度軍隊服役，大量印度人在尼泊爾工作、擁有財産或做生意，印度的貨幣也可在尼泊爾通用，尼泊爾的社會精英大部分到印度接受教育。這一現狀致使很多尼泊爾人開始擔憂國家 “錫金化”，因此尼泊爾不斷有聲音要求廢除或者修訂 《尼印和平友好條約》。2008 年尼共領導人普拉昌達上台後，提出要廢除這一不平等條約，重新審議尼印兩國簽署的其他條約。然而由于尼泊爾內政及來自印度方面的阻力，迄今仍未解決這一問題。
另一方面，南亞小國也不斷借助域外大國和鄰近強國的力量來平衡印度。對巴基斯坦而言，主要是運用兩種策略應對印度的地區實力優勢，一是采取非對稱戰略，即常常爲印度所诟病的 “恐怖主義”，另一則是采取外部結盟的方法。巴基斯坦建國以來就一直奉行積極結盟的政策，憑借自己獨特的地理位置優勢，如冷戰時期向美國提供 U－2 偵察機軍事基地、作爲 2001 年美國發動的阿富汗戰爭的後勤基地和過境走廊，通過同美國結盟來抵消印度的實力優勢。
同樣，南亞小國也集體提出一些重要倡議來平衡印度。例如，斯裏蘭卡力推的 “印度洋和平區”倡議盡管受到印度的強烈抵制，最終還是得到國際社會的普遍支持。1985 年成立的南亞國家聯盟 ( SAARC) ，也曾一度被印度視爲孟加拉國帶著南亞小國抱團施壓印度的平台。南亞國家還試圖吸引其他大國參加南亞國家聯盟，來抵消印度在地區組織中的優勢，如 2005 年 11 月在達卡舉行的第 13 屆南盟峰會上，尼泊爾等國堅持南盟要吸收中國成爲正式成員國。但是，印度一直力阻中國加入。最終，中國、美國、日本、韓國等都被吸收成爲南盟觀察員國。
總而言之，大英帝國撤離後的南亞形成了一個單極的地緣格局。這一基本格局塑造並決定了南亞國家之間的戰略互動。印度與巴基斯坦的地緣政治鬥爭是主導這一區域國際關系的核心，而南亞小國同印度之間展開的控制與反控制的鬥爭，則是構成這一區域國際關系的重要一面。除此之外，影響這一地區更重要的因素則是其他大國的涉入。
二、大國在南亞的戰略博弈（1947—2013）
長期以來，南亞在國際政治中的顯要度並不高。在整個冷戰時期，南亞都處在美蘇爭霸的邊緣位置。這就決定了大國對南亞的涉入並沒有延續性，都是基于這一地區爆發的重大事件才采取的應激性策略。一旦事件平息或者情況發生變化，大國的戰略關注點就轉移出了南亞。
1947 年印巴分治以來，深度涉入南亞事務的主要大國是美國、中國、蘇聯 ( 後來的俄羅斯) 和英國。縱觀 70 多年來大國在南亞的戰略博弈，可以發現，巴基斯坦和其他南亞小國是 “邀請” 大國涉入的主要力量，而印度則在一直抵制其他大國的涉入。主要基于自身的地區實力優勢，印度並不希望其他大國介入南亞地區事務，特別是介入印度同南亞國家的矛盾和沖突。因爲，這一方面會降低印度的大國身份，隱含對印度地區霸權和領導者角色的挑戰，另一方面印度也是爲了阻止其他勢力進入南亞，導致這一地區的形勢變得更加複雜。
英國在南亞的影響力並沒有持續太久。二戰結束之際，作爲前宗主國，英國在南亞地區享有很大的影響力，特別是南亞國家同英國和英聯邦保持著傳統聯系，經濟依賴程度頗深。但是，隨著英國 20 世紀 60 年代逐漸從東南亞、中東等地撤退，到 70 年代初英國已經成爲南亞地區無足輕重的角色，不再是這一地區的關鍵力量。美國和蘇聯對南亞的涉入，則是由于二者都是全球性大國，爲了冷戰戰略競爭的需要，不時涉入南亞。中國對南亞事務的涉入，更主要是由于中國是南亞最大的鄰國，相互隔著喜馬拉雅山脈，南亞形勢的發展直接影響中國西南邊陲的安全和穩定。按照南亞地緣政治格局的發展曆程，1947 年以來的南亞戰略博弈可分爲如下幾個階段。
(一) 兩大陣營進入南亞 （1947—1962）
相比于歐洲和東亞，冷戰進入南亞更遲，南亞在美蘇之爭中的重要性也不是很突出。直到冷戰全面形成並蔓延至中東後，也就是 20 世紀 50年代中期開始，美國戰略界和政策界基于同蘇聯競爭的需要，才將視野轉到了南亞。美國在這一地區的利益，主要目標是防止多米諾骨牌倒下而南亞國家的共産黨上台執政，保護中東石油運輸以及印度洋航線安全。其更核心的戰略訴求是鼓勵南亞國家加入陣營。但是，絕大多數南亞國家都持不結盟政策立場，只有巴基斯坦一開始選擇了與美結盟的政策。一定意義上說，正是巴基斯坦將冷戰帶入南亞。
1947—1948 年的第一次印巴戰爭，給巴基斯坦造成嚴重的經濟困難，也加深了印巴敵對。出于對抗印度的需要，可以作爲巴基斯坦戰略依靠的只有美國和蘇聯兩個大國。而且，相比于印度，巴基斯坦國內的左翼力量要小得多，其穆斯林聯盟的精英階層都畢業于英國貴族學校，表現出親西方的意識形態傾向。
1954 年是這一時期南亞地緣政治格局發展的關鍵節點。這一年，巴基斯坦正式加入美 國 控 制 的 東 南 亞 條約 組織 ( South East Asia TreatyOrganization) ，成爲美國的非北約盟友。1955 年又加入中央條約組織( Central Treaty Organization) ，到 1957 年巴基斯坦甚至給美國提供了 U－2偵察機的基地。作爲回報，美國也向巴基斯坦提供了大量武器裝備並幫助進行軍事訓練。
盡管尼赫魯的意識形態中有費邊社會主義思想，其外交政策最初總體上是偏向西方的。但由于尼赫魯倡導不結盟運動，反對殖民主義和帝國主義，令美國多有不快，美印兩國關系的發展一直疙疙瘩瘩。隨著1954 年巴基斯坦與美國結盟，印度同社會主義陣營的關系也迅速改善。1955 年，赫魯曉夫訪問印度，公開表示支持印度在克什米爾爭議上的立場，此舉令兩國關系得到了鞏固。與此同時，中印關系發展迅速。10月尼赫魯訪華，中印關系進入 “興地－秦尼巴伊－巴伊” ( 印中人民是兄弟) 的發展階段。在國際多邊舞台上，尼赫魯積極支持中國參加萬隆亞非會議，兩國領導層開始頻繁互訪，民間各界交流熱烈。直到 1959 年後，中印關系才開始逐漸轉差。
美國的南亞戰略目標服務于其反蘇反共的大目標，而不是幫助巴基斯坦對抗印度。因此，美國這一時期並不希望在南亞形成 “非印即巴”的兩難局面，也不希望印度國內強大的左翼力量 ( 印共) 壯大起來。爲此，1958 年開始，美國開始增加對印度的軍事、政治、經濟援助和支持。1959 年中印關系出現裂縫後，美國更是加大了對印度的拉攏。到 1961 年肯尼迪政府上台後，美國逐漸將南亞戰略的重心放在了印度身上，反倒忽視了巴基斯坦，導致美巴矛盾加大。
簡言之，這一時期的南亞格局並沒有形成清晰的兩大對立陣營。雖然有美巴結盟關系的形成，但是在 1962 年前，美國和英國主要的政策都是要推動印巴和解，以便共同對抗蘇聯和中國，削弱蘇聯和中國在南亞的影響力，並沒有在印巴之間進行非此即彼的選擇。而印度和巴基斯坦在這一時期也同時與兩個超級大國保持著密切來往，印度奉行的不結盟政策更是讓其在兩大陣營中左右逢源。
(二) 兩大陣營分化，美消蘇長 （1962—1971）
這一時期，最大的變化是美蘇兩大陣營內部在南亞政策上出現了分化。在社會主義陣營中，隨著中蘇分裂和中國逐步脫離蘇聯的社會主義陣營，中蘇兩國采取了截然相反的南亞政策。在資本主義陣營中，巴基斯坦同美國的同盟關系急劇惡化，導致巴基斯坦同中國形成事實上的同盟，在南亞共同對抗印度。但是，美蘇兩個超級大國並沒有在印巴之間明確站隊。蘇聯在這一時期的戰略競爭中明顯占據上風。
1962 年的中印邊界戰爭導致中印交惡，走向戰略對抗。1963 年 3 月，中巴正式簽訂 《關于中國新疆和由巴基斯坦實際控制其防務的各個地區相接壤的邊界的協定》，中巴關系開始密切，逐步形成事實上的盟友關系。1965 年 8 月印巴第二次戰爭爆發，中國最初向巴提供輿論聲援和外交支持。隨著印度開辟新戰場，越界攻擊巴基斯坦本土，巴基斯坦尋求中國幫助。
1965 年 9 月 17 日，中國外交部向印度遞交了一份強硬照會，嚴正要求印度政府在收到照會後三天內拆除中錫邊界印軍入侵工事，立即停止印軍一切入侵活動，並保證不再騷擾。中國最後通牒式的照會,有力地支援了巴基斯坦。第二次印巴戰爭後，中國開始向巴基斯坦提供越來越多的軍備支持。1966 年，開始修建連接中巴的喀喇昆侖公路，並于 1978 年 6 月 18 日實現全線通車。
與此相對的是，由于肯尼迪政府在 1962 年中印邊界戰爭中對印度提供大量軍援損害巴基斯坦的安全，令巴基斯坦尤爲不滿，美巴關系進一步下滑。一方面，巴基斯坦延續了 1960 年前後就開始的外交政策調整，逐步走近中國和蘇聯。1965 年第二次印巴戰爭，美國對印巴采取的軍品“禁運”政策實際上卻幫助了印度，損害了巴基斯坦，加劇了美巴關系的破裂態勢。另一方面，1964 年 5 月尼赫魯去世後，拉爾·巴哈杜爾·夏斯特裏成爲印度第二任總理，印度外交也朝著親蘇的方向發展。這兩方面因素的結合，直接導致蘇聯主導的第二次印巴戰爭最後調解和解決，蘇聯反倒成了對印巴都具有更大影響力的國家。
簡言之，這一時期南亞形成了中巴對印的戰略格局，但是美蘇都試圖在印巴之間采取平衡外交。中國與美蘇兩國同時對抗，奉行 “兩個拳頭打人”的外交政策，一定程度上也給美巴關系的維持造成了壓力，美國不時施壓巴基斯坦不要同中國結盟。而蘇聯也通過發展同巴基斯坦的關系來向印度施壓，希望印度不要同美國走得太近。印巴兩國試圖左右逢源的對外政策都面臨著巨大的考驗。
(三) 南亞兩大陣營的對立 ( 1971—1991)
這一時期南亞形成了清晰的兩大陣營。1971 年基辛格通過巴基斯坦渠道實現秘密訪華，中美關系開始解凍。同時，隨著 1971 年底印度與蘇聯簽訂 《和平友好條約》而結爲事實上的同盟，南亞的地緣政治形勢就逐漸形成了蘇印與美中巴兩大陣營對立的基本格局。這一格局盡管有過松動，如 1977 年美國卡特總統上台和 1977 年印度德賽總理上台，美巴關系、印蘇關系都略有小幅調整，但是大的戰略格局沒有發生變化，一直維持到 1991 年蘇聯解體和冷戰結束。
1971 年印度試圖肢解巴基斯坦，美國派 “企業號” 航空母艦進入孟加拉灣威懾印度，同期印度要求蘇聯艦隊進入印度洋幫忙，導致最終形成了印度、蘇聯與美國、巴基斯坦、中國的對抗戰略格局。其間，中國同美國協調立場與對策，爲共同遏制印度擴大對巴基斯坦的戰爭發揮了重要作用。中國對巴基斯坦給予了堅決的政治支持。中國駐聯合國代表團初期即堅決反對只停火不撤軍的決議，隨後又迅速支持阿根廷等國要求停火和撤軍的決議，並且將此案提交聯合國大會緊急審議，結果聯大以壓倒多數通過了阿根廷等國提出的決議。
1979 年伊朗爆發伊斯蘭革命，親美的巴列維王朝被推翻，再加上同年蘇聯入侵阿富汗，巴基斯坦在美國南亞戰略中的重要性更是得以凸顯和提升。與此同時，1978 年 12 月中國開始了工作重心轉移，中國外交戰略隨之作出重大調整，提出了堅持獨立自主的和平外交政策，外交要以國家利益爲出發點，著重服務于國內發展經濟的任務，爲中國經濟發展創造一個和平穩定的外部環境。在這一大背景下，蘇印與美中巴的抗衡戰略格局得到進一步加強。
到 20 世紀 80 年代末，隨著美蘇關系緩和，蘇聯 1988 年開始從阿富汗撤軍，印度總理拉吉夫·甘地 1988 年訪華實現中印關系正常化，1989年中蘇關系正常化，南亞地區的蘇印對美中巴的戰略格局也逐漸瓦解。
簡言之，這一時期的南亞格局形成了清晰的蘇印與美中巴的兩大陣營對立的戰略格局。其中，中國在 1978 年後奉行獨立自主的和平外交政策，專注于國內經濟建設，逐步調整同印度和蘇聯的關系。這兩大陣營的對立，主要表現爲蘇印與美巴的對抗，而巴基斯坦同蘇聯在阿富汗的對抗是其這一時期的主要形式。也正因爲如此，俄羅斯迄今認爲，蘇聯解體很大一部分是由于巴基斯坦造成的，這也阻礙了冷戰後兩國關系的改善。
(四) 單極體系下的戰略格局大調整 （1991—2013）
蘇聯解體，阿富汗戰爭的結束，使得美國成爲唯一超級大國。印巴在幾個大國爭奪中左右逢源的可能性下降，南亞的地緣政治重要性也下降了。巴基斯坦的戰略重要性下降，美國又重新對巴發展核武器進行制裁。巴基斯坦與俄羅斯的關系也一直沒有得到顯著改善，俄羅斯對巴基斯坦在阿富汗戰爭中充當美國 “馬前卒”耿耿于懷。
印度失去了蘇聯的軍事援助，外交上也失去戰略依靠。在俄羅斯解體之初，葉利欽總統的外交倒向西方。這使得印度出售給蘇聯的商品不再享有特惠，俄羅斯對敏感技術出口印度也進行了限制。不過很快，俄羅斯就調整了對西方的政策，重拾印俄傳統友誼。隨著印度崛起，印俄關系對俄羅斯來說愈顯重要，這也限制了俄羅斯調整對巴基斯坦政策的空間。
印度的外交重心也在冷戰後發生了轉向。以 1991 年印度的開放爲標志，印度外交越來越聚焦在經濟發展方面。1992 年印度提出了東向戰略，逐步加入東盟地區論壇，成爲東盟對話國，參加東亞峰會。
美國一度忽視了南亞。直到 1998 年印巴先後進行核試驗，震驚了國際社會，才使得美國等大國重新重視南亞核安全問題。加上 2001 年美國對阿富汗發動反恐戰爭，南亞的重要性得以提升。美國在南亞整體奉行印巴平衡的政策，逐步開始調整和改善同印度的關系。2000 年 3 月，美國總統克林頓訪問印度，這是時隔 22 年後美國總統對印度的訪問（上一次是 1978 年卡特對印度的訪問），是美國對南亞地緣政治態度轉變的標志性事件。
更大的突破則是，2005 年印美達成民用核能合作協議（俗稱“123”協議），將印度的民用和軍用核工業區分開來，民用核設施接受國際監督，但是軍用可以保密。在美國的支持下，2008 年核供應國集團批准印度與其他國家的核貿易，給了印度豁免權。2008 年 10 月美國國會通過了印美民用核能協議。這是冷戰後印美關系發展的標志性事件，意味著美國對印度的政策大調整。
冷戰結束後，中國對南亞也逐步轉變爲印巴平衡政策。1996 年 12月，中國領導人訪巴，發表題爲 《世代睦鄰友好，共創美好未來》的重要演講，首次全面闡述了中國的南亞政策。這一演講被國際社會視爲中國奉行印巴平衡外交的標志，減少地緣政治的對抗性，強調經濟層面的合作，拓展中國在南亞的全方位外交。同時，中國同印度的關系也取得了很大的進步。
在邊界問題上，談判陸續取得一系列進展，保持了邊境地區的和平與穩定，形成了比較有效的邊境管控機制。另一個重大發展是經貿領域，雙邊經貿由 1990 年的 1. 7 億美元，到 90 年代中期達到11. 63 億美元隨後從 2000 年的 29 億美元快速增長到 2012 年的 687. 9億美元。中國在印度出口貿易中僅次于美國和阿聯酋位居第三位，而在進口貿易中爲印度第一大進口來源地。在全球層面，中印的利益彙合和合作越來越多，雙方都在維護發展中國家的共同利益。雙方在聯合國、世界貿易組織、金磚國家、二十國集團、上海合作組織和中俄印等機制中保持溝通與協調，在氣候變化、能源和糧食安全、國際金融機構改革和全球治理等領域都發現越來越多的共同利益和合作空間。
印巴關系也試圖走出對抗的局面，卻難見成效。1998 年開啓的印巴全面對話（The Composite Dialogue)試圖 “一勞永逸”地解決兩國的所有問題，卻多次中斷。2001 年 12 月 13 日印度議會襲擊案導致對話中斷，2004 年又重啓，到 2008 年孟買恐襲案發生時再次中斷。2014 年重啓後也中斷了。只要每次發生重大的恐怖襲擊，印度要麽實施報複，要麽中斷兩國的對話機制。
總之，冷戰結束後，南亞的地區格局經曆了一個重塑和大調整的過程。美國由 20 世紀 80 年代的挺巴抗印政策，走向印巴並重和平衡的政策，並且越來越重視印度的戰略地位和價值。中國在保持印巴平衡政策的同時，與印巴兩國的關系都有了大幅的提升。俄羅斯則維持了在南亞的地緣戰略地位，保持了同印度的傳統戰略友誼，但是基于其整體實力下降的現實，在南亞戰略格局中發揮的作用可能將越來越小。
三、邁向新的南亞兩極格局 (2013年以來）
2013 年以來，南亞的地緣政治格局出現了新變化。首先是全球層面的地緣政治競爭回歸，大國間的對抗加劇，使得南亞的地緣政治競爭也無可避免。正如印度前外交國務秘書薩仁山所言，1991—2008 年印度享有發展的良好戰略環境。大國間相互不對抗的關系，有助于印度很好地應對自身的挑戰，可以同時與多個大國改善關系。然而，這種 “良性”階段正要走向終結，大國間尖銳的對抗正逐漸成爲主流。莫迪政府所面臨的國際環境將是更具有挑戰性的、複雜的環境。印度戰略家們確信，世界正重新進入大國競爭和對抗加劇的階段，印度將面臨一個 “極化的”國際環境，而這將限制印度的戰略空間。
隨著中國加速崛起，中美戰略競爭逐漸加劇，特別是特朗普上台以來的一系列舉措已經清楚地表明，過去相對開放和自由的全球經濟體系將逐漸發生變化。未來的經濟全球化將越來越轉向 “區域化”和地區化發展。在這一背景下，南亞作爲中印兩國未來發展的經濟腹地的戰略作用就得到了加強，也意味著中印戰略競爭的趨勢可能加強。
2013 年以來，中國加速擴大在南亞的經濟存在和影響。2000 年，中國與印度以外南亞七國的貿易總額是 28 億美元，同年，印度與這些國家的貿易總額是 24 億美元，兩者相差不大。但到 2016 年中國這一數額是405 億美元，而印度是 219 億美元，中國超過印度幾乎一倍。2018 年，中國分別是印度、巴基斯坦、孟加拉國、馬爾代夫、緬甸的最大貿易夥伴國，是尼泊爾和斯裏蘭卡的第二大貿易夥伴國。中印、中尼、中斯、中孟的貿易額在近十年內相繼增長 10 倍以上，中國已經成爲南亞最主要的外資來源國。與此同時，通過推進 “一帶一路” 倡 議，南 亞 的“親華”“友華”力量在不斷上升。2013 年以來，很多南亞國家內政都發生了變化，但是整體而言，“親華”“友華” 的力量是在進一步上升的。因而，一定意義上說，中印兩國在南亞和印度洋地區的影響力競爭也在上升。
與此同時，印度在南亞乃至世界上的地位進一步提升。印度正由地區性強國朝著世界性大國邁進。2017 年底印度經濟總量升至世界第 7 位，將于近年內超過英、法位列世界第 5 位。從縱向來看，1991 年以後，印度 GDP 增長率達到年均 6%，2004 年以後保持在 8%左右。2014 年莫迪執政以來，在主要經濟體中印度經濟增速更是 “風景這邊獨好”。如果一直保持目前增速，印度人均 GDP 12 年就能翻番，達到 5 萬億美元的總量。莫迪在 2018 年達沃斯世界經濟論壇上就聲稱，到 2025 年印度經濟規模將達到 5 萬億美元。
就南亞區域而言，印度的霸權地位更是凸顯。這一態勢從 2016 年 9月烏裏事件發生後南亞國家的政策選擇中就可以看出來。當時，印度發起了 “孤立”巴基斯坦的行動，孟加拉國、不丹、阿富汗、尼泊爾、斯裏蘭卡都相繼表態 “挺印”，不參加當年 11 月在伊斯蘭堡舉行的南盟峰會，導致這一峰會迄今未再舉行。這一事件足以彰顯印度在南亞區域內的影響力和號召力。
隨著印度崛起，域外大國主要是美國、俄羅斯對印度在南亞的做法越來越采取 “默許”姿態，事實上間接承認了印度的地區霸主角色。美國在南亞熱點議題上或多或少都選擇支持印度的立場。2005 年 3 月，布什政府宣布將 “幫助印度成爲 21 世紀的主要世界大國”並補充道: “我們充分理解這一聲明的含義，包括其軍事含義。”在 2018 年 2 月馬爾代夫危機時，馬爾代夫前總統納希德請求美國和印度政府出兵幹涉，美國並沒有直接采取行動，而是推動印度在馬爾代夫采取 “迅速行動”。美國默許印度的做法，推動印度在南亞扮演領導者角色。對俄羅斯而言，基于俄印的傳統關系，一直都接受並維護印度在南亞的角色。
其他大國 “認可”印度的地區霸權地位，而中國在南亞的影響力也越來越大，使得中印在南亞的關系格局愈發微妙而充滿張力。加強這一發展趨勢的因素還包括中巴關系的提升。在薩仁山看來，由于中巴的強同盟（Strong Alliance）關系，來自巴基斯坦的威脅實際上被印度看作是來自中國威脅的一部分。一方面，巴基斯坦與中國是全天候的戰略夥伴關系，兩國之間的戰略互信經受了曆史的考驗。在中國關切的核心問題上，巴基斯坦一直都堅定地站在中國一邊。巴基斯坦對于中國的南亞外交和周邊外交都具有特殊的戰略意義。巴基斯坦也是中國與整個伊斯蘭世界的橋梁，中巴友好爲中國與整個伊斯蘭世界的友好確立了基礎。不論是冷戰時期，還是改革開放之後，如果沒有巴基斯坦提供的支持，中國可能難以與衆多伊斯蘭國家維持穩定而良好的關系。
另一方面，巴基斯坦是中國南亞戰略的支點。這種支點的支撐作用體現在各個方面。過去中巴更多是進行安全戰略層面的合作，現在雙方都認識到，安全合作與經濟合作要雙輪驅動、相輔相成、共同推進。2013 年開始，中國通過落實中巴經濟走廊，爲巴基斯坦建設嚴重制約其經濟發展的能源與基礎設施，讓巴得到實實在在的經濟利益，也爲巴經濟發展提供更強大的動力，有助于緩解當前巴基斯坦的安全與戰略擔憂。的確，在 “一帶一路”框架下的中巴經濟合作，實際上將中巴兩國的命運緊密聯系在了一起。
加強南亞朝著中印 “兩極化” 趨勢發展的另一個重要因素是美國。印度的戰略家們認爲，印度必須同主要大國都保有多樣化的外交關系，特別是美國，這樣才會給印度帶來更有利的對華政策空間。只要印度不成爲反華軍事同盟的一員，中國就更會選擇增強同印度的接觸，而不是選擇對抗。在這一戰略思維模式下，印度同美國的關系在近年內更是迅速得以提升。而平衡中國的共同戰略需求，構成印美戰略夥伴發展的長久基礎。
不過，目前正在浮現的 “兩極化”趨勢，仍然存在變數。一方面是印度同美國的戰略互信不足，加上印度長期以來獨立自主的大國外交思維，並不會使印度輕易地同另一個大國結盟。另一方面，中印地理相鄰的現實，促使印度不得不考慮這一現實。
對中國而言，對南亞外交政策至少要把握好以下幾個方面。
一是如何平衡印巴關系是最爲重要的問題。中國在印巴平衡中需要遵循基本原則。在應對印巴爭執時，宜以基本事實爲依據，而不能以關系好惡行事，同時需要增強與巴基斯坦的外交互動和溝通。對印度外交除了戰略上重視，還應該深度參與印度經濟崛起的曆史進程，以此塑造未來的中印關系。從技術層面上看，要探討構建切實可行的機制來管控兩國存在的分歧。
二是要減少兩國戰略競爭的誘發因素。當前，莫迪政府爲了對抗“一帶一路”在南亞的推進，正大力推動印度同周邊國家的互聯互通，還同日本、美國等共同推進大型基礎設施建設項目。對此，中國則要思考如何通過加強多邊制度架構建設，增進中印之間的戰略共識和信任。諸如邀請印度同南亞各國磋商制定 “南亞東盟互聯互通總體規劃”，同印度洋國家集體磋商制定 “印度洋互聯互通總體規劃”，用好 2018 年 4 月中印領導人 達成的 “中印+” 地區合作模式，都是在這一戰略思路下進一步深化中印對接和合作的具體政策步驟和舉措。
三是要努力在多邊平台上推進中國的戰略目標。由于南亞被印度視爲自己的勢力範圍，因此在這一地區層面，印度總會阻止域外大國的涉入。因而，隨著南亞國家同中國在越來越多的多邊平台中存在交集，中國要善于通過多邊平台紮實推進南亞區域外交。（注釋略）■
文章來源于《雲大地區研究》2019年02期