被譽爲“花園中的城市”的
新加坡，
其城市管理理念
也一直在世界上享有盛名。
今天，
我們就一同走進新加坡，
從多個角度
感受其城市治理之道。
本文爲節選，來源于總第36期《公共政策研究》，作者徐林系浙江大學公共政策研究院首席專家、浙江大學公共管理學院教授。
新加坡1965年建國時人口大約只有180萬，隨著城市的快速發展，人口急劇膨脹，到2014年人口接近550萬人，預計2030年可能達到690萬。
在發展過程中，新加坡也曾面臨著“城市病”問題的困擾：
● 城市人口激增導致住房短缺，大部分人只能住在棚屋中，只有9%的人能住上像樣的房子；
● 城市汙染嚴重，美麗的新加坡河一度成爲一條“臭水溝”；
● 就業不足，街頭小販泛濫，其無序經營使得城市垃圾遍地、汙水橫流；
● 多種族人群雜居，民族沖突不斷發生……
但是新加坡政府很好地解決了這些問題，將這座建國之初不被看好的城市國家建設成爲經濟高度發達、國民安居樂業、種族和諧、社會治安良好、環境優美的花園城市，新加坡的城市發展和治理政策備受各國政要和學者推崇，成爲國際上很多城市效仿的典範。
新加坡政府在城市管理過程中不是對這些因素的被動適應，而是根據發展的趨勢提前規劃、提前設計、提前布局，體現了“超前治理”的思想，圖2是這一思想的整體框架：
1、新加坡的城市治理理念的驅動因素
新加坡的城市管理充分體現了三個維度，即公衆需求、技術變革、公共管理理論演進等諸要素的綜合作用。
首先，公衆需求是新加坡政府制定和調整城市政策的方向標。
爲了使政府更好地了解民意，在“政府與人們之間建立起一道有效的雙向溝通橋梁，從而縮小政、民之間的距離”，新加坡政府通過購買服務的方式聘請多家調查公司幫助政府了解民衆需求。
其中著名的公司有：● Forbe調查公司，主要服務于警務部門；● NUH Research（新加坡國立大學健康研究）調查，主要服務領域是公衆健康；● IPSOS調查，主要了解中小企業（SME）的發展與需求；此外，還有Nielson、Mediacorp等相對綜合性的調查公司這些調查機構已經成爲政府的“眼睛”和“耳朵”，幫助確保政府的公共政策供給能夠與居民的當前與未來需求相一致。
政府根據調查反饋，第一時間了解居民的需求，精英領導層根據居民需求的特點和變化趨勢作出預測，提前預判，並設計和制定相應的政策。在政策的制定過程中，政府也會多次召開民意咨詢會，了解公衆對現行政策和未來可能實行的政策的反饋意見。
其次，新加坡的城市管理政策體現了公共管理理論的最新進展。
新加坡是典型的精英管理型國家，政府部長和重要骨幹成員大都畢業于西方發達國家名校，對公共管理理論的研究比較深入，其政策制定和執行充分體現了公共管理理論的新發展。
其一，新加坡建構了一套政府主導、社會組織和志願者廣泛參與的社區治理模式。新加坡的社區治理是典型的“政府主導下的居民自治模式”，政府起著引導和規範的作用，而社區治理則是依靠社區社會組織和志願者的廣泛參與，實現“自我管理、自我發展和自我教育”。
其二，政府大量地向私營機構或者社會組織購買服務來實現城市公共服務的供給，如政府部門建屋發展局(HDB)主導的公共住房建設(DBSS模式的公共住房)非常注重吸引社會資本參與，面向2030年的“sky-land”規劃本身就是建立在政府、私人組織和居民共同參與的基礎之上，這些治理理念都充分體現了城市治理理論思想的新發展。
第三，新加坡的城市管理體現了與科學技術的新發展。
新加坡著名的“新生水”工程、環境治理以及“智慧城市”建設等等都體現了高科技和現代工程技術的進步，政府管理的思想和手段也隨著高科技的發展而不斷調適。
IBM給出了智慧城市基本特征的界定：全面物聯、充分整合、激勵創新、協同運作等四方面。即智能傳感設備將城市公共設施物聯成網，物聯網與互聯網系統完全對接融合，政府、企業在智慧基礎設施之上進行科技和業務的創新應用，城市的各個關鍵系統和參與者進行和諧高效地協作。
發展智慧城市被很多學者公認爲促進城市社會經濟發展，實現資源環境相協調，提高城鎮化質量、緩解“大城市病”的重要手段。
然而，“當我們試著建立虛擬政府的時候，爲了政府和經濟而進行的信息基礎設施投資，最困難的不是硬件，而是軟件和制度建設”(簡·芳汀, 2010: 67)……“因特網盡管爲大幅度改善跨組織的傳播提供了可能，但是這些好處只有內嵌在合適的認知、文化、社會和正式的規範、規則、關系中，才可能得到實現”(簡·芳汀, 2010: 88)。
因此，智慧城市建設不應該僅僅強調物聯網、雲計算等新一代信息技術的應用，而應該更加突出以人爲本和用戶參與，智慧城市應該是一個開放的系統，其特征表現爲“全面透徹的感知、寬帶泛在的互聯、智能融合的應用以及以人爲本的可持續創新”。
新加坡的智慧城市建設遠遠不是普及計算機擁有率或者架設幾條光纜那麽簡單，也不是當前我國部分城市熱衷的“萬米網格”數字城管，它更是一種理念上的重構，是一種城市治理機制的升華；它基于知識社會的發展搭建一個協同、開放的平台，實現城市管理的精細化；它整合軟硬件資源，立足長遠，滿足城市居民新的、未來不斷出現的需求。
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2、新加坡建構超前治理理念的基礎條件
新加坡獨特的社會文化環境支撐著“超前治理”的城市管理思想，具體體現在以下幾個方面：
（1）精英治理：政治精英將公共管理理論的新進展及時與新加坡的城市治理實踐相結合，同時確保對公衆需求回應渠道的暢通性。
雖然新加坡在制度上比較傾向于西方體制，但是很多具體的政策執行體現了不同于大衆民主的精英管理。
這是因爲建國之初，面臨著資源嚴重短缺之時，“人們還是更願意將資源控制的權力交付給一個自上而下的權威機構、以此限制人們的資源使用行爲”(Tyler & Degoey, 1995)，一個強有力的精英政府更可能帶領國民走上更快的發展道路。
因此，李光耀在建國之初就確立了“精英治國”，即由最優秀的人才來領導國家的治國方略。
現任總理李顯龍關于良治四信條的第一條就是：“領導是關鍵。我們需要能作正確決定，而未必是討人歡心的決策的領導人。我們需要具備道德勇氣和正直的領導人，承認並糾正過去的錯誤，同時明辨哪些政策已經過時，需要改變。這正是爲什麽我們盡力確保公共服務系統延攬全國部分最優秀人才。我們要求在公共服務裏有優秀領導人和能幹的公務員，推動我們的招聘、事業發展和報酬制度”。
國際機構Ketchum在2011年對新加坡、美國、英國、法國、中國等12個國家的3759人進行網絡調查，調查內容爲受訪者對本國政治、商業和宗教界領袖的評價。
結果顯示，新加坡居民對政界領導人的滿意度很高，認爲這些領導人在處理國際或者國內事務時展現出有效的領導素質。
最受新加坡人重視的領導才幹有：能夠冷靜應對危機(68%)、以身作則(66%)、以公開透明的方式與民衆溝通(65%)、能夠清楚勾畫出長期願景(63%)。
新加坡正是因爲有這些“優秀強悍的領袖當政”，才可以管理的很好。
爲了保證政府不脫離公衆，除了上述的那些調查公司，新加坡政府還有自己的民意收集機構。
1985年4月15日，在時任國務資政的吳作棟的推動下，新加坡設立了民意處理組，使之成爲“新加坡人討論的平台，從中了解重大政策，提問、提出建議，並參與制定解決方案”。
當然這並不意味著精英治理的新加坡會在制定每一項政策前都會咨詢民衆的意見，“或是在制定政策時走討好民衆的路線”。
小組的重要責任是“聆聽和講解”(民意處理組, 2006: 9-11)，“小到個人投訴，大致民衆對政策的意見”(民意處理組, 2006: 63)，民意處理組都會仔細聽。
一方面聽取民衆對社會問題和國家政策的意見，以便迅速回應民衆的訴求，並對現行政策作出適當調整，另一方面向民衆解釋、解讀政策，增進其對公共政策的理解。
民意處理組獲得民意的渠道主要有：對話會、人民論壇(People’sForum)、茶會、公共論壇(Public Forum)、民意調查(Surveys and Polls)、公共咨詢網站以及出版刊物等，收集到的意見從1985年的1527個增加到2005年的5380個。
對話會一直是民意收集的最重要的方式，民意處理組舉辦的每次對話會都會邀請多名基層領袖，並安排不同種族、行業、年齡的人參加，以反映不同階層的民衆的意見，舉辦次數也從1986年的不到20場增加到2005年的48場。
（2）經濟發達且自由度高：新加坡市場經濟高度發達，2013年人均GDP爲54,775美元，居世界第八位。根據美國傳統基金會與《華爾街日報》2013年的“經濟自由度指數”排名，新加坡僅次于中國香港，居世界第2位。
2014年標准普爾對新加坡的主權債信評級爲長期“AAA”、短期“A-1+”，顯示了該國“財政和外部狀況全面強勢、決策有力而且政治穩定”。這些都大大吸引了國外資本進入新加坡，尤其是金融資本的進入使新加坡成爲全球金融中心。
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（3）法制：新加坡具有完備的法律體系，“嚴密的法網覆蓋了社會經濟的各個方面”(孔慶山，2012: 118)。
新加坡以嚴刑峻法聞名于世，至今仍然保留著鞭刑和絞刑等殘酷刑罰。鞭刑不僅適用于重罪者，有些輕罪者也難逃此刑，如《破壞法》規定對塗鴉、亂貼海報者適用鞭刑。輕罪重罰的做法反應了新加坡功利的立法原則，即“既然無法對所有的輕微犯罪者處以刑罰，只對被發現的輕微犯罪者施以重刑，相對于發現所有輕微犯罪者來說，更有效益”(潘光政, 2014)。
新加坡被世人戲稱爲“Fine City”，隨處可見罰款標志，新加坡罰款之多、之高令人瞠目結舌。如吐痰被抓住，第一次罰款1,000新元，第二次罰款2,000新元，第三次就要被罰5,000新元以上;新加坡的很多場合都不允許吸煙，在非吸煙區吸煙，會被處以最高1,000新元的罰款；
酒駕，初犯被處以1,000-5,000新元罰款或6個月以下監禁，再犯將被處以3,000-10,000新元罰款或1年以下監禁，並吊銷駕照;公共場所鬥毆將被處以1年監禁或者1,000新元罰款，或者二者並罰;嚴禁攜帶口香糖入境。（4）多元的文化價值：新加坡是多種族、多文化的社會，華族、馬來族和印度族都有著自己傳統的文化價值觀和風俗，在唐人街(又稱“牛車水”)、小印度和阿拉伯街保留著充滿民族特色的街道和建築。
新加坡政府處理民族問題和建立國家認同的基本原則可以概括爲4M原則，即：● 多元民族主義(Multiracialism)● 多元語言(Multilanguage)● 多元文化(Multiculture)● 多元宗教(Multireligion)爲了實現國家認同，新加坡政府采取三個基本策略實現國家認同：第一，發展經濟，爲民衆提供更多、更豐富的物質財富，讓各種族人民從中獲益；
第二，在各種族之間建立更多聯系；第三，建立新加坡人民和國家緊密聯系（李志東，2014：69-71）新加坡的多宗族、多元文化影響著新加坡的公共政策供給，如新加坡的住房政策規定組屋區每個社區、每幢公寓華人、馬來人和印度人的人口占比都不能超過相應的比例，從而形成了“各民族比鄰而居、種族雜處的新型社區”(李志東，2014:87)；
爲了體現種族平等，新加坡除了公曆新年(即元旦)以外，每年還要過3個新年，分別是華人新年、印度人新年，即屠妖節(Deepavali)、馬來人新年，即開齋節(Hari Raya Puasa)。
新加坡的種族和文化政策充分照顧到了每一個族群的曆史傳統，處處體現著民族融合的特點和“一個民族、一個新加坡”的治國理念。
（5）廣納人才、構築“技術高地”，提升高新技術的競爭能力：新加坡政府從上個世紀90年代開始就非常注重引導知識經濟的發展，如今已經形成化工、電子、生物制藥、現代傳媒、現代物流和金融等多個産業集群，電子産品、石油及相關産品、包括生物制藥在內的化工産品等穩居出口的前三位，占出口比重的2/3以上。
新加坡的垃圾焚燒發電、汙水處理技術、新生水技術等都是當前世界上最先進的技術，其中“新生水”技術2007年還獲得斯德哥爾摩工業水獎，新加坡還設想依托其“新生水”技術打造“環球水樞紐”，發達的電子信息技術和電子信息産品制造能力爲新加坡“智慧城市”建設提供了強大的技術支撐。
新加坡致力于打造“科技高地”，提升科技競爭力，大力投資高科技體系基礎設施，重點發展信息和通信技術、電子制造業和生命科學等高科技産業，並對知識産權進行嚴格地保護，努力將自己打造成爲全世界高科技産品的“試驗田”。
編輯：葉媛媛
