宋元以來，封建官府基本上都是執行按田畝征收稅糧，按戶等派遣差役的辦法。爲此，政府不斷采取措施統計戶口，清理田賦，以保證賦役的來源和對人民的嚴格控制。而地主富豪們都千方百計地逃避賦稅徭役，或者是把負擔轉嫁到農民身上。元朝後期，江南等地，地方官吸取前代的經驗，推行了魚鱗冊、鼠尾冊等辦法，來平均徭役，從而收到了一定的效果。
元末農民大起義摧毀了蒙古貴族的統治，也徹底摧毀了元朝的土地戶籍的全部文書和制度，朱元璋建立明朝後，立即著手這方面制度的重建。
洪武元年，朱元璋派遣周鑄等一百六十四人核實浙西田畝，規定賦稅。四年後，又派遣使臣到四川丈量土地。洪武二十年，又命令國子監生武淳等人，分別巡視州縣，全面清查丈量土地，查實田畝。具體作法是：派官到州縣，根據稅糧多少，定爲若幹區，每區設糧長，然後會集裏甲居民，丈量每塊土地的方圓四圍，繪制成簡圖，編上字號，登記田主姓名和田地土質優劣、方圓尺寸大小。最後，編輯成冊。因爲圖的形狀像魚鱗，因而就命名爲魚鱗冊。
魚鱗冊主要以田地爲主，其他如墳地、濕地等等，分別注明。如果出賣土地，稅銀就會跟著地契過戶，各個州縣年終總體統計造冊解府。魚鱗冊制度的推行，使得官府征收稅賦有了根據，有利于堵塞偷稅的現象。清理出隱匿的土地，從而也增加了朝廷的賦稅收入。
除此之外，洪武十四年，朱元璋命令全國地方官府編制差役圖。以戶爲主，每戶成員分成丁和不成丁兩等，圖冊一式四份，一份上交戶部，另外三份由布政使司、府、縣存案。因上戶部的圖冊用黃紙做封面，所以叫黃冊。
黃冊確定戶籍，作爲科派差役的根據。戶分爲民、軍、匠三種。軍、匠不再負擔一般的差役。民戶在鄉村，以110戶爲一裏，推選人口和稅糧較多的十戶，每年以其中的一戶輪流當裏長，其余九戶休息。每裏管轄的余下100戶，分爲十甲，每甲10戶，設甲首一人，由10戶輪流擔任。裏長、甲首各一人，管理一裏一甲的公事。
在城鎮地區，城內稱坊，城郊稱廂。每十年根據人口增減變化，重新造冊。裏中鳏寡孤獨者不能支應差役的，就附于十甲之後，另作一冊，稱作“畸零”。民戶又以丁糧多少分上、中、下三等，各按等供役。在重新編輯黃冊的時候，也要根據丁糧的多少進行升降。禁止多個姓氏的合在一起附籍；對漏戶、逃亡者返回原籍時，從實另報編冊，不予懲罰。這樣，既限制了農戶的流亡，促使政府所掌握的人口增加，保證了差役的來源。
除此之外，朱元璋還建立了糧長制度。糧長由土地稅糧多的富戶擔任，職權是督促所管轄地區的賦稅。起初朝廷規定，每年七月，各州縣委派官吏和糧長一起到京師，領取朝廷規定征收地方稅的冊籍證書。每一萬石糧食，設置正副糧長各一人。
等到洪武末年時，制度就改爲按區設置糧長，每個區正副糧長輪流擔任。宣德時期時，就不再進行輪流了。朱元璋剛開始設糧長一職，是有役使富戶的用意，但這些人大多是本地的富戶，當他們擔負了征糧的差役後，就可以利用職權，肥己害民。糧長借機橫征暴斂，私賣官糧，多方牟利。裏長和甲首與大戶相勾結，往往把賦役轉嫁到小戶身上。受害的仍然是貧苦農民。因而造成農民破産，逃戶增加，賦稅差役無從收取的現象就越來越嚴重了。
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