李天國：貿易摩擦下的國家利益博弈：評美韓自由貿易協定的修訂
作者：李天國，中國社會科學院亞太與全球戰略研究院副研究員
來源：摘自《太平洋學報》2019年第12期；國際研究學部
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“美韓自由貿易協定”是繼“北美自由貿易協定”又一個被美國要求修訂的協議。美國的真正動機不僅僅是表面上的貿易赤字，也有美國國內政治博弈和緩解社會矛盾等更深層次原因。美韓自由貿易協定的修訂對已經與美國簽署或正在與其談判的貿易協定帶來不好的先例。面對美國單邊主義政策，中國可以借鑒韓國經驗，積極探索中美貿易摩擦的解法。
一、美韓自由貿易協定的修訂背景及談判進程
擺脫長期巨額貿易逆差是美國對外貿易政策的重要目標之一。2017年美國商品貿易逆差達到8075億美元，高居世界首位。美國政界將造成這一局面的原因歸結爲所謂“不公平”的貿易規則，並把矛頭指向主要貿易夥伴國。
特朗普政府2017年7月12日正式提出關于重新談判美韓自由貿易協定的要求。韓國政府不得不動員國內各方資源與美國展開利益博弈。
韓國于2017年10—11月組織了人員進行調查研究，並隨後進行兩次聽證會。因韓國政府沒有對農産品領域開放議題明確表態，遭到農民團體的強烈抗議，甚至聽證會被迫中斷。韓國政府也不得不聲明擴大農産品開放是不可觸碰的“紅線”。2018年1月5日，美韓在華盛頓召開第一輪修訂談判，會議時間將近9個小時。在這次談判中，美韓相互交換了對一些敏感議題的看法。
2018年1月31日—2月1日，美韓兩國舉行第二次談判。這次談判中，雙方就一些領域的具體開放細節展開討論。美國強調了汽車市場的市場准入和關稅問題，韓國則指出了美國近期實施的緊急進口限制措施和反傾銷調查等貿易救濟濫用問題，並要求把這些問題納入到美韓自由貿易協定的框架。
2018年3月28日，美韓雙方繼續討論這些領域的具體細節問題，並對主要內容達成共識。作爲韓國的貿易利益訴求，投資者—東道國爭端解決（ISDS）機制成爲要求修訂的重要內容。韓國認爲由于現有的ISDS條款過多地保護了投資者的利益，導致政府的公共政策受到限制。此外，妥善解決美國對進口的鋼鐵産品征收高額關稅也是韓國政府對美談判的重要議題。2018年9月24日美韓宣布完成貿易協定的修訂，並于2019年1月1日起正式生效。
二、美韓自由貿易協定修訂的動機
第一、從直接動因上來看，貿易赤字是美國要求修訂自由貿易協定的直接原因。美韓自由貿易協定生效前的2011年，美國對韓國的貿易赤字規模約爲116億美元，但美韓自由貿易協定生效後，2015年貿易赤字曾一度達到258億美元。值得注意的是，後來即使在美韓自由貿易中的美方赤字規模下降的情況下，美國對外貿易赤字總規模仍然呈不斷擴大趨勢。
第二、美韓自由貿易協定修訂背後有著美國國內政治博弈原因。近些年，美國國內反對自由貿易的聲音不斷出現。不少美國人認爲美國有必要通過提高關稅的方式限制外國産品，防止外國進口産品擠壓國內産品，進而增加工作崗位。特朗普需要向支持自己的最大選民群體——美國白人和中産階級示好，而重新修訂美韓自由貿易協定是最容易實現這種政治目的的方式。
美國政府對美韓自由貿易協定並沒有采取“推倒重來”的策略，而是采取“修訂”的方式，也能印證美國的這種利益博弈意圖。如果對美韓自由貿易協定采取“推倒重來”的方式，美國需要向國會報告重新談判的理由、目的以及預期效果，而美韓自由貿易協定顯然沒有特朗普描述得那麽糟糕。
第三、美國經濟實力的相對衰弱是美韓修訂自由貿易協定的根本原因。2007年爆發的次貸危機導致美國經濟連續衰退18個月，美國就業崗位減少730萬個，成爲20世紀30年代大危機以來美國曆時最久、程度最深的一次衰退。特朗普上任以後，提出要讓美國變得再次偉大，爲美國經濟增長嘗試一切可能的辦法。
三、美韓自由貿易協定修訂的主要內容及文本解讀
第一、韓國進一步向美國開放汽車市場。汽車是美韓自由貿易協定修訂談判中美國最關心的領域。在這次修訂中，美韓兩國雖然並未對撤銷乘用車關稅方面進行大幅修改，但延長了美國小型載貨卡車的關稅撤銷時間，即從2021年延長至2041年。韓國方面承諾進一步開放國內汽車市場，每家美國汽車企業對韓國年均出口最高限量從原來的2.5萬輛提升至5萬輛。
第二、限定了韓國對美出口鋼鐵的規模。美韓兩國政府就出口至美國的鋼鐵征收關稅問題上，決定對韓國采取例外政策。但與此同時，美韓自由貿易協定的修訂版限定了韓國生産的鋼材對美國的出口量。自由貿易協議規定的限定量相當于2015—2017年間韓國對美國出口的年均汽車出口量的70%，即約268萬噸。而韓國出口至美國的鋁産品未獲國別豁免。
第三、放寬對纖維産品的原産地規定。修訂條款後，雙方須在最短時間內對區域內産品供給狀況進行調查，並對供給來源緊缺的原材料可以放寬限制。這次修訂相關條款後，對纖維産品的原産地認定程序將變得更加便捷和迅速，爲相關産品的進出口提供了有利政策環境。
第四、修訂投資者—東道國爭端解決（ISDS）條款。在對ISDS條款的修訂中，新增加抗辯階段仲裁程序相應規定，降低政府應訴負擔。新修訂的ISDS條款考慮到了公共福利等政策目標，保護了政府的正當合理的政策權利。對于政府的某些特定政策，如果其他投資協定的ISDS程序已經啓動，則美韓自由貿易協定將不能對同一種行爲開啓ISDS程序。這一條款的修訂防止了重複訴訟與賠償的可能性，也能避免對于相同糾紛出現仲裁結果不同的情形。
第五、提高原産地認證效率。美韓兩國制定了“美韓自由貿易協定通關原則”，成立原産地認定工作組，提高原産地驗證效率。修訂協定後，不論出口方還是生産方的所在地，均可發放原産地證明。同時，修訂的協議也允許對原産地證明等文件的瑕疵或錯誤在5-30天內進行更正。
第六、補充全球創新新藥價格優惠制度相關內容。美韓雙方確認了全球創新新藥價格優待制度將參照美韓自由貿易協定規定的義務執行，對保健醫療貢獻度高、臨床療效好的新藥給予價格上的優待制度，並提供快速登記注冊等政策。根據新修訂的內容，韓國向美國醫藥企業給予與國內醫藥企業相同的優惠待遇，降低了美國醫藥企業的市場進入門檻，擴大了國內醫藥市場的開放。
四、啓 示
作爲自1993年《北美自由貿易協定》以來美國簽署的最大的貿易協定，美韓自由貿易協定的修訂反映了特朗普政府的對外經貿政策傾向與談判手段，這對中國積極應對美國的市場開放要求開展貿易磋商提供有益借鑒。
特朗普政府忽視美國國內結構性失衡，而單方面要求其所謂的“公平和對等貿易”最終釀成了中美貿易摩擦與爭端。由于在短期內無法徹底改變美國經濟結構，因此中美經貿磋商必然帶有長期化的特征。
另外，正如美韓自由貿易協定中所表現得那樣，美國選舉政治也爲中美貿易摩擦起到推波助瀾的作用。特朗普既然憑借“鏽帶”藍領制造業工人的支持在選舉中獲勝，未來也會以“投桃報李”的方式回饋給支持階層。
在中美貿易談判問題上，有必要借鑒美韓兩國的國家利益博弈過程，要理性和冷靜地分析中美貿易摩擦産生的動因及相關利益集團的訴求。在中美經貿關系博弈過程中，中國需要明確不可觸碰的紅線，並以此爲基礎形成一整套的應對方案。在某些非關鍵領域，中國可以積極主動探索自身改革思路，找到競爭性政策、國有企業改革以及産業政策之間的相容路徑。而對一些關鍵核心領域，則需要長遠眼光，確立不可動搖的戰略性方案。
未來，中國要增加相關政策的透明度和可預期性，不斷提升在全球價值鏈中的地位和作用，在穩定中美經貿關系的同時，也要探索中美新合作領域。長期來看，作爲經濟全球化的堅定支持者，中國要借鑒美韓自由貿易協定修訂案例，積極探索自主開放，加快國內經濟改革，促進國內産業結構的升級，優化營商環境，創造更加公平的市場競爭環境。
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