新加坡能夠成功的解決居民住房問題主要得益于公共住房政策的成功。而新加坡公共住房政策成功的原因包括了經濟的持續快速發展、中央公積金的建立和完善、新鎮的合理規劃和建設等衆多因素。其中一個值得關注的重要經驗即新加坡在大規模進行公共住房建設的同時，采取何種方式將這些不同質量的公共住房分配給住房需求相異的廣大中低收入家庭。從住房分配過程來看，公共住房分配過程遠遠要比居民通過自身的努力進行購房或建房要複雜。
一、新加坡住房體系與“HDB”時代
( 一) 新加坡的住房體系
當前新加坡住房體系主要包括公共住房部門和私人住房部門 。公共住房出售部門占大多數，容納了約82%的居民，其中包括: 1) 公共住房新房出售部門。新建公共住房的發售是由新加坡HDB 負責執行和管理，具有系統管理性且帶有政府補貼性; 2) 公共住房轉售市場。公共住房轉售市場在1971 年開放，到2002 年，交易量達到了公共住房總存量的5%; 3) 執行共管公寓市場。執行共管公寓出現于1996 年，其設計和外部設施接近私人公寓，政府和居民共同管理，是比一般的公共住房檔次更高的公共住房。公共住房出租部門只是公共住房部門的另一個子系統。隨著新加坡居民擁屋率的不斷提高，公共住房出租部門不斷縮小並處于建屋發展局的控制和管理之下。大約6. 8% 的低收入群體或者外來務工人員居住在出租公共住房。
新加坡的私人住房部門是自由的房地産市場，其規模相對于公共住房部門要小很多。私人住房部門在1985 年僅僅只占所有住房比例的13. 2%，而2006 年比例達到最高時也只有20. 98% 。私人住房部門中，私人住房出售市場主要針對高收入群體。此外，還有一小部分供出租的私人住房主要用來吸引國外消費者。
從建築形式的區別看，公共住房部門大多采用的是中層或高層住宅而私人住房部門所采用的建築形式包括: 公寓樓( apartment) 、公寓小區( condominium) 、聯排別墅( terrace house) 、雙拼別墅( semi － detached house) 和獨棟別墅( detached house) 。從土地使用權看，公共住房部門爲99 年地契而私人住房部門有99 年地契、999 年地契和永久業權3種。
( 二) 從SIT 到“HDB 時代”
根據新加坡公共住房發展曆史有兩個明顯不同的發展階段: 第一階段從1901—1959 年; 第二階段即“HDB 時代”。
( 1) 在1901—1959 年期間，由于大量湧入的移民和高生育率新加坡人口的快速增加，加上20 世紀30 年代的經濟危機以及兩次世界大戰對這個本來就已經很緊張的住房和公共設施問題帶來了巨大了的壓力。隨著1927 年《新加坡改良法案》的通過，新加坡改良信托局( Singapore Improvement Trust，簡稱SIT) 也相應成立。然而，SIT 對公共住房發展並沒有起到太大的促進公共住房的發展，公共住房也僅僅用于某些地區的拆遷安置。在1947 年到1959 年13 年時間，SIT總共建成20907 套公共住房。這一時期，雖然在市區周邊開發了一些新鎮如中峇魯、亞曆山德拉、女皇鎮等。但城市中心大量居民仍擁擠地居住在並不衛生、有潛在危險的貧民窟中。
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( 2) 新加坡HDB 成立于1959 年，並于同年11 月通過《新加坡住房發展局法案》。1960 年HDB 開始正式運作並在新加坡曆史上是第一次由政府直接介入提供住房。根據當時調查顯示，新加坡在10 年內需要的新建住房爲14. 7 萬套，其中8 萬套用來緩解住房擁擠，2 萬套用來安置因發展中央城區造成的家庭搬遷，另外4. 7 萬套用來解決人口自然增長對住房的需求。此外，允許私人開發商每年可以爲中高階層家庭開發3000 ～ 4000 套住房。而1961 年5 月，河水山( Bukit Ho Swee Estate) 的一場大火造成了1. 6 萬人無家可歸，使得住房問題更加嚴重並促使HDB 進一步加快建造住房。新加坡HDB 的成立取代了之前的SIT 也標志著一個新的時代的到來。隨著新加坡公共住房政策的持續發展，現今新加坡81% 人口的居住在HDB 建造的房屋裏，而1960 年新加坡HDB 剛成立的時候這個比例僅爲9%。HDB 作爲新加坡政府在住房政策方面的相應機構負責供應土地、資金並維護了政府信用和執行力度對公共住房進行建設、出售和出租。作爲管理新加坡公共住房的唯一機構，HDB 顯示出其在資源規劃和分配方面的高效和合理。
二、新加坡公共住房分配體系的演變和概況
( 一) 新加坡公共住房分配體系的演變
隨著新加坡公共住房的不斷發展，其分配體系也經曆了一個不斷演變的過程。從時間上劃分主要經曆了5 個階段:
1947 至1960 年是新加坡信托改良局( SIT) 時期，主要實行的是積分制度( Point System，簡稱PS) 。在積分制度下，申請者根據改良信托局制定的相關標准( 如目前居住面積、家庭人口數、收入、是否有疾病或傷殘等) 獲得相應積分。新加坡SIT 將按照他們制定的標准對申請者考核並打出“最終積分值”。積分法在當時的曆史環境下優點在于對住房申請者的緊迫程度進行了區分。也存在一些較顯著的缺陷:如: 執行成本較高、人爲參與過多對于申請者實際情況的判斷容易産生主觀性和任意性、較少考慮申請者的需求信息等。
1960 年新加坡HDB 取代了SIT，並在此後不斷改進公共住房分配制度。1960 至1989 年期間主要實行輪候制度( Waiting List /Queuing System，簡稱QS) 代替了此前的積分制度。輪候制度主要以“先來先得”爲基本原則，符合資格的申請者要預先支付房價20%的定金，每個注冊登記的申請者都有一個申請號碼。起先，所有申請者號碼統一排列。
1974 年以後，HDB 開始分區登記銷售的做法，將整個新加坡按照地理位置劃分爲5 個區域，申請家庭按照所需住房位于的區域相應進行登記。此後，5 個區域又擴充爲7 個。
1989 至1992 年期間主要實行的是預定制度( Booking System，簡稱BS) 。推出訂購制度一方面是由于隨著1960 年代住房短缺問題的解決，新加坡居民對住房質量的需求不斷提升; 另一方面，HDB 希望通過新的分配體制彌補輪候制度的缺點，並在新的訂購制度下引入了計算機技術。訂購制度下申請公共住房的居民同時必須服從HDB 規定的各個新鎮中各種族按一定人口比例分配的原則。如果預定了公共住房，最後違約的，需要向HDB 支付行政費用並繳納房價款的10%作爲違約金。
1992 至1994 年期間主要實行改進型抽簽制度( Revised Balloting System，簡稱RBS) 。在訂購制度的基礎上，HDB 對第一次申請公共住房的居民和要求公共住房更新換代( 申請次數大于1 次) 的居民進行了區分，保證前者申請搖號成功的幾率比後者更高並且在成功申請後有更多的選擇優先機會。此外，HDB 爲那些多次參加計算機搖號還不能搖中的“不幸運”居民預留了部分公共住房，爲他們提供更多機會。
1994 年10 月HDB 在區分了第一次申請公共住房的居民和要求公共住房升級換代的居民的基礎上，爲了進一步平衡兩者之間的利益，采用公共住房登記系統( Registration Flat System，簡稱RFS) 用來代替改進型訂購系統，並和抽簽制度( Balloting System，簡稱BS) 配套使用。前者主要用來預售待建公共住房，而後者主要用于銷售已建成公共住房。
( 二) 當前新加坡公共住房分配體系概況
從2007 年4 月至2008 年3 月HDB 統計的銷售數據來看，通過各種方式銷售/預售的新建成或待建的公共住房12580 套，其中通過抽簽制銷售( Balloting System) 的公共住房爲1888 套，占到所有新建成或待建的公共住房的15%;訂單式建造制度( Build － to － Order Scheme) 銷售套數爲5097 套，占到所有銷售套數的41%; 通過直接選購制度( Walk in Selection) 銷售的公共住房爲4967 套，占39%。直接選購制度中，通過每月銷售計劃( Monthly Sale Exercises)售出的3 房型或更小戶型爲1446 套，占11%，而通過雙月銷售計劃( Bi － monthly Sale Exercises) 售出的4 房型或更大戶型爲3521 套，占28%; 通過私人開發商“設計、興建與銷售計劃”銷售的公共住房爲629 套，占5% 。
除了新加坡HDB 所銷售的新建成或待建公共住房，公共住房轉售市場是分配公共住房另外一個重要的渠道，具有對新加坡公共住房資源進行第二次分配的作用。從2007 年4月至2008 年3 月的建屋發展統計的銷售數據來看，相比通過各種方式發售的新建成或待建的公共住房12580 套，通過轉售市場銷售登記銷售的公共住房達到29612 套。
三、新加公共住房分配體系的構成和分類
( 一) 新加坡公共住房分配體系的構成
1. 抽簽制銷售。抽簽方式是新加坡最主要的公共住房配售方式之一，在新加坡公共住房分配制度的演變曆史中，經常會搭配使用抽簽來輔助完成整個分配過程。例如: 在采取輪候制度( 1960—1989) 時期，曾經執行的是請國會議員分
別在兩個簽筒抽取號碼的方式; 在采取訂購制度( 1989—1992) 時期，當預定的人數超過公共住房可供應數量的時候也會采取計算機抽簽; 在采取改進型訂購制度( 1992—1994) 時期，第一申請購買公共住房的居民和申請升級換代公共住房的居民被區分排隊，並分別采用計算機抽簽; 當1995 年新加坡HDB 采用公共住房登記系統以排隊的方式來發售期房時，同時也采用計算機搖號形式的抽簽制度來發售公共住房［13］。抽簽方式的銷售具體流程如圖3 所示。
在抽簽制度下，新加坡HDB 提前將待發售公共住房信息( 包括: 地理位置、指導價格、待售公共住房數量等) 通過各種媒體向社會公告。感興趣並符合條件的居民可以通過網絡或直接到HDB 大樓提交申請表格。當申請結束後，HDB 將采取計算機搖號方式選取可以預定公共住房的申請者。抽簽方式所售房源可能是在建公共住房也可能是建成公共住房。如果發售的是在建公共住房，需等公共住房竣工( 建設周期一般爲2 至3 年) 才能拿到住房鑰匙，如果公共住房發售的是建成公共住房，從預定公共住房到拿到住房鑰匙最快僅需要3 個月。
當公共住房供小于求于時，用抽簽方式決定購買家庭，不但操作方便，並且可以避免人爲因素的幹擾。但抽簽制度帶來的隨機性因素也往往造成一些家庭對隨機抽中的公共住房質量不滿意的結果。
2. 直接選購。在1980 年代早期，新加坡HDB 就曾經在輪候制度中使用直接選購制度( Walk in Selection) 來分配滯銷公共住房。在1992 年實行改進型訂購制度時，如果申請者參加計算機搖號多次未中，HDB 也會在申請者願意的情況下以直接銷售的方式出售滯銷公共住房。雖然直接選購的方式在之前都有使用，但是只是作爲其他主要分配制度下的一種輔助分配方式。新加坡HDB 根據實際需要不斷對直接選購制度進行改進，並于2007 年4 月推出了改進後的直接選購制度。新的直接選購制度按照固定時間表分區出售滯銷公共住房。首輪銷售采用計算機抽簽，以建立更公平透明的公共住房出售程序。
直接選購制度出售的房源包括預購公共住房計劃和抽簽計劃未售完的公共住房，被取消訂購的公共住房和HDB 回購的公共住房。這些公共住房一般是地段相對偏遠、樓層不佳的房型。但是和預購公共住房制度相比，主要銷售的並不是待建的期房而是未售完的現房。因此，申請購買的居民往往可以在比較快的時間內( 3 至4 個月內) 獲得住房鑰匙。
直接選購方式最明顯的優點就是方便快捷，有利于銷售滯銷公共住房。對HDB 來說可以減少行政成本，對于申請者來說可以更快速地獲得現房。而缺點在于直接選購並不一定符合居民的需求。以致出現在可供應的公共住房也很充足的情況下，申請的隊列排的很長，但是申請者卻仍然遲遲不願意做出選擇的現象。此外，由于也是采取“先來先得”的原則，往往爲了一個地段好或戶型好的公共住房出現連續4 個通宵排隊的情形
3. 訂單式建造。早在2001 年的時候，由于在當時實行的公共住房登記系統下，大量公共住房建造好了卻不能滿足申請者的需求。因此新加坡HDB 就嘗試將申請環節調整到了公共住房開工建設之前並在充分收集了申請者對于地理位置、戶型等方面的需求信息後再著手開始動工建造。新加坡HDB 于2006 年2 月正式推出了訂單式建造制度。訂單式建造制度主要分爲4 個階段: 信息發布階段、申請階段、預定階段和建設階段。
符合購買資格居民可以根據HDB 發布的擬建公共住房的信息進行申請。3 周後申請階段結束，HDB 將評估申請結果，通過計算機抽簽來確定申請居民的購買順序並及時發布結果。篩選後的申請者將被獲邀參加待建新公共住房預定並簽訂合約，如果預定的人數滿足HDB 所需的最少人數( 70% 以上的預訂量) ，HDB將以具體的預定結果爲指導開始公開對建設單位進行招標( 進入建設階段) ，否則將放棄此項目的建設。整個預購公共住房過程，從申請到拿到鑰匙往往需要4 至6 年的時間。
與以往的公共住房“先造後售”相反，訂單式建造制度是“先售後造”。這種制度的優點是能很好滿足申請居民對公共住房質量的需求並減少了空置公共住房滯銷的風險。缺點是等待的周期一般較長，不適合于對住房需求比較緊迫的居民，同時也不適合于社會住房問題很嚴重的時期。
4. 公共住房轉售市場。1971 年以前新加坡公共住房不可以轉售，但可以以原價賣回給HDB。1971 年以後，新加坡逐漸開放了公共住房轉售市場，但是轉售需要滿足居住3年( 後改爲5 年) 的條件並征收轉售稅，不符合居住年限要求者須以原價出售給HDB。1985 年7 月規定，對于購自轉售市場的組屋，不再征收轉售稅。這改變了實行10 年之久的轉售稅政策，組屋轉售市場進一步放開。轉售組屋數量猛增到13770 套，占當年新組屋售出量的28. 3%，1987 年這一比例達到36. 8%，而1979 年只占3. 2% 。新加坡公共住房轉售市場不但爲公共住房和商品住房之間的垂直過濾和公共住房內部的水平過濾提供了平台，促進了公共住房資源的進一步優化配置，同時也爲公共住房保值、增值提供了可能。
5. 私人開發商“設計、興建與銷售計劃”。2005 年被提出的DBSS 是新加坡公共住房發展曆史上的一次重大創新。將私人房地産開發企業引入公共住房的設計、興建與銷售過程中給公共住房的發展注入了創新性和活力。這使得新加坡公共住房更加迎合新加坡居民日益苛刻和高漲的居住需求。對于購買DBSS 公共住房的居民，HDB 將給符合資格者提供貸款。
（二）新加坡公共住房分配制度分類
雖然，新加坡公共住房分配體系包括各種不同的分配制度，但是總的歸納起來可以劃分爲三種主要模式: 排隊銷售模式、訂購模式和私人開發商銷售模式。
( 1) 排隊銷售模式基于“先建後售”的順序。最簡單的排隊遵循“先來先得”的基本原則。新加坡改良信托局時期的積分制度( 1947—1960 年) 、以及“HDB 時代”的輪候制度( 1960—1989 年) 、訂購制度( 1989—1992 年) 、改進型訂購/抽簽制( 1992—1994 年) 、直接選購制度都屬于這一類型，並且不斷完善。例如: 加權積分代替簡單算術積分、分區登記代替統一登記、公布未來建造計劃供申請者預定、對于第一次申請者和申請升級換代者相區分等改進措施。這些改進主要目的是能對申請公共住房的排隊居民不同實際情況和不同需求情況能做出區分以更快捷、更准確地分配公共住房資源，同時也使這一類型的分配模式通過不斷改進可以面對不同時期的需要。
( 2) 訂購模式基于“先售後建”的順序並基本遵循“量身供給”的原則。這一類型分配制度主要指新加坡HDB後期推出的按需發展制度。該制度的核心思想就是公衆參與到公共住房的供給和分配過程中，使需求信息能得到充分的考慮。
( 3) 私人開發商銷售模式是試圖將市場化機制引入公共住房分配過程的結果。主要指新加坡HDB 後期所推出的私人開發商“設計、興建與銷售計劃”。這是新加坡HDB 一次創新性的嘗試。其主要出發點是希望通過引入私人開發商市場化的運作來完成公共住房設計、建設和營銷。