蔣勵佳 李秋正
近年來，房地産稅法一直備受各界關注，相關部門也曾數次披露其起草和立法進程。從2013年十八屆三中全會要求“加快房地産稅立法並適時推進改革”到十九大後明確“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，經過多年的探索，我國房地産稅改革已到穩步推進立法的階段，社會各界寄望于其能通過增加保有環節稅收的方式，爲地方公共服務融資以及應對房地産業出現的周期性波動。但房地産稅改革涉及面廣、影響深遠，待論證的問題較多，既有改革法理依據原因， 更有制度設計因素。國內對于房地産稅制的國際借鑒多以歐美國家爲主，對與我國有著比較深厚地緣關系的東盟國家借鑒較少。新加坡與我國同屬單一制國家，作爲世界上人口密度最高的國家之一，通過房地産稅收等一系列政策實現房地産市場的健康有序發展，是“居者有其屋”的成功踐行者，因此，借鑒其房地産稅實踐的先進經驗，對我國房地産稅的政策選擇和改革穩步推進有著一定的積極意義。
新加坡現行房地産稅體系
新加坡國土面積721.6平方公裏，總人口561.2萬，地少人多， 人口密度高。1959年自治初期，新加坡遭遇嚴峻的“房荒”，住房短缺導致了嚴重的社會不穩定。新加坡政府于1964年提出了“居者有其屋”計劃，並將其定爲基本國策。政府將土地使用權無償劃撥給建屋發展局（簡稱HDB）統一規劃建設“組屋”（簡稱HDB公寓），HDB 根據公民收入水平、申請情況等決定組屋價格和銷售對象，並負責組屋後續的管理等工作。1966年頒布《土地征收法》，規定政府出于公共利益需要可強制征地並實行國家規劃和建設。經過半個多世紀的發展，新加坡的住房政策目標大致經曆了“滿足居民居住需求—不斷改善居民居住質量—鼓勵居民擁有住房産權”三個階段，逐漸形成了政府供給組屋爲主、商品房買賣爲輔的房地産市場。目前，新加坡國有土地占比近九成，政府在土地規劃、出讓和管理上擁有絕對的話語權，不僅解決了自治初期的“房荒”問題，還形成了“廉租房—廉價組屋—改善型組屋—私人住宅” 的階梯式供應體系，新加坡的居民住房擁有率從1980 年的58.8% 增長至2019年的90%，其中約80% 是組屋，20%是私人住宅，建成了世界上保障範圍最廣的公共住房體系， 被譽爲“世界公共住房政策的成功典範”。而且，新加坡政府通過對土地供應進行區分等措施，合理設計征收房産稅，鼓勵房屋自住，較好地防範了土地投機。
基于既定的住房政策，新加坡房地産稅收體系呈現出重交易和保有的特點，主要包括印花稅（交易環節）、所得稅（交易環節）及財産稅（保有環節）三大稅種，2017 年，新加坡稅收總額470億新元，其中，財産稅和印花稅收入92.1億新元，占稅收總收入13.9%。
（一）財産稅
新加坡對所有不動産都征收財産稅，按照物業類型實施差異化稅率，可分爲業主自住住宅、非業主自住住宅、非居住房屋三種類型，對自用型住宅房地産及非自用型住宅房地産實施累進財産稅稅率，對其他房地産，如商業及工業房地産，采用10%稅率。新加坡政府鼓勵居民購房自住，對購買自住房者實行稅收優惠，對于高檔私人住宅適用高稅率。新加坡國內稅務局（Inland Revenue Authority of Singapore，簡稱IRAS）每年對物業年值進行重新評估，結合市場租金變化情況適時進行調整。目前， 對自用型房地産實施的累進財産稅制度（PPTR）自2015年1月1日起生效，采取7級累進稅率，免征額爲8000新元。
自2015年1月1日起，累進財産稅制度（PPTR）同時適用于非自用型住宅房地産。對年價值3萬新元以上非自住型住宅采用10%—20%的6 級累進稅率。
（二）物業印花稅
新加坡印花稅征收範圍廣， 買賣、租賃均需繳納。買賣環節涉及買家繳納的買家印花稅（Buyer’s Stamp Duty）、買房繳納的賣家印花稅（Seller’s Stamp Duty）和額外印花稅（Additional Buyer’s Stamp Duty），分別依據買賣合同價格、持有年限、房屋套數實行累進稅率，總體呈現“房價越高、持有越短、擁屋越多，稅率越高”的特點。買方印花稅按照買入價或市場價孰高者進行繳付。自2018年2月20 日起，住宅物業及非住宅物業的印花稅稅率不同，住宅物業的印花稅稅率最高爲 4%。
賣方印花稅根據標准從價稅稅率對轉讓、分配或轉移的財産征收，新加坡政府按照持有年限累進印花稅率實現抑制投機的效果，持有年限越短，稅率越高。對2017年3月11日及之後購買的住宅用房地産，如果其在持有3年後再進行出售，那麽該賣方無需繳納印花稅。如果其在持有3年內進行出售，根據置存期的不同，以銷售對價和市場價值中的較高者爲計稅基礎，稅率分別爲4%、8%或12%。
自2011年12月8日起，新加坡政府還通過調節額外印花稅的稅率來調控房地産市場，額外印花稅僅限于買方，區分公民、永久居民、外國人和法人實體，對首套房、二套房和三套房及以上實施5%—25%的差異化稅率。租賃物業印花稅根據已申報的租金或市場租金孰高者， 按租契的印花稅稅率繳付。
（三）所得稅
新加坡人在房屋出租和買賣環節皆需繳納所得稅。租賃環節由出租人繳納，稅基爲房租扣除財産稅、房屋貸款、修繕費、物業費等費用後的余額，整體並入個人所得稅應納稅總額，適用 0—22% 個人所得稅率。買賣環節只針對投資炒作的個人征收，一般的房屋交易獲益被視爲資本收益，無需繳稅。投資炒作的認定由新加坡稅務局依據房屋買賣的頻率、原因、長期持有資産的金融手段、持有時間等多個因素綜合判斷。
新加坡房地産稅實踐的成功經驗
（一）在構建階梯式住房供應體系條件下實現對房地産稅有效征管
新加坡政府把住房供應提高到保障居住權的高度，構建階梯式住房供應體系，中低收入人群、大部分居民住房需求通過政府分配爲主的組屋制度解決，高收入家庭及外國居民對私人住宅的需求通過市場交易滿足。在此基礎上，新加坡房地産稅實行差異化的稅率，對基本的住房需求實施優惠稅率，對私人住宅（高端、奢侈住房）實行較高的超額累進稅率，而且還通過額外印花稅來調控房地産市場，鼓勵居民長期持有房屋、抑制房地産的過度交易和投機，不僅爲政府籌集了財政收入，也通過差異化的稅率設計和實施調控收入分配，促進社會公平和優化資源配置。
（二）通過科學的評估機制和申訴機制實現對房地産保有環節稅收的有效征管
新加坡房地産稅收體系中的印花稅和所得稅主要是在交易環節進行征收，而財産稅主要是在保有環節進行征收，征稅對象爲不動産， 計稅依據是每年由新加坡 IRAS 內設的房地産評估機構評估的物業年值。新加坡建立了物業信息及時報送制度，確立所有物業的業主向評估機構及時報送物業信息的義務， 確保物業信息及時更新和估價全面、真實、准確。業主可以通過 IRAS 查詢到其擁有的物業的年值評估結果，而且可以與周邊的房産進行比較。爲保證評估結果的透明與公正，設立了納稅人申訴及爭議解決機制，業主如果對IRAS做出的房地産年值評估結果存有異議，可按規定提出申訴。同時，爲追繳欠稅，新加坡創設了指定代理人制度，即主審官可指定欠稅人的代理人，由該代理人從應支付給欠稅人的養老金、工資薪金或其他報酬中支付欠繳稅款，保證稅款及時足額入庫。
（三）建立完善的配套制度是實現房地産稅有效征收的基礎
新加坡能實現房地産稅收的有效征收，其基礎在于完善的配套制度，其房地産稅有效征收的三大基礎是國有爲主的土地制度，中央公積金爲主、商貸爲輔的可持續雙層住房融資體系，和組屋爲主、私宅爲輔的階梯化住房供應制度。國有爲主的土地制度保證了政府在土地規劃、出讓和管理上的話語權， 保證了政府組屋持續有效供應，覆蓋了中低收入人群。新加坡組屋和私人住宅兩級市場層次分明，形成了各具特點、可持續的雙層融資模式，新加坡《中央公積金法》規定所有公民和永久居民均需繳納公積金，爲HDB建設和居民購買組屋提供融資支持，私人住宅開發及購房貸款主要依靠商業化融資渠道， 消費者購買私人住宅，可使用公積金賬戶余額支付房款、償還房貸和月供、印花稅等費用。對于住房供應制度，新加坡一方面安排保證有限的組屋資源優先滿足基本民生需求，通過組屋中的住戶設計和各種優先購買政策，使組屋承擔不同的經濟和社會功能，從而成爲社會管理和整合的基礎平台。另一方面政府以招標和拍賣的方式轉讓土地使用權，發展私人住宅市場，滿足高收入人群及外國居民的住房需求，形成階梯式供應體系。正是基于新加坡的土地制度、住房融資體系和住房供應制度，房地産稅收的政策容易得到民衆的支持，提高納稅人的稅收遵從度，從而實現有效征管。
中國房地産稅改革的政策選擇
中國房地産稅改革在借鑒與學習新加坡的先進經驗的同時，也要綜合考量我國的具體國情和實際情況。新加坡是一個城市型國家， 管理層次扁平化，全國範圍內的財産稅征收和稅基評估工作均統一由IRAS的財産稅處完成。而中國幅員遼闊，具有多層級政府架構和地區間資源禀賦差異大的特點，房地産稅改革作爲當前中國稅制改革的重要內容，涉及的利益群體廣泛，尤其在當前開放性的國際背景下，開征房地産稅必將對居民行爲和社會經濟發展産生重要的影響，因此， 穩步推進房地産稅改革，對于構建我國現代稅收體制，協調中央與地方的財政關系，優化基層政府的治理有著非常重要的現實意義。
（一）確定明晰的房地産稅改革目標
從新加坡征收房地産稅實踐分析，其最重要的功能是爲政府服務社會籌集必要的財政資金。從我國現行財政體制看，由于2016年營業稅退出曆史舞台，地方政府失去主體稅種和重要的財政收入來源，迫切需要擁有獨立而穩定的稅收來源解決財權事權不匹配和自有財力匮乏問題，化解財政風險。房地産稅具有受益稅的特點，作爲地方主體稅種，可以爲地方政府籌集穩定而持續的財政收入，用于提供當地公共産品和公共服務，建設以民生爲導向的公共財政，優化地方治理。近年來，中國“土地財政”和房地産價格持續攀升的問題備受社會關注，普通民衆對房地産稅的調控功能寄予厚望。但房地産稅只是影響房價的諸多因素之一，房地産市場的供求關系、土地政策、金融政策等都會對房價産生重要影響，因此要抑制房價快速上漲，僅僅依靠房地産稅的開征是難以實現的。簡言之，房地産稅功能的實現，必須建立在一定的收入規模之上，我國房地産稅改革的核心目標在于實現其財政功能，並在此基礎上實現調控經濟運行和調節收入分配的功能。
（二）完善寬稅基，交易與保有環節並重的房地産稅制結構
2018年，我國直接與房屋和土地相關的5個稅種收入占稅收總收入的11.49%，在保有環節征收的稅種有按年度征收的房産稅和城鎮土地使用稅，占稅收總收入的3.37%， 在交易環節征收的耕地占用稅、契稅、土地增值稅，占稅收總收入的8.12%，交易環節的稅收收入是保有環節的2.41倍。根據新加坡房地産稅的實踐，所有不動産都被納入征收範圍，使稅基盡量寬泛，對不同類型的房産實施差異化稅率，2017 年保有環節和交易環節稅收收入分別占稅收總收入的6.7%和7.2%，兩者占比較爲均衡。我國現行的房地産稅制在保有環節和交易環節稅負不均，在交易環節不僅種類繁多而且稅負較重，保有環節僅對城市內經營性用房征稅，對城市個人住房和農村經營性用房不征稅，狹窄的稅基影響了財政功能的實現，也與財産稅普遍征稅和稅負公平的原則相悖。因此，我國房地産稅要優化稅制結構，逐步擴寬稅基，降低交易環節的稅負，增加持有環節的稅負，針對不同類型、不同區位的物業制定不同的稅率，並給予地方一定的自主權，在國家允許範圍內制定差別稅率，爲地方政府基礎設施建設和公共服務提供一個可持續的稅源。
（三）建立科學合理的評估體系和爭議解決機制
房地産稅的計稅依據是房地産稅有效征收的基礎，新加坡房地産稅的實踐表明，以市場價值作爲計稅依據對房地産進行征稅，將地方政府提供的基礎設施建設和公共服務資本化計入物業價值中，其稅基評估與公共服務水平緊密聯系， 能夠較好地體現符合收益和公平原則。目前我國還沒有一整套完整的房地産評估機制，主要是委托第三方評估機構通過人工實地評估的模式進行，難以保證評估結果的准確性和公平性。由于我國不同地區間社會經濟發展不均衡，地域差異明顯，建議由國家稅務總局建立科學合理的評估機制，明確評估主體、程序和周期，制定統一、具有操作性的評估方法和流程，各省、市稅務局設立獨立的房地産評估機構， 根據總局的評估辦法和流程，采用計算機輔助批量評估技術，綜合利用地理信息系統，按照市場價值， 定期對轄區房地産進行評估。同時，建立相應的信息公開和爭議解決制度，公布物業的市值、評估年值、應納稅額等，引入社會監督， 使房地産稅征收的全過程在公正、透明的環境下運行。
（四）搭建有利于房地産稅征管的配套制度
首先，在全國範圍內建立跨部門的房屋登記信息共享平台和完整的房地産數據庫，要求房産所有者或使用人主動向稅務機關申報登記物業信息，及時掌握轄區房地産稅源數據。其次，立法先行，適度分權，通過立法形式明確中央和地方政府財權和事權，明確房地産稅開征目的，做好稅權在各級政府間的劃分，保障地方政府在房地産稅征管細節上必要的自主權。第三，借鑒新加坡差別化的土地征用及管理制度，合理規劃和使用土地，確保各個住宅區域公共設施和公共服務的均等化，不僅可以促進公共服務水平的提高和民生問題的改善，而且有利于強化居民對房地産稅的認同感，提高納稅遵從度。
（五）選擇漸進式戰略，分步驟穩步推進房地産稅改革
新加坡房地産稅實踐得以成功的一個重要原因是一直保持住房政策的連續性，循序漸進實現“居者有其屋”的住房目標。我國房地産稅改革與居民的財産利益密切相關，是對現存收入格局進行再分配而推行的制度變革，不僅僅是簡單的稅種合並，而是要擴大房地産稅收的征稅範圍，涉及面廣，影響深遠，待論證的問題較多，對稅收征管和政府治理都是一個不小的挑戰，因此，需要充分考慮可能引發的利益沖突問題，宜采用漸進、溫和的策略以不斷凝聚共識， 一方面，有序吸納公衆參與，增強房地産稅政策與公衆需求之間的協調性，提高公衆的接受度，減少改革阻力，另一方面，充分考慮福利房、農村房産的問題以及弱勢群體的稅收優惠問題，設定科學合理的目標，分階段穩步推進房地産稅改革，建立一套符合中國國情的房地産稅制度。
作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院博士後流動站
文章來源：《中國發展觀察》2020年第7-8期合刊
公號內容版權歸屬中國發展出版社及中國發展觀察雜志社，轉載務請注明出處（刊物名或本公號名）及原作者。
=====中國發展觀察=====
感謝關注和傳播，我們會努力提供有價值的回報。
《中國發展觀察》雜志作爲國務院發展研究中心主管的綜合性智庫類半月刊，是國家高端智庫建設的重要支撐和傳播平台。
《中國發展觀察》雜志是由國務院發展研究中心主管、中國發展出版社（國務院發展研究中心直屬單位）主辦、《中國發展觀察》雜志社編輯出版，是以發展爲主線、以經濟爲重點的綜合性半月刊，開設有戰略、宏觀、區域、世界、法治、社會、文化、前沿、産業、智庫論壇等欄目，具有較強的前瞻性、權威性、可讀性；《中國發展觀察》在學術理論界、各級黨政機關以及企業家階層擁有廣泛而穩固的讀者群，並被中國社會科學院、國家發展改革委等重要機構和中國知網、維普資訊等權威數據庫列爲核心期刊或來源期刊。
中國發展觀察雜志社辦公地址：北京經濟技術開發區榮華中路22號院亦城財富中心A座7層（郵編：100176）