報告封面及目錄
引言
自2020年起，上海市城市規劃設計研究院全面啓動系統性的全球城市戰略前瞻研究工作，充分依托院專設研究平台，建立專人跟蹤機制，持續關注倫敦、紐約、巴黎、東京、舊金山、新加坡、香港、悉尼等全球城市基本運行狀況，梳理並洞察熱點趨勢。
《2020/2021年度全球城市規劃熱點洞察報告》聚焦新冠疫情爆發後的2020年、2021年的全球城市規劃動態，兼顧近五年來的其他規劃資訊，通過對八大全球城市的社會經濟現狀、空間規劃體系、基本運行情況、城市規劃大事件的系統性梳理，總結各城市的重點規劃研究與實踐領域，提煉七大全球性規劃熱點，介紹前瞻性、時效性、創新型的規劃理念與技術方法，以期爲我國國土空間規劃改革與實踐提供有意義的參考與支撐。
全球城市正在戰略導向上越來越強調“包容和公正”的核心發展理念，在具體規劃行動上，更加關注兒童、高齡者、女性、外國人、青年人、流浪者、商旅人士、殘疾人等不同人群的差異化、多樣化需求，加強更細分化、精准匹配的住房需求保障，以強制性的功能混合要求及高標准、特殊性的服務設施配置，提供更多樣包容的社區空間。
1關注“人”的差異化、多樣化需求
人口的多樣化和異質化已成爲全球城市衆所周知的基本屬性。城市究竟爲何人而服務？市民在城市中的不同生理、安全、歸屬、尊重和自我實現的需求究竟是什麽？各大城市正在以更精細化的方式，針對不同人群，不斷積極地尋找這個問題的答案。
諸如，東京將目光轉向兒童、高齡者、女性、殘疾人、外國人等不同群體，關注兒童快樂與成長的需求、高齡者健康生活和心靈富足的需求、女性自由選擇生活方式和工作方式的需求等。巴黎針對老年人、青年人、流浪者、商旅人士、日常關鍵性工作者的住房需求展開細致研究。紐約發現藝術家們需要租金低廉、空間充足的工業大樓空間。新加坡關注老齡化挑戰下代際之間積極互動的需求。
全球前十三個超過25%的常住人口出生在海外的城市（單位：%）
來源：Mckinsey & Company
2更細分化的住房需求保障
由于人口增長與房價攀升，住房問題一直以來都是全球城市在空間規劃領域面臨的最棘手問題之一，住房可負擔性下降或總量供應不足的問題呈愈演愈烈之勢。爲此，各大城市除了不斷提升保障性住房比例以外，正從兩方面實施細分化的住房保障措施。
一方面是“人”與“房”的細分化匹配，特別是保障弱勢、少數群體的住房權益。對于弱勢群體，巴黎給予“日常關鍵性工作者”的社會性住房申請予以優先批准權；倫敦、悉尼均提出了流浪者住房保障方案。對于有特殊需求的少數中産階級，巴黎爲收入水平高于保障房申請底線但仍然住房困難的家庭提供“中間性租賃房（LLI）”；倫敦對學生宿舍、單身人士共享住房的供應進行了政策支持；新加坡對多人口大家庭的三居室公寓給予了政策支持。
另一方面是存量空間的細分化挖掘，即想方設法在寸土寸金的存量土地裏尋找新的住房供應空間，主要有三種做法：（1）如倫敦鼓勵在就業崗位密集的小于0.25公頃的小型用地、臨時用地上建設住房；（2）如紐約通過強制性包容性住房（MIH）計劃，將市中心非住宅用地轉換爲住宅用地；（3）如巴黎通過與法國鐵路公司的戰略合作，將冗余的鐵路建設用地用于住房建設。
大倫敦各自治區十年內小于0.25公頃地塊住房套數建成指標
來源：The London Plan 2021
3更多樣包容的社區空間
提升社區人群的多樣性、增強社區服務的包容度，是近兩年各大城市的努力方向。一方面是推動用地功能混合，以強制性用途管制措施提升社區人群多樣性。簡而言之是通過調整區劃的方式，增強特定“高資源區”或單一化區域的功能混合度，嵌入社會性住房，吸納包括藝術家在內的各類人口。另一方面是滿足多樣本地生活需求，以更高標准設施增強社區服務包容度。一種模式以巴黎“一刻鍾城市”爲代表，強調就近生活的多樣和便利性；另一種是新加坡淡濱尼“一站式”鄰裏中心爲代表，高度整合托兒所、醫療所、體育中心、購物中心等各類功能，爲兒童、老年人、殘障人士等不同人群提供共享空間。
巴黎“一刻鍾城市”（左）與新加坡淡濱尼“一站式”鄰裏中心（右）圖示
來源：巴黎市政府網站、DP Architects
爲了充分滿足美好生活的需求，全球城市從未停止過提升空間品質的腳步，近幾年重點聚焦靈活性、參與式的公共空間優化與場所營造，持續提升“慢行交通”的主導性，通過重點區域的城市更新和曆史文化遺産的保護利用，精心打造綠色空間與濱水空間，彰顯城市文化價值與宜居品質。
1品質提升驅動下的公共空間優化與場所營造
公共空間營造是全球城市在規劃當中持續重點關注的關鍵戰略，關乎城市品質的塑造和全體人民的福祉。近年來，各城市的公共空間營造優化有了新的進展。
巴黎、新加坡、悉尼等多個城市進行了價值辨析和審美問題的深入性探討，明確精細化的空間品質提升導向，包容性、韌性和文化性是本輪公共空間營造中重點關注的問題。此外，許多城市還持續推進一系列公共項目落地，支持社區主導的實驗性、漸進式公共空間建設活動，鼓勵所有利益相關方的參與。同時，受到零碳城市願景和疫情挑戰的雙重影響，慢行交通重要性進一步提升，巴黎、倫敦、香港和悉尼等城市相繼制定步行、騎行規劃，開啓了新一輪高標准慢行空間打造。
新加坡豐富多彩的公共空間利用項目
來源：新加坡市區重建局
2文化複興戰略下的城市更新實踐
“文化營城”是多個全球城市的發展戰略。全球城市聚焦重點區域的城市更新和曆史文化遺産的保護利用，彰顯城市的文化活力和文化價值。城市更新方面，紐約批准了SoHo/NoHo的城市更新計劃，新加坡施行了“中央商務區激勵計劃”，在注重曆史文脈延續的同時，通過適應性手段解決城市舊區的實際問題。曆史文化遺産保護利用方面，倫敦、香港、新加坡等城市相繼制定保護機制、推進標志性項目，保護曆史遺産原真性，注重活化利用和功能升級。
3韌性包容目標下的藍綠空間優化
豐富多樣的藍綠空間是全球城市品質與個性的重要展示面。全球城市延續了過去發展過程中對綠色空間、濱水空間的精心打造，結合環境友好和韌性包容目標，進一步強化提升整體品質和吸引力。
城市整體層面，新加坡和東京都提出了“自然城市”的願景，補充生態空間的薄弱地帶，推動城市的再自然化，旨在實現結構性的整體提升。特色片區層面，紐約、舊金山、東京、新加坡和香港等城市均聚焦城市濱水區，關注氣候變化對濱水環境的韌性要求，通過規劃修編和項目推進塑造城市新名片。城區綠化層面，倫敦編制《城市綠化系數》補充規劃導則，新加坡更新《高層建築景觀計劃》，通過制定更加精細化的管控方式和容積率獎勵機制，挖掘存量和立體綠化空間，提升藍綠空間的生態價值。
紐約市綜合濱水區土地利用框架
來源：New York City Comprehensive Waterfront Plan
全球城市正在持續完善基于城市總體規劃、重大專項規劃的城市監測和規劃實施評估體系，根據治理結構、趨勢轉變、公共政策特性等方面持續改善技術方法，基于複雜地區、特殊地區和重點項目區域的不同特征，采用針對性的監測評估技術。
1持續演進的總體規劃監測評估方法
倫敦與巴黎是全球城市中堅持開展總體規劃年度監測及定期評估的城市，並在規劃實施過程中持續優化評估方法，代表了兩種典型監測評估優化方式。
倫敦基于治理結構和趨勢轉變優化監測指標體系，匹配最新規劃導向與事權範疇。一方面根據公共政策治理結構，對專項政策涉及的監測指標項進行大幅簡化；另一方面在指標項調整上體現了對于小微企業扶持、文化、慢行交通等方面的規劃理念轉變，從關注實施結果轉向關注規劃行爲的負外部性。
巴黎基于公共政策特性的綜合性監測評估方法，關注面向實施的政策協調性與一致性維度。在指標監測中，重點列舉了推動規劃實施的相關政策工具；在實施評估中，開展了橫向維度的專項規劃政策一致性和矛盾性評估，以及縱向維度的下位規劃對總體規劃中的監管條文的剛性傳導評估。
2重點地區的創新性監測評估方法
對當下的深入認知和研判是面向未來的規劃工作的根本基礎，特別是對于重要的戰略資源地區，需要采用針對性的監測評估方法。
複雜地區需要多主體聯合共同監測評估。軌交站點周邊地區需要規劃部門、交通部門、運營部門共同監測，甚至像巴黎一樣專門成立“大巴黎快線監測中心”。産業類空間要素的評價需要市場與政府的共同支持，監測數據需要多方共同提供。
大巴黎快線站點周邊區域變化畫像
來源：巴黎大區研究院
特殊地區需要創新性監測方法。工業用地方面，從倫敦與香港的經驗來看，基于租金、土地價值、收益率、周邊地區就業崗位等情況，判斷工業用地的供需平衡，對于制定理性動態的規劃供給策略至關重要。創新空間方面，需要將就業中心、創新機構、商辦空間、交通可達性等創新資源支撐情況納入考慮，還可以通過長期監測企業和企業家成長情況、經營産業、與創新生態系統的關系等，評價城市創新系統健康度，並支持企業的創新決策。
重點項目區域的監測需要更多維度的價值導向，應關注重大設施落地後對周邊社區的全方位提升作用，積極納入社會多樣性與公平性、環境承諾與零碳城市創新、公共空間的可達性與美觀性等諸多方面視角。
率先探索新技術、新理念、新模式在城市規劃中的應用，是全球城市的責任與使命。近兩年來，各大城市普遍更加重視城市的數字化轉型，致力于打造更好爲人服務的孿生城市；注重人與自然的和諧共存，探索全循環的發展模式；增強交通網絡的互聯與協同共享，爲更綠色、全共享的交通模式做好准備。
1加快布局數字化轉型戰略，打造更好爲人服務的孿生城市
制定智能城市全局性戰略，借助數字化技術提升城市運行效率，滿足市民更高生活需求。東京在2020年發布的《智能東京實施戰略》中提出“TOKYO Data Highway戰略”，旨在提高城市居民的生活質量，建設充滿活力的“智能東京”。同年，香港更新了《香港智慧城市藍圖2.0》，紐約發布了《紐約市互聯網總體規劃》，普遍關注到城市的數字化轉型歸根結底是爲了更好地爲人服務。
積極開展智慧城區規劃實踐，涵蓋交通、産業、環境、日常服務多領域。例如，新加坡建屋局發布了“智慧組屋城鎮”框架，推進榜鵝智慧小鎮建設，試驗自動駕駛巴士、MaaS、無人商業服務、3D 數字地圖、智慧社區等應用場景。
增強數字技術在城市規劃編制、評估、參與及實施全過程應用。其中最具代表性的是東京2030年孿生城市計劃——利用傳感器等方式將各種物理空間的元素在網絡空間複制，並利用AI進行仿真和分析評估，最終反饋應用到現實，從而支撐城市規劃與管理決策。
東京數字孿生城市構想
來源：東京都數字服務局網站
2逐步建立全循環發展模式，讓城市成爲生命有機體
探索循環經濟新發展模式，注重城市永續發展。倫敦、巴黎和新加坡都在頂層設計層面確定了循環經濟的總體導向。巴黎大區計劃于2030年徹底轉變現有的資源的“線性經濟”發展模式，成爲“循環經濟”領先地區。《大倫敦規劃2021》爲塑造“零廢城市”，要求規劃項目在報批時提交《循環經濟聲明》，實現全生命周期“淨零廢棄物”的目標。
注重人與自然和諧共存，推動城市再自然化。與過去更強調在城市中增加人工化綠色開放空間不同，近年來全球城市正在努力讓“真正”的自然回歸城市。新加坡在最新的《綠色發展藍圖2030》中，提出打造“自然之城”的新目標；東京品川站周邊提出通過更新打造成爲“城市與自然相連的一體化區域”；巴黎則正在積極推動150公裏河岸和城市棕地的再自然化。
積極發展都市生態農業，回歸自給自足時代。在疫情及全球貿易挑戰影響下，農産品和食品的本地化供給安全已成爲新的挑戰，加上“碳中和”趨勢下農産品運輸“減碳”的要求，都市農業正愈發受到關注。巴黎提出到2025年實現50%的就近食品供應率，新加坡則目標到2030年實現本地生産的食物滿足市民30%的營養需求。
3增強網絡互聯與協同共享，探索更高效綠色的交通新模式
迎接更激進的綠色交通模式，爲無私家車時代的來臨做好准備。隨著疫情後新一輪“慢行熱潮”，全球城市的交通綠色化水平繼續提升，政策導向也朝著徹底淘汰私家車的方向前進。倫敦2021年將超低排放區擴展到380平方公裏，計劃繼續擴展至大倫敦範圍，並提出2041年市中心綠色出行率達到95%的目標。巴黎也宣布在市中心設立限制交通區的總體計劃，僅允許公共交通、出租車、市政車輛和特許受益者的機動車通行，並計劃將該區域進一步擴展到大巴黎都市區範圍。舊金山提出將經濟文化中心區建設成爲無私家車地區的設想。
倫敦超低排放區曆年擴展情況
來源：大倫敦政府網站
積極踐行共享交通模式，探索無縫銜接的多模式協同交通體系。舊金山探索將網約車Uber、Lyft、共享單車和共享電動車等新的共享交通工具與公共交通協同起來的路徑，形成無縫銜接的交通網絡，以降低人們對汽車的依賴，減少溫室氣體排放。東京正在積極引入新的智能技術實現各種交通模式的銜接，如品川站未來目標將建設成爲中央新幹線、地鐵站、新型交通終端等彙聚的交通樞紐。
2022年的全球城市規劃行動依然令人期待——“氣候雄心”正不斷轉化爲更具體的“氣候行動”，“元宇宙”時代方興未艾，“更團結”或將成爲全球城市共同努力的目標，許多城市也將迎來重量級規劃政策的出台與發布……我們將持續登高瞭望，根植本土並放眼全球，客觀對比並理性借鑒，爲我國國土空間規劃的創新與精進提供支撐。
供稿：
上海市城市規劃設計研究院 發展研究中心、編輯部
陳洋、謝湘雅、王周楊
審定人：金忠民
主編：盧柯
責任編輯：陳洋、謝湘雅、王周楊
城市瞭望員：陳洋（巴黎）、謝湘雅（新加坡）、王周楊（悉尼）、姜紫瑩（東京）、時寅（香港）、曹偉甯（紐約）、胡曉雨（倫敦）、李夢芸（舊金山）
其他貢獻者：閻力婷、梁英竹、顧芸