謝娜：爲什麽新加坡可以一直保持低稅率？

衆所周知，新加坡在全球範圍來看，是一個低稅率的國家。它的公司和個人的所得稅保持著很強的國際競爭力，同時沒有境外所得稅、資本利得稅和遺産稅等其他國家都很普遍的稅種。人們對毫無自然資源的新加坡如何保持低稅率比較好奇，本文就從新加坡的財政收支體系情況、政府資産情況和政府資産投資回報在財政和經濟發展中的作用來分析並找出其原因。

新加坡稅務局（IRAS）（圖源：網絡）

新加坡的財政收支體系及其運行情況

1.新加坡政府的財政收入情況

以比較有代表性的2019財年爲例來說明其財政收入的分布情況。新加坡政府在2019財年，總共的財政收入是743億新元，其中稅收676億新元，收費63億新元和其他項4億新元，其中稅收收入占財政收入的91%。在所有稅收項目中，所得稅占比重48%（如圖一所示），其中公司所得稅167億新元，個人所得稅124億新元。另外一個比重較高的稅收項是消費稅，112億新元。這排名前三的稅種：公司所得稅、個人所得稅和消費稅的總合爲403億新元，占總體稅收的60%。

數據來源：新加坡統計局

雖然這前三大稅種對財政貢獻很大，但其稅率在全球範圍來說還算是很有競爭力。公司所得稅爲17%，其遞進制的最高邊際個人所得稅爲22%（年收入超過32萬新元的部分），消費稅爲7%，且不征收資本利得稅、股東股息稅、境外所得稅。

2.新加坡的財政花費情況

新加坡政府的財政花費在2019財年總共爲753億新元，分別爲：社會發展366億、外交與安全213億、經濟發展143億、政府行政31億（如圖二所示）。我們可以看到，新加坡政府對于社會發展的投入占到總體財政開銷的49%，而在社會發展的細分領域，投入最多的前三項分別爲：健康醫療14億，環境與水資源11億，教育8億。另一方面政府行政的開銷最低，僅爲4%，經濟發展、外交與安全都居中。這說明，新加坡重視政府運行效率，同時把社會的發展視爲最重要的任務。

數據來源：新加坡統計局

3.新加坡政府的基礎財政盈余或赤字情況

從上面提到的收支情況來看，在2019財年裏，新加坡政府的基本運營結果是小量的財政赤字：10億新元（運營收入743億新元減運營開銷753億新元）。除去最基本的政府運營支出外，新加坡政府還會對一些企業、家庭或者個人進行一次性的轉移支付，以幫助社會中需要被照顧的群體。在2019財年，此項開支爲16億新元（如表一所示），把這項開支算入財政成本裏，新加坡的基本赤字在2019財年就達到了26億新元。

表一：新加坡財政總體盈余情況（2019財年）

但是基本赤字26億並沒有反映出新加坡政府整體的收入支出情況。因爲新加坡還擁有大量的政府資産，這些資産每年所産生收益的一部分可以用作政府的開支。如表一所示，在2019財年，新加坡政府資産投資收益裏有170億被用于政府的開支，這170億中的26億用以補貼政府當年的基本赤字，136億用作追加資金投入到政府捐贈托管和信托基金。政府捐贈托管和信托基金是從政府年度預算中撥出的一筆資本金，用于爲未來多年的特定項目提供穩定的資金來源，以實現通過可持續方式達到重要目標的承諾。捐贈基金中預留的本金不能使用，而是用于産生收入流，以持續爲此類計劃提供資金。包括終身學習捐贈基金、老年護理基金、醫療捐贈基金 (Medifund)、教育捐贈基金（Edusave）和社區護理捐贈基金 (Comcare Fund) 。例如醫療捐贈基金和老年護理基金是用以幫助有需要的新加坡人支付醫療費用；社區護理捐贈基金是用以幫助新加坡人解決基本生活費用和孩子的教育需求。政府會不時地補足捐贈基金，以應付各項計劃的開支需要，以確保此類計劃不受經濟周期的影響而導致收入波動。除去這項開支之後，新加坡政府在2019財年實現了8億新元的總體盈余。

由此可見，新加坡的政府資産的回報收益在財政運營方面有很重要的作用，它一方面彌補了少量的基本財政赤字，另一方面也可以幫助新加坡政府實現長期項目的承諾。在2019財年中，此項170億新元的收入也高過其他任何稅種的收入，如排第一的公司所得稅收入167億新元，成爲新加坡政府最大的單項收入來源。

新加坡的政府資産情況

既然新加坡政府資産投資回報如此重要，那麽其資産情況是怎麽樣的呢？

1.新加坡政府資産布局

在新加坡的國家資産負債表裏，一面是資産，一面是負債。在資産方面，新加坡政府的儲備資産包括二個部分：一部分是實物資産，其中最主要的是新加坡政府擁有的國有土地。另一部分是金融資産，由三個機構進行日常管理，分別是新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore, MAS）、新加坡政府投資公司( Government of Singapore Investment Corporation, GIC)和淡馬錫控股(Temasek Holdings)。這二者都相當重要，因爲它們都爲新加坡政府帶來了可觀的收益。另一方面，新加坡政府也有一些負債，包括新加坡政府債券(Singapore Government Securities, SGS)、新加坡政府特殊債券(Special Singapore Government Securities, SSGS)和新加坡儲蓄債券（Singapore Saving Bonds, SSB）。但是新加坡政府的負債在本質上不能算做是真正的負債，主要因爲SGS發行的目的是用來建立本地的無風險金融産品，好讓本地的金融産品可以對標政府無風險利率，而無風險利率則是每一個金融市場都需要的最基礎的利率。SSGS是政府發行給本地公積金機構的，用此特殊債券的資金引導新加坡政府投資公司，以做長期的投資。SSB發行的目的是給個體投資者提供長期的無風險儲蓄投資産品。因此，這些負債只是作爲工具存在，且新加坡的憲法明確限制政府將借貸資金用于政府財政開支。

關于實物資産中最重要的土地，新加坡對這一資産類別進行了獨立的管理，其收入也不納入每年的財政預算之內。因爲新加坡憲法規定政府財政運營不能動用國有土地出售所得資金，並且不對外公布其資産數額。新加坡政府解釋他們提供不出准確的價值，是因爲對其所擁有的土地進行估價將會是非常繁雜費時費成本的事情，而且市場價格在變，每塊地的價格也在很大程度上取決于未來出售時的規劃用途。所以，政府只對即將要對外出售的土地進行估價。因此，這部分資産沒有相應的准確的資産數額。但是，國有資産出售之後所取得的資金，將轉成國有金融資産，由負責國家金融資産管理的組織（通常是GIC）進行相應的管理。

新加坡金融管理局（MAS）（圖源：彙訊網）

對于金融資産, 作爲新加坡央行的金融管理局(MAS)管理著新加坡的外彙儲備和其他短期流動性金融資産。這些資産主要用于：一是對貨幣的公開市場操作，以使新元彙率浮動保持在規定範圍內；二是調節市場中新元的流動性；三是持有一些國際貨幣和金融組織的權益資産，如聯合國國際貨幣基金組織（IMF）和國際清算銀行（BIS）。所以，金融管理局的外彙資産對于維持新加坡金融市場體系及其穩定和安全性，發揮著最主要的作用。

除此之外，資産超過金融管理局短期需要的部分，就會被分配到新加坡政府投資公司（GIC）和淡馬錫控股（TEMASEK）進行長期投資。其中淡馬錫控股的資産主要來源于國有資産私有化變現，因此它投資的主要目標，是要實現長期的股東資産回報最大化。所以其投資組合是回報率偏高但風險也偏大的全球化的上市股權和另類投資（如私有股權等）。而對于新加坡政府投資公司來說，它的資産來源是前面所提到的政府債券（SGS）和政府特殊債券(SSGS)，國有土地出售收入和政府財政盈余。相應地，其投資目的就是在長期內爲資産進行保值，取得超過國際通脹率的投資回報率。所以在他的投資組合裏就包含了大量的全球高質量固定收益類投資。

根據最新的數據顯示：截止2021年10月底，MAS 的淨資産爲4087億新元（數據來自MAS官網），淡馬錫控股截止2021年3月31日的投資組合淨值爲3810億新元（數據來自其官網公布的淡馬錫年報）。對于GIC的總資産，新加坡財政部只是披露其管理的國家儲備資産遠大過1000億美元。除此之外，新加坡政府沒有做具體的數額披露，但是他說明了不披露的原因是因爲對于國家有著戰略意義的儲備資産都存在于這三間機構，對于金融管理局和淡馬錫控股的資産都有很及時和詳細的披露，如果再對新加坡政府投資公司的資産進行同樣的披露，就等于說完全公開了新加坡政府的儲備資産數額。從國家金融安全的角度來說，這樣做是不太合適的，因爲在經濟動蕩脆弱的時期，詳實的數據會給國際的資本投機者攻擊新加坡元提供便利。

2.新加坡政府資産回報情況

從投資回報情況來看，新加坡政府投資公司（如圖三所示），除5年期投資回報率落後于其對標組合，其長期的10年和20年期的投資回報率均達到或者稍超過其對標組合，並且其投資組合的風險性（波動性）都明顯低過其對標組合。淡馬錫控股（如圖四所示）不論從長期還是短期來看都實現了年化7%以上的回報率，尤其是最近這一財年的股東回報率達到了25%，而自成立以來的年化股東回報率則爲14%。