文丨 妥宏武 （清華大學醫療服務治理研究中心副主任）
2月26日，國家人力資源和社會保障部副部長遊鈞在新聞發布會上介紹說，作爲第三層次的個人養老金制度還沒有出台，第三層次在整個養老保險體系中目前還是個短板。遊鈞副部長表示，經過充分研究論證、國際經驗借鑒和地方試點，人社部已經形成了個人養老金制度的初步思路，即建立以賬戶制爲基礎、個人自願參加、國家財政從稅收上給予支持、資金形成市場化投資運營的個人養老金制度，目前正在緊鑼密鼓地推動政策出台。
什麽是第三層次的個人養老金制度？跟現行的養老金個人賬戶有什麽關系？未來可能會如何運轉？將對個人以及資本市場産生什麽影響？
一、什麽是第三層次的個人養老金制度？
國外的個人養老金體系建立較早，除商業養老保險以外，大多都建立了自願性質的個人養老金儲蓄賬戶，政府建立個人養老金賬戶的認證標准，只有符合標准的産品才能獲得補貼或稅收優惠。如美國的個人退休賬戶IRA（Individual Retirement Account）。1974年，美國《雇員退休收入保障法案》（ERISA）建立了個人退休賬戶，1997 年美國《稅收減免法》提出設立一項新的個人退休賬戶，也就是通常所稱的羅斯IRA（Roth IRA）。美國現行法規規定，所有70歲以下且有收入的居民都可開設個人退休賬戶（IRA），而且不論其是否參加了其他養老金計劃。個人在銀行、共同基金等金融機構開設賬戶並委托其進行投資，政府對個人退休賬戶提供稅收優惠，並監管資本市場的運行，防範風險。對于普通的個人退休賬戶，個人向賬戶注入資金時政府不征收個人所得稅，領取資金時才征收個人所得稅。對于羅斯個人退休賬戶，注入資金時征收個人所得稅，最後獲得的投資收益免稅。
中國當前的養老保險體系分爲三個層次，第一層次是基本養老保險，按覆蓋群體具體包括三個制度：城鎮職工養老保險、機關事業單位養老保險、城鄉居民養老保險；第二層次是雇主補充養老保險，包括企業設立的企業年金計劃和政府設立的職業年金計劃；第三層次的養老金制度目前以延稅型商業養老保險爲主，尚未建立個人或家庭養老金儲蓄計劃。
個人養老金體系可以按形式分爲兩類：一是保險，即享受政府補貼或稅收優惠的商業養老保險；二是信托，指達到政府規定的標准，享受政府補貼或稅收優惠的養老金個人儲蓄賬戶計劃。2月26日，遊鈞副部長在新聞發布會上的發言實質上確定了除延稅型商業養老保險外，我國也要發展信托形式的個人養老金計劃，具體運行模式是居民在金融機構開設個人養老金賬戶，委托投資機構進行投資，政府提供稅收優惠，並通過稅務和金融監管機構設立養老金融産品標准，同時進行監管。
從2018年5月1日起，中國開始在上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業園區試點個人稅收遞延型商業養老保險，對試點地區個人通過個人商業養老資金賬戶購買符合規定的商業養老保險産品的支出，允許在一定標准內稅前扣除；計入個人商業養老資金賬戶的投資收益，暫不征收個人所得稅；個人領取商業養老金時再征收個人所得稅。
根據銀保監會相關負責人介紹，我國個人稅收遞延型商業養老保險試點進展平穩。試點以來，截至2020年4月底，共有23家保險公司參與試點，19家公司出單，累計實現保費收入3.0億元，參保人數4.76萬人。
除商業養老保險外，我國也在逐步研究和探索個人養老金制度的實施方案。2018年2月，人力資源社會保障部與財政部牽頭，會同發改委、稅務總局、一行兩會成立工作小組，研究建立養老保險第三支柱。中國社會保險學會也在2018年設立了重點課題《建立中國特色第三支柱個人養老金制度》，立足我國實際，借鑒國際經驗，對我國建立第三支柱個人養老金制度的必要性和關鍵點進行了分析，並對第三支柱養老金的覆蓋人群、財稅支持政策、公共服務平台提出了初步設計方案。
2020年10月21日，中國人民銀行黨委書記、中國銀保監會主席郭樹清在金融街論壇上透露，銀保監會會同相關部委和金融企業對養老金融改革發展進行了廣泛調研，並形成了下一步的工作思路。養老金融改革總的方針是“兩條腿走路”：一是進行業務規範，統一養老金融産品標准；二是大力發展真正具備養老功能的專業養老産品，包括養老儲蓄存款、養老理財和基金、專屬養老保險、商業養老金等。
2020年12月16日至18日召開的中央經濟工作會議提出要規範發展第三支柱養老保險，這意味著“十四五”期間，第三支柱養老金要進入快速發展階段。
二、個人養老金與養老金個人賬戶是什麽關系？
我們通常所說的“養老金個人賬戶”是指城鎮職工養老保險個人賬戶與城鄉居民養老保險個人賬戶，都屬于第一支柱（層次）的養老金，而這次提到的個人養老金屬于第三支柱或層次，個人養老金也將設立個人賬戶，類似于美國的個人退休賬戶IRA。
這裏的職工養老保險個人賬戶、居民養老保險個人賬戶、第三層次個人養老金賬戶都有各自的特征，並不能等同或者歸爲一個賬戶。
首先，職工養老保險個人賬戶是指職工養老保險制度在“統賬結合”的基金運行模式下設立的個人賬戶，單位繳費進入統籌賬戶，個人繳費進入個人賬戶。職工養老保險制度雖然設立了個人賬戶，但本質上仍然是實行“現收現付”，統籌賬戶和個人賬戶混合使用，個人賬戶只是一個記錄職工繳費權益的名義賬戶，並沒有做實。從國際上看，大部分國家的職工養老保險制度都要求雇員必須履行繳費責任，雇員和雇主的繳費都進入統籌賬戶。咱們國家雖然設立了個人賬戶，但由于沒有做實，個人賬戶實際上只承擔了記錄繳費和待遇計發的功能，其資金相當于職工個人對職工養老保險制度的繳費貢獻。
其次，城鄉居民養老保險個人賬戶是指國家爲每個參保居民建立的養老保險個人賬戶，個人繳費、政府的繳費資助、政府及集體的補貼均進入居民養老保險個人賬戶，存儲的資金按國家規定計息。城鄉居民養老保險基金實行封閉管理，參加城鄉居民養老保險的個人，年滿60周歲、累計繳費滿15年才可以領取養老保險待遇。城鄉居民養老保險個人賬戶是實賬運行，理論上個賬戶有多少錢，開設賬戶的金融機構就有多少實際資金與其對應。從2018年起，我國開始啓動城鄉居民基本養老保險基金委托投資工作，由各省逐步與全國社會保障基金理事會簽署委托投資合同，委托社保理事會投資城鄉居民基本養老保險基金，促進保值增值。
第三，個人養老金的個人賬戶是指第三層次的養老金儲蓄個人賬戶，由居民或家庭自願在金融機構開設，享受政府稅收優惠。從國際實踐看，第三支柱的養老金個人賬戶也實行封閉管理，到達一定年齡才可領取。
也有學者建議將職工、居民的養老保險個人賬戶與即將建立的第三層次個人養老金賬戶整合，甚至有學者建議參照新加坡強積金模式，將基本養老保險個人賬戶、企業與職業年金、個人養老金儲蓄賬戶、住房公積金賬戶均整合成爲養老金個人賬戶統一管理。從實踐情況看，整合不同支柱的養老金個人賬戶面臨著職工養老保險個人賬戶並未做實、企業年金與職業年齡覆蓋率較低、第三支柱的個人養老金賬戶尚未建立等困難，目前三種制度的個人賬戶還是處于分立狀態。
從國際經驗看，爲了解決第三支柱個人養老金制度資金積累不足的問題，大部分國家均采取了一定措施在初期增加居民養老金個人賬戶資金，包括通過劃撥政府養老保險的一定比例的繳費、政府直接向賬戶注資等，以激勵居民向個人賬戶繳費。我們國家也有可能采取部分打通第一支柱和第三支柱個人賬戶的方式激勵居民開設第三層次個人養老金賬戶。
三、第三層次個人養老金的建立將帶來哪些影響？
個人養老金制度的建立首先能幫助個人積累養老財富，提高養老保障水平。從居民資産配置看，我國居民資産配置中非金融資産配置較高，居民將更多的資産配置到了房産上。我國非金融資産（房産土地等）在居民總資産中的占比爲65%，金融資産（股票，債券，保險，養老金，私人股權，現金存款等）僅占比35%。相比而言，美國的金融資産占比爲70%，其中金融資産中的風險資産（股票，基金，私人股權，養老金及保險中的約一半左右）占比方面，中國僅有5%左右。
個人養老金制度的建立將引導個人將資産配置到金融資産中，優化資産配置結構，提高資産的收益率。在人口老齡化和“房住不炒”政策的影響下，將資産從房産等非金融資産轉向個人養老金投資等金融資産實質上是降低了個人投資的風險，提高了投資收益率。
除了提高金融資産配置占比外，個人養老金制度的建立還有利于優化居民金融資産的內部結構。有關數據顯示，當前我國居民金融總資産已達到160萬億元，其中90多萬億元爲銀行存款，而且絕大多數低于一年期限。個人養老金制度建立以後，居民可以將金融資産中的銀行存款轉到個人養老金賬戶中，委托投資機構進行投資，提高投資收益率。
除提高收益率外，個人養老金制度還將起到降低個人金融投資風險的作用。個人養老金賬戶一般會提供不同的投資方案，個人根據可承受的風險自主選擇投資方案。銀保監會將制定養老金融産品的標准，規範養老金融市場發展。投資機構向居民提供可選擇的個人養老投資方案（産品），並在金融監管下降個人養老金基金投資資本市場運營。個人通過個人養老金賬戶委托金融機構投資這種方式降低了居民個人直接投資資本市場帶來的收益波動和不確定性風險。
除居民個人外，個人養老金制度的建立將有助于培育機構投資者，促進資本市場的健康發展。從國際經驗看，個人養老金是資本市場重要的長期投資者，能夠源源不斷的爲資本市場提供“活錢”。個人養老金一般實行封閉管理，年輕時設立個人養老金賬戶，委托金融機構進行投資，退休後到達一定年齡才能領取。
此外，個人養老金制度覆蓋面較廣，所以具有一定收入能力的居民均可開設個人養老金儲蓄賬戶。個人養老金形成的投資資金具有投資期限長、資金總量大的特征，有利于促進投資機構開展長期資産運營和投資，提高投資回報率。
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