7月28日，由重慶市住房和城鄉建設委員會與四川省住房和城鄉建設廳聯合主辦的2022川渝住房城鄉建設博覽會于重慶國際會議展覽中心盛大啓幕。
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本屆川渝住博會開幕式的主論壇，是以“碳達峰碳中和目標下城市更新與城市未來”爲主題的城市更新論壇，這也是全國首個跨省市聯合舉辦的城市更新主題論壇。論壇旨在立足國家戰略定位，加強區域統籌協調，拓展經驗交流渠道，共謀城市未來發展。這是川渝兩地落實國家實施城市更新行動決策部署的具體體現，也是加快推進高品質生活宜居地建設的關鍵舉措，將有力推動兩地合力打造區域協作的高品質樣板，建設包容和諧、美麗宜居、充滿魅力的高品質城市群。
在城市更新論壇上，中指控股CEO、中指研究院常務副院長黃瑜女士發布《2022重慶城市更新發展報告》並作主題演講。
此次重慶城市更新發展研究曆時半年，由中指研究院作爲研究主持單位，在重慶市住建委的指導下，在重慶市設計院、中規院西部分院的共同努力下，最終形成《2022重慶城市更新發展報告》研究成果。《報告》以期爲社會各界更好參與重慶城市更新提供參考，多方聚力共建重慶美好人居環境。
研究背景與目的
當前，城市發展的重點正由“城市規模擴張”轉向“城市高質量發展”，我國城市高質量發展仍面臨挑戰。2021年，我國城鎮化率達到64.72%，2025 年預計將接近70%，將步入城鎮化的中後期。而在長珠三角和京津冀區域的核心城市，城鎮化率已普遍超過70%，城市建成區面積擴張速度逐步放緩。美國、英國、日本、新加坡等發達國家在城鎮化發展接近成熟期時，城市發展均轉向內部的結構優化，普遍通過開展城市更新或舊城複興行動緩解或解決城市發展的瓶頸問題。
圖：中國城鎮化走勢與實施城市更新行動
資料來源：中指研究院綜合整理
根據《中國城市體檢報告（2019）》，雖然我國城市人居環境建設取得了巨大成就，但也發現試點城市仍然存在一些突出的短板問題，城市不生態、不宜居、不舒適、不安全等問題仍不同程度存在。因此，無論是借鑒發達國家城市化及城市更新發展曆程，還是立足當前我國城市高質量發展面臨挑戰的實際，實施城市更新行動都勢在必行。
表：中國城市五個主要城市病
資料來源：《中國城市體檢報告（2019）》
城市更新對重慶來講意義重大，將成爲重慶城市品質提升的重要抓手。2021年末，重慶城鎮化率已達到70.3%，居中西部前列，已處于聚焦挖掘存量資源的發展階段。重慶十四五規劃提出，今後五年，重慶將建成“高質量發展高品質生活新範例”“國際化、綠色化、智能化、人文化現代城市初步建成”。因此，城市更新對重慶來講意義重大，既是落實中央決策部署，也是經濟社會發展的迫切要求。重慶市必須在下一階段聚焦挖掘存量資源發展潛力，城市更新將成爲重慶完成城市品質提升的重要抓手。
圖：重慶市城鎮化率
資料來源：中指研究院綜合整理
2020年以來，重慶城市更新邁入了系統性的有機更新階段，城市更新行動加速推進，相關政策體系和項目實踐雙向推動。此時，立足國內國外城市更新的發展格局、先進城市、先進模式，以更廣闊的視野、更前瞻的視角，客觀、科學審視重慶城市更新發展，具有重要意義。通過城市更新專項研究，描繪重慶城市更新前沿圖景，多方聚力共建重慶美好人居環境，引領行業高質量發展。
研究框架與路線
本次報告系統總結國內外城市更新發展格局，分類回顧重慶典型城市更新項目的實踐和成效，在此基礎上，明確重慶城市更新所遵循的城市基因、實施框架，展現下階段重慶推動多方參與城市更新的相關保障。
對標研究國際大城市先進經驗及模式
發達國家在城市更新的過程中湧現出衆多值得借鑒的有機更新項目。這些項目成功解決了各國城市發展過程中的存量盤活問題，並與周邊的環境高度協同，形成了有機聯動。發達國家城市更新項目的成功實施離不開完善的法律法規制度、完善的政企協同機制、注重保護保留的更新理念以及多方參與的更新機制。
圖：部分發達國家典型城市更新案例
資料來源：中指研究院綜合整理
國外城市更新實踐有以下借鑒之處：一是不斷完善法律法規制度，對城市更新中的權利義務關系進行底層保護，保障城市更新的穩固推進；二是加強政府的引領作用，同時引導社會資本積極進入；三是以可持續發展爲目標，以繡花功夫推進城市更新的發展；四是加強公衆參與，在城市更新過程中發揮公衆的智慧，保障群衆的利益。
借鑒國內城市更新先進模式、經典案例
據不完全統計，截至2021年底，全國411個城市共實施2.3萬個城市更新項目，總投資達5.3萬億元。全國不同地區已形成了豐富的城市更新內容和多元化的更新方式。
圖：主要城市城市更新模式及典型案例
資料來源：中指研究院綜合整理
部分一二線城市的城市更新理念、模式、管理、政策均對重慶有較好的借鑒意義。一是選擇適合城市基因的更新模式。二是要構建完善的城市更新政策體系。三是構建政企協同的管理機制，提高企業參與積極性。四是組建城市更新對口管理機構或組織，優化管理流程。
重慶城市更新的實踐與成效
重慶堅持用好城市體檢工具，圍繞“建立一套政策體系、編制一本規劃指引、創新一套審批機制、實施一批試點項目”凝心聚力、改革創新，開展了一系列政策和實踐探索，持續推動城市更新工作，取得初步成效。
一是入選國家試點，探索出有效的工作機制。
2021年，渝中區、九龍坡區入選全國21個城市更新試點城市，因地制宜探索城市更新工作機制、實施模式、支持政策、技術方法等，邊探索、邊總結可複制、可推廣的經驗做法。
渝中區出台了城市更新實施細則、規劃用地及建設管理工作規程、施工圖設計審查工作規程、園林綠化審批流程等相關配套政策，以“兩巷一梯一路”爲代表的城市更新試點示範項目成效初顯；
九龍坡區制定了城市更新三年攻堅行動計劃，並編制完成了民主村片區、紅育坡片區、水瓶廠片區、重慶電廠等十大重點項目計劃。
二是建立了一套系統完善的工作流程。
重慶建立了從城市體檢評估、基礎數據調查、片區策劃方案、項目實施方案的城市更新工作流程。在城市體檢方面，成功建立“摸家底、納民意、找問題、促更新、評效果”城市體檢與城市更新的閉環運行機制，將逐步向全市推廣試點經驗。
圖：重慶城市更新四步走工作流程
三是試點示範項目穩步推進，打造出一批具有影響力的樣本項目。
截至2022年6月底，重慶城市更新試點示範項目達103個，項目總投資額1400億元，其中全投運項目26個、部分投運項目19個、處于實施階段項目26個、策劃及前期階段32個，打造了一批在全國範圍內具有影響力的樣本項目。
圖：重慶2022年103個城市更新試點項目分布情況
資料來源：中指研究院綜合整理
重慶城市更新經典實踐案例
經過積極探索，重慶在老舊小區、老舊街區、老舊廠區、老舊商業區、曆史文化區、公共空間等類型項目中積累了一定經驗，打造了一批在全國範圍內具有影響力的樣本項目，並形成了獨有的特點。（因篇幅有限，此處僅對老舊廠區和曆史文化區展開分析，詳情請見完整版報告。）
▌老舊廠區更新改造——促進工業資源活化，提升産業能級
重慶作爲中國六大老工業基地之一，工業發展曆經了早期手工業、洋務運動、民族工業建設、三線建設和改革開放等重要階段，整座城市的建設曆程與工業發展亦有著密不可分的聯系。“十四五”期間，重慶提出加速打造“智造重鎮”、建設“智慧名城”，老舊廠區更新則爲重慶盤活存量工業資産、推動老舊低效工業廠區轉型升級提供了重要抓手。
重慶老舊廠區更新改造呈現出以下特點：
融入城市肌理，爲城市增加富有魅力的公共空間和公共功能。通過老舊廠區生態修複、環境景觀塑造與建築留、改、拆等，融入城市肌理，爲城市增加富有魅力的公共空間和公共功能。
充分挖掘文化價值和再生價值，推動産業轉型升級。如金山意庫，完成産業“退二進三”的升級，並大幅度提升了租金坪效、生産産值和稅收；鴿牌電廠，將閑置廠房打造爲創意産業園，振興創意産業，並成爲展示重慶多元文化的重要場所。
構建立體複合消費新場景，培育消費新模式新業態。如TESTBED2 貳廠，完成園區入駐、孵化的特色文創商業品牌近100個，彙聚了重慶30多個本地優質青年社群。
▌曆史文化區更新改造——傳承曆史記憶，延續城市文脈
作爲國家曆史文化名城，重慶的發展史上出現過多層次、多領域、多形態的文化現象，擁有豐富的曆史文化遺産。如何對承載城市記憶的傳統風貌區、曆史文化遺産等空間進行保護利用、活化傳承，已成爲當前城市建設工作的重要議題。
重慶曆史文化區更新改造呈現出以下特點：
系統謀劃與精細化更新有機結合。如磁器口片區更新改造，政府主導統籌、規劃設計全程參與、多主體分塊實施運營，實現曆史文化街區保護與城市發展的協同。
圖：磁器口片區“政府+市場”共謀共建共治共享的長效更新運營機制
資料來源：中規院項目組整理
漸進式微更新，延續曆史場景。山城巷，尊重現有巷道肌理與風貌，橫街縱巷的道路結構和上坡下坎的街巷空間被完整保留；重慶開埠遺址公園，堅持“修舊如舊”的修繕理念，保留原有建築特色，“一棟一策”制定修繕方案，開展精細化修繕施工。
新視野與老文脈有機融合。山城巷選擇富有特色、時尚精致的文創店、餐飲店、展覽空間，傳統與新興業態在這裏融合共生；金剛碑充分利用村落周邊自然資源，傳統文化與時尚藝術相結合，打造溫泉、餐飲、休閑等多元文旅體驗。
重慶城市更新的實施路徑
重慶城市更新實施框架和路徑清晰，已經形成了完善的工作思路。
以城市體檢推動精准更新。2020年、2021年、2022年重慶市連續入選全國城市體檢樣本城市。重慶將城市體檢作爲城市更新行動的基礎，堅持問題導向、民生導向，通過“建機制、強保障、築體系、擴影響、查病竈、抓應用”六步舉措，開展一系列城市體檢實踐探索。
圖：重慶城市體檢工作機制
2021年，重慶開展了城市更新專項體檢評估，探索建立以“城市體檢”推動“城市更新”的工作機制。結合“城市更新”市級-區級/片區-項目級的工作層級與主體架構，打通“城市體檢”與“城市更新”基礎數據庫，通過信息平台建設，實現城市更新動態跟蹤監測。同時，以江北區爲試點，探索建立“摸家底、納民意、找問題、促更新、評效果”的城市更新專項體檢機制。
圖：重慶城市體檢成果運用模式
資料來源：中指研究院綜合整理
“1+2+N”政策技術體系。重慶以“三轉”、“三改”爲核心思路，構建了以《重慶市城市更新管理辦法》爲統領的“1+2+N”政策技術體系，城市更新制度完善度，市場化程度在全國居于前列。
圖：重慶城市更新“1+2+N”政策技術體系
資料來源：中指研究院綜合整理
多維統籌的系統性更新。2015年，中央城市工作會議提出了城市建設的行動綱領——“一個尊重，五個統籌”。重慶城市更新作爲城市建設的重要組成部分，在實施的過程中同樣適用“五個統籌”的思路。主要體現在：統籌“留改拆增”四大方面，確保城市更新工作的全局性；統籌規劃、實施、管理三大環節，提高城市更新工作的系統性；統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市更新的可持續性；統籌生産、生活、生態，通過城市更新提高城市的宜居性；統籌政府、社會、市民，提高各方參與城市更新的積極性。
重慶推動城市更新項目順利實施的三項保障
一是管理賦能。
變“鏈條式”審批爲“平面審批模式”：立項、規劃、設計、施工、園林、環保等環節由主管部門主動橫向聯系，改前置要件審查爲並聯推進。部分區域通過有效精准的服務保障，大大吸引了社會企業主動參與城市更新。
對項目采取“陪伴式”服務：包片定人開展信息收集、現場督導、問題協調等“陪伴式”服務，定期收集並歸納分析項目推進過程中的難點卡點堵點問題，對突出問題分類建檔，牽頭開展常態化現場調研，分專題組織召開協調會，“點對點”開展精准服務。
二是政策創新。
創新土地政策——靈活的土地出讓方式。社會企業作爲實施主體的城市更新項目，可采取帶建設方案招拍挂方式出讓土地更新項目中的“邊角地”“夾心地”“插花地” 等零星土地等，可與周邊用地整合開發利用……，涉及經營性用途的以協議出讓方式辦理供地手續。
創新規劃政策——容積率獎勵。對增加公共服務功能的城市更新項目，有條件的按不超過原計容建築面積15%左右比例給予建築面積支持，增設地上停車庫不計算容積率鼓勵老舊廠區轉型升級，允許對原有建築進行隔層改造、增加連廊、電梯等配套設施。
創新財稅支持政策。對符合條件的城市更新項目按規定減免城市基礎設施配套費等行政事業性收費和政府性基金，按規定享受相關財稅扶持等優惠政策。
爲了持續激勵市場主體積極參與城市更新，重慶還將結合實際工作推進情況，在更多領域、更多維度探索政策創新的可能性。
三是資金保障。
在傳統籌資渠道基礎上，設立千億“重慶城市更新專項基金”，爲近幾年國內規模最大、市場化程度最高的城市更新基金。通過城市更新基金，一是引入多元化的社會資本以股權形式投資到城市更新項目。二是整合專業力量，按照市場化的原則對項目進行可行性研究，推動形成“投資基金化、建設信貸化、退出證券化”的可持續的更新模式。
圖：重慶城市更新基金架構
資料來源：中指研究院綜合整理
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