一定要建立“自下而上”的公共衛生信息傳輸渠道，杜絕再次發生應急反應滯後問題。

當下，舉國“戰疫”已經取得了階段性成效。針對這次疫情暴露出來的短板和不足，如何抓緊補短板、堵漏洞、強弱項？我接受解放日報·上观新闻专访，提出一些思考与建议。

盡管存在早期措施沒有及時到位的問題，但防控階段整體上體現了我們的長板

高淵：在此次疫情中，1月20日意味著什麽？

陳憲：到目前爲止，這次疫情大致可分爲兩個階段，這兩個階段劃分的時間點就是1月20日。我把第一個階段稱爲發生階段，第二個階段是舉國大規模防控階段。

高淵：中央深改委會議上指出，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項。你認爲這次防控的短板和長板分別是什麽？

陳憲：目前的共識是，第二個階段開始得晚了，錯失了發布疫情預警的“黃金窗口期”。在發生階段，比較明顯地暴露了短板。而在防治階段，盡管存在早期防控措施沒有及時到位的問題，但整體上體現了我們的長板，這是不爭的事實。短板和長板各自的表現和原因值得做多角度的分析，並由此實施有針對性的措施。

高淵：在疫情發生階段，爲什麽會出現預警滯後？

陳憲：預警滯後也可稱作應急反應滯後，直接影響防控和防治的及時跟進，進而在難以估量的程度上擴大了疫情規模，並使後續不得不采取更加嚴厲的措施。

必須承認，認識事物尤其是未知事物，政策措施的研究與決策都會存在不同時長的時滯，進而導致在政策措施的出台和收效的不同時段發生滯後，這就是政策時滯。時滯可分爲內部時滯和外部時滯，前者指認識時滯和決策時滯，後者指操作時滯和市場或社會反應時滯。

不同的公共事項和公共事件，對時滯有著完全不同的要求。一些重大公共事項，如重大工程，要用較長時間去認識和決策，避免決策失誤。而一些重大公共事件，尤其是重大公共衛生事件，就需要盡可能短地做出判斷、進行處置。這些事件往往人命關天，稍有反應滯後，就可能造成人民生命財産重大損失。

當然，在短時間裏做出判斷和決策，可能産生偏差，但只要根據事件性質，以保證人民生命財産損失最小爲前提，即便有其他的代價，也都是可以接受的。

高淵：導致政策時滯的根源，是程序性問題嗎？

陳憲：在現實的經濟社會生活中，經常會因爲程序性的原因導致政策時滯。其中有些是不可避免的，但有些可以在非常時期做出變通，降低時滯的時長。這時候，就對各級政府和相關部門負責人的決斷能力提出了較高要求。當然，前提是他們必須具備這個能力。

同時，無論哪個國家都會因爲現行機制的不完善，相關設置和安排存在缺失，導致不同程度的政策時滯。降低體制性時滯的主要措施，一方面是全面深化改革，另一方面還有觀念問題。有些領導幹部唯書唯上，難免導致該決策時不決策，該擔責時不擔責。

國家和社會治理要實現“自上而下”與“自下而上”相結合，“自上而下”要以“自下而上”爲基礎

高淵：這一個月來的舉國防控，體現了哪些長板？

陳憲：進入第二階段後，充分體現了我國的制度優勢，做到了有效動員、政令暢通，集中優勢兵力圍剿疫情。這個階段的長板主要表現在三個方面。堅持黨的集中統一領導是根本優勢，這體現了我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，也是防治突發性傳染病的最大優勢。

同時，部門聯動、對口支援、高效執行的體制機制是重要保障。作爲突發性重大公共衛生事件，疫情防控是一項系統工程，僅靠某個部門單打獨鬥行不通，需要黨政各部門協同合作、高效執行的體制機制作爲保障。類似汶川地震後的做法，各省市自治區按照中央的部署，對口支援湖北疫情嚴重的相關城市，在這次防治疫情中也發揮了至關重要的作用。

第三，緊緊依靠人民群衆是疫情防控的力量之源。這場戰役中，從領導幹部到普通黨員，從醫務工作者、人民子弟兵、科研技術人員到一線職工、工地工人、普通百姓，都紛紛加入了抗擊疫情的大軍，全民參與、全員防控是“硬核”力量。

高淵：在肯定制度優勢的長板的同時，還有什麽需要思考的？

陳憲：現在要思考的是，爲什麽我們的這些長板在處置重大突發性、災害性事件時，表現得更爲有效，而在常態情況下，仍然會出現形式主義、官僚主義，缺乏自我反思、自我警醒，文過飾非、報喜不報憂等陋習依然存在？

它們時常在影響和幹擾著我們的工作，嚴重時會釀成處理公共事件的重大失誤。在總結這場疫情的深刻教訓時，要深入開展與這些陋習的鬥爭，不斷完善我們的制度優勢。

高淵：通過對短板和長板的分析，你認爲接下來補短板的關鍵在哪裏？

陳憲：有一條非常關鍵，一定要建立“自下而上”的公共衛生信息傳輸渠道，杜絕再次發生應急反應滯後問題。就像2003年非典疫情和2008年國際金融危機過後，社會經濟生活發生不少變化一樣，這場疫情之後，國家和社會治理要實現“自上而下”與“自下而上”相結合，“自上而下”要以“自下而上”爲基礎。

“自下而上”講的是信息對稱的問題，是組織效能的問題，進而是治理體系和能力的問題。在中國，有些事像黨的領導，國家主權和政令暢通等，必須“自上而下”；另一些事，像民生、民情和民意，以及涉及社會治理、公共衛生治理等，“自下而上”效果更好。如果當時那8位發出預警的醫生的意見得到關注，及時采取必要的措施，疫情蔓延就可能在比較短的時間，比較小的範圍得到控制。這件事在成爲公共衛生治理經典案例的同時，也希望能推動中國社會進一步健全“自下而上”的信息對稱機制。

公共衛生如同國防，應是純公共品，只有當戰爭爆發時，才會直觀體現投入價值

高淵：對公共衛生的定性，是否也需要重新審視？

陳憲：對，公共衛生就像國防，應該確立其純公共品的定性，重建和優化公共衛生體系。公共衛生具有非排他性，技術上或制度安排無法排除一個人享用該物品，同時也具有非競爭性，每個人享用該物品的平均效用是相等的，這就像一個國家的國防。然而，這一定性在現實生活中並不總能得到貫徹。所以有專家稱，中國的公共衛生體系改革，曆來是諸多系統性改革中最複雜、最糾結的領域之一。

從我的角度來分析，作爲公共品的公共衛生，理應由國家無條件投入。但是，這類開支如同國防一樣，只有當戰爭爆發時，才會直觀體現投入價值，繼而刺激經費大幅度增加。1994年的分稅制改革後，衛生防疫系統不再享受國家財政的全額撥款，公共衛生體系受到一定程度的削弱，直到2003年非典爆發才有所扭轉。

醫療衛生資源的有限性和公衆醫療衛生需求的無限性，永遠是一大矛盾。這就涉及到資源在投入和分配時，會有側重地分階段投入。對于各級政府來說，花了多少錢，治療了多少病人，是一個可以量化的政績指標。資金優先投入到治療環節，保障患者解決就醫問題，是最能體現改革成效的一項舉措。

而上遊的預防環節，工作做得越好，反而越太平無事。正因爲難以量化評估其成效，讓公共衛生和疾控系統容易被冷落。直接結果是導致公共衛生體系中，人才尤其是高端人才不足。疫情過後，無疑會加大資金投入，更要加大人才隊伍建設的投入。

高淵：現在的公共衛生體系，是否對相關負責人的個人能力過于依賴？

陳憲：公共衛生體系的投入效率，在很大程度上是由該體系的系統化制度化水平決定的。但過去的幾場重大“戰疫”，從1961年的廣東陽江霍亂，到1988年上海甲肝流行，一直到2003年的非典爆發，幾乎都是以臨時性、強制性的行政手段來處理的。這種在特定情況下能起到立竿見影效果的處理方式，也造成了公共衛生體系對相關負責人應對能力的依賴。

此次疫情過後，要從制度化建設入手，以各級疾控中心從事業單位轉回行政單位爲切入點，重新考慮公共衛生體系的央地關系，特別要加強基層疾控中心建設，並在各級疾控中心設立首席專家制度，全面提升公共衛生體系的治理能力和治理水平。

高淵：治理公共衛生是否可能像治理霧霾一樣，真正得到全民的重視？

陳憲：生態環境的負外部性，如霧霾、廢水和噪音，每天都可以看到聞到聽到，而公共衛生的負外部性，要當疫情爆發時，才被人們感知重視。因此我建議，此“疫”過後，將公共衛生體系建設和公共衛生治理能力提升作爲又一大攻堅戰，提高各級政府和全體人民的重視程度。

還要看到，公共衛生治理具有極強的綜合性和專業性，遠超單純的醫療衛生範疇。除了醫療衛生和科研系統外，還廣泛連接公共管理、應急保障、文化教育、體育運動、輿論宣傳、街道社區、環衛城建等社會治理分支機構和環節。因此，要從專業的綜合治理角度，在即將到來的“十四五”規劃中做出專項規劃，全面提高我國的公共衛生體系建設水平。

（文章原載于《解放日報·上观新闻》）