香港、台北、東京、新加坡四地的發展起步相比中國內地改革開放後的經濟騰飛,先行一步且地緣臨近,具有地區參考意義。前三地在城市更新制度上共性更多,新加坡較爲特殊,采用了不一樣的管理思路,但四地基本都殊途同歸地展現出以下城市更新的趨勢與特點:
(1)法規政策完善。從曆史進程上看,通過制度建設引導城市更新並非一蹴而就,期間政策法規的完善需要循序漸進,方向不斷調整、措施做法不斷改進。
在上面四個城市案例中,城市更新都已經上升爲國家或者地區的最高戰略和政策要點,在國家或地區的最高權力機關內設有相應領導機構,形成了綜合統籌的頂層設計,對城市更新的戰略模式、主管部門、協作部門、資金安排等進行了明確。
從制度體系上看,通常更新活動以城市更新管理法規爲核心,進而根據地方特點衍生出一系列專項配套法規,使土地出讓、産權收攏、公衆參與、實施管理等關鍵環節都有法可依。核心法規和配套法規之間的關系,也表明了四地以核心主管部門爲主導,跨部門聯動共治的責權分配體系。相比之下,中國內地無論在頂層設計還是制度體系建構上,都與四地存在較大差距。
(2) 重視公衆參與。四個城市案例所在的國家或地區政治高度民主,在城市更新項目的各個階段都以法規保障了公衆參與,包括更新計劃的編制、更新項目的設計與實施,以及後續運營反饋階段。
通常組織公衆參與的主體具有多樣性,以香港爲例,不僅有主導更新工作的市區重建局,其他的市區更新信托基金以及受特區政府委托的多個民間組織等也是開展公衆參與的常態化主體。
公衆參與的客體也打破了政府、業主和開發商的常規範圍,更新項目的周邊居民、全市範圍內的其他民衆以及學者、行業協會等也成爲參與和征詢對象。
公衆參與的形式近年來越來越多元,除了座談會、調查問卷等常見傳統參與方式外,一方面當地政府邀請業主與周邊民衆直接參與規劃設計工作,另一方面網絡PC端和移動端的公衆咨詢平台也在大幅提高公衆參與的效率,降低政府組織成本。新加坡相對特殊,因爲其城市更新高度依循城市規劃指導,故公衆參與更多存在于規劃過程中。
(3)積極引導公私協作式更新。除新加坡“官辦爲主、官督民辦爲輔”的城市更新思路外,其他三地從20世紀末以來都表現出逐步從 “官辦爲主”走向了“官促民辦”的趨勢。政府讓位給私人開發商等作爲更新實施者,同時將“民申官審”與政府先行制訂更新計劃相結合,疏通了自下而上的需求導向的城市更新制度路徑。
在這一過程中,政府並非退出而是將職責轉向如何更好地服務市場主體,更多地承擔起了監督管理、信息彙總、利益協調、法律救濟、資金補助、融資支持、少數群體利益保障、曆史文化保護等責任。
台北的URS計劃更是直接將政府所持有的土地交托私人部門,以空間使用權換取更新成本,進而提升更新區域和城市活化效應。公私協作式更新大幅降低了政府更新的經濟成本、減少了政府與私人業主的矛盾,避免了行政“一刀切”的弊端,提高了更新效率。但同時,我們也必須看到私人資本的逐利性,在公私協作中既要守住不侵害公共利益的底線,又要合理讓利給資本激發其積極性實際上很難平衡,需要根據各地實際情況一地一議、密切監督和適時調整。
(4) 引導與強制手段相結合。四地都采用了激勵引導和強制手段相結合的更新策略。激勵手段包括資金補助、容積率獎勵、專項融資貸款等方式,已爲大家所熟知。
相比之下,四地采用的強制手段在中國內地尚缺少引入,如基于多數原則的産權和土地的強制出售,可以有效避免常見的“釘子戶”現象,提高更新效率;而利益相關人的凍結調查、合理的補償標准、剩余産權的公開市場拍賣等制度安排,可在一定程度上保證業主的合法權益。
盡管台北的多數原則和更新區域重劃共同構成的漏洞造成了新的社會不公平,亟待更正,但也側面表明:任何一項公共政策都難以保證百分之百的公平,更難以讓所有相關利益人都滿意,尤其在城市更新這樣—個利益糾葛複雜的領域,其決策往往是平衡集體效率和個體訴求的結果。
中國內地因爲缺少相關制度安排,在産權收攏這一關鍵環節無可奈何的常見做法有:強拆,導致社會矛盾激化和業主産權受到侵犯;加碼施行高額補償,將更新成本轉嫁全社會;延長更新周期,孤立剩余業主以達到迫遷的目的,這同時增加了政府和業主雙方的機會成本。因此,通過平衡利弊,確定引導與強制手段相結合的城市更新制度十分必要。
(5)注重曆史文化和地域特色保留。四個城市案例在經濟高速發展時期對具有曆史文化價值的空間都有不同程度的損害,後續城市更新進程逐步意識到文化保育和地域特色保留的重要性。
香港、台北和新加坡在曆史上都經曆過殖民統治,普遍存在文化認同感危機,能否塑造代表自身獨立特征的物質空間成爲政府考量城市更新的重點。雖然,曆史文化保護和城市更新經濟性之間的矛盾普遍難以調和,但四地政府都認識到風貌特色所帶來的附加價值、以點帶面對周邊區域的活化作用,以及不能簡單用直接經濟收益來評價的對城市核心競爭力的提升。
在新加坡,城市重建局兼具城市更新和曆史風貌保護的責任。對具有曆史價值的建築和地區,重建局制定了系統化的評估體系,在綜合評價的基礎上通過城市設計手段指導更新實施,並根據片區自身特點選擇諸如整體保護、再生利用、仿制重建等不同策略。
存量轉型時期下我國的城市更新活動,需要向規範化和制度化的建設方向邁進。四個案例在城市更新的管理機構設置、管理辦法建立、多元角色參與、更新運作模式設定和配套政策建設等維度上已經具有相對成熟的做法,對中國廣州、深圳、上海的城市更新制度建設産生了積極影響,一些政策規定在中國三地的城市更新策略中可見蹤迹,如獨立的城市更新管理機構、城市更新計劃、城市更新專項規劃、三分之二業主同意原則、城市更新容積率獎勵等。