文/孔鵬
10月26日至28日，第38屆和第39屆東盟峰會及東亞合作領導人系列會議在線上召開。東盟峰會通常于每年的上半年和下半年各舉行一次，受疫情影響，原定于今年上半年的第38屆峰會推遲，與第39屆峰會一並舉行，屬于特殊時期的非常規安排。然而，更讓外界驚訝的是，作爲東盟正式成員國的緬甸，沒有派代表出席會議。這是1997年緬甸加入東盟後首次缺席東盟峰會，緬甸和東盟之間發生了什麽？
動蕩與爭議衆所周知，今年2月1日以來緬甸國內局勢發生重大變動。緬甸國防軍宣布國家進入緊急狀態，依據現行憲法接管政權，軍隊總司令敏昂萊大將成爲國家最高領導人。隨後，緬甸當局宣布廢除2020年大選結果，啓動對前執政黨——全國民主聯盟（簡稱民盟）領導人杜昂山素季、前總統吳溫敏等人的司法審判。
爲調解緬甸政治危機，東盟于今年4月24日召開特別峰會，緬軍總司令敏昂萊大將到會與其他成員國首腦會晤，達成“五點共識”。但在落實過程中陷入僵局，東盟緬甸問題特使希望能與杜昂山素季等被扣押的民盟領導人見面，遭到拒絕，致使東盟特使自今年8月4日被任命後，遲遲未能赴緬開展斡旋。
10月15日，東盟峰會前夕，東盟成員國外長召開緊急會議，決定不邀請敏昂萊大將出席峰會，而是邀請一位“非政治人士”參加。對此，緬甸當局采取行動，試圖有所轉圜。10月18日，緬甸宣布赦免5600名今年2月1日以來的被捕人員；10月24日，緬甸官媒刊登了敏昂萊大將致第76屆“聯合國日”的賀信，承諾在現行憲法框架下，努力恢複國內和平與穩定。但東盟並未收回決定，最終東盟峰會有史以來首次出現“10-1”（十個成員國缺一國）的尴尬一幕。
不同的解讀圍繞不邀請敏昂萊大將參會和緬甸缺席峰會，當事方和外界有不同的理解和看法。緬甸強調，不參加峰會是因爲東盟強行降低了緬甸參會人選的級別，而且相關決定在沒有取得完全共識的情況下做出，違背了東盟“協商一致”的原則。同時，緬甸當局還指責，部分東盟成員國受到美國和歐盟的挑唆煽動。
東盟成員國則立場存異，馬來西亞、印尼、菲律賓、新加坡的態度比較強硬，馬外長賽夫丁在峰會前就公開表示，如果緬甸國內局勢沒有發生變化，馬方不希望緬甸軍隊領導人敏昂萊出席東盟峰會；其他東盟成員國的表態有所節制，明年接任東盟輪值主席國的柬埔寨首相洪森表示，緬甸放棄了自己的權利，責任不在東盟。大多數西方媒體和緬甸反對派則對東盟的決定表示歡迎。另外，也有分析認爲，長期以來東盟奉行“不幹涉內政”原則，此次的行動“極爲罕見和大膽”，擔心緬甸問題會破壞東盟內部團結，造成分裂。
挑戰還是機會 10月26日發表的東盟峰會主席聲明最後強調指出，將在緬甸問題上尋求“遵守不幹涉原則與堅持法治、善治、民主和憲政原則的適度平衡”，希望緬甸當局采取更有效的措施改善國內局勢，回應東盟關切，維護共同利益。
但對緬甸軍方而言，他們認爲自己是國家的締造者和監護者，並不會輕易服軟，面對國際壓力，緬軍領導人更是不願示弱。今年3月，緬甸軍方領導人在面對聯合國秘書長緬甸問題特使的警告時，回應稱“緬甸不懼怕國際制裁和孤立”。這次缺席東盟峰會，也是借機宣示立場，提醒外界不要試圖強迫緬甸低頭。
當然，緬甸和東盟都沒有進一步放大問題、升級矛盾。10月26日，緬甸外交部發表聲明，強調緬甸並非抵制東盟，願在《東盟憲章》基礎上繼續推動“五點共識”；東盟輪值主席國文萊蘇丹博爾基亞10月28日公開表示，緬甸是東盟大家庭不可或缺的成員，其資格不會受到影響，東盟將堅持對緬甸提供幫助。10月25日，聯合國秘書長古特雷斯任命新加坡學者諾琳·海澤接替瑞士外交官克裏斯蒂·伯格納出任緬甸問題特使。與其前任相比，諾琳·海澤擁有更多與緬甸軍方打交道的經驗，其曾參與東帝汶問題的解決。如果聯合國、東盟和緬甸國內各方能真正以緬甸國家利益爲重，抓住機會，促進對話，停止暴力，履行承諾，破解政治僵局也並非難事。
（作者爲雲南大學緬甸研究院周邊外交研究中心副研究員）
本文刊登于《世界知識》2021年第22期
查看更多精彩內容，登陸“世界知識”官方微店，即可方便快捷訂閱雜志