劉均勝
低碳轉型發展省市，應充分利用各省清潔能源的資源優勢，打造新能源開發示範樣板。一是充分挖掘東南、東北、西北地區風能、太陽能、地熱能，西南地區水能資源，以城鎮化發展爲契機，因地制宜發展低碳特色産業，推動低碳清潔生産和循環經濟轉型，提升城鎮化發展質量。二是通過財稅、價格等政策培育發展新能源市場，憑借市場需求來拉動新能源産業的設計、研發、制造與運營，增強新能源産業的競爭力。三是加快技術研發和推廣，強化前沿技術布局，重整傳統工業基地，充分發揮政府的引導作用，嚴控高碳項目投資，支持節能環保相關服務體系的發展。四是依靠政策優勢吸納人才彙聚，盡快制定區域內集約、低碳、智能、高效的“雙碳”實施路徑，避免走上高耗能的發展模式。對統一構架下，由明確主導國家引領的、制度性一體化。
2011年2 月在第18次東盟經濟部長會議上首次提出了RCEP 的概念，這是東亞經濟體謀求擺脫困境、深入推進合作的一種嘗試。RCEP是在“東亞自由貿易區（EAFTA）”和“東亞緊密經濟夥伴關系（CEPEA）”的基礎上産生的。EAFTA和CEPEA之爭表面上是區內國家對東亞合作缺乏共識， 實際上反映了中日對東亞合作主導權之爭。RCEP的提出不但可以緩和中日之爭，而且通過確保包含區域外大國的區域合作來實現對區內大國的影響。此外，美國提出的建立“跨太平洋夥伴關系”（TPP） 也是刺激東盟推動RCEP建立的一個重要因素。曆經8年31輪談判， 2020年11月15日RCEP成功達成， 這在東亞合作進程上具有裏程碑意義。長期以來，東亞合作被認爲是非正式的、不具強制性的功能性合作，而RCEP的出現標志著東亞合作向正式的制度性合作邁進。
RCEP是巨型的多邊自貿協定（F T A），而RCEP之前在東亞地區主要是雙邊FTA。由于談判參與方少、協調成本和審批難度低， 雙邊FTA更容易達成。而且，當一國同多個國家構建雙邊FTA的時候，就會産生所謂“輪軸—輻條（hub-and-spoke）”現象，這使得東亞合作整體上難以推進。而且單個的雙邊FTA體量小，難以産生大市場競爭效應和規模效應。更嚴重的是，重疊交織的雙邊FTA還會産生“意大利面碗效應”，降低了企業對FTA的利用率。
相比之下，RCEP是通過整合5個“10+1”FTA而建立的，屬于巨型多邊FTA。從規模上看， RCEP的總人口達22.7億，約占世界人口總量的30%；總GDP達26.2 萬億美元，接近全球 GDP 總量的33%；總出口額達5.2萬億美元， 約占全球貿易總額的28%。從橫向比較上看，RCEP覆蓋的區域人口是《全面與進步跨太平洋夥伴關系協定》（C P T P P）的4.5倍、歐盟的5倍以上，制造業産出約占全球的50%，是全球對外直接投資（FDI）的重要目的地和來源地， 也是全球投資增長的主要源泉和制造業的動力源之一。
從經濟效應上看，RCEP將顯著促進地區經濟增長、貿易、投資和社會福利的提高。根據彼得森國際經濟研究所的估計，到2030年RCEP每年將使全球GDP增加1860 億美元，並爲成員國帶來0.2%的經濟增長。而布魯金斯學會的最新的研究表明，到2030年RCEP年可爲全球增加2090億美元的收入， 使世界貿易額增加5000億美元。從覆蓋範圍上看，包括了東南亞和東北亞的經濟體，而此前東北亞的中日韓之間是沒有FTA的，可以說RCEP出現代表了東亞真正從整個區域上實現了合作。
RCEP是相對高質量的FTA， 而RCEP之前的東亞地區的FTA大多是“淺的FTA（shallow FTA）”。到2015年，東亞經濟體所簽署的FTA 中只有一半，包括投資自由化，以及與投資有關的爭端解決機制和資本轉移等條款。在競爭政策和政府采購條款上，東亞地區的FTA也存在較大差異，如在日本、韓國所簽署的FTA中多包括這些條款，而在中國和東盟的FTA中一般很少包括。由于內部協調困難，東盟作爲整體在與其他經濟體簽訂的FTA中也沒有政府采購等敏感條款。盡管一些東亞經濟體的FTA中包括知識産權保護等條款，但在具體落實和法律的執行之間還存在著差距。
而RCEP在建立之初就將目標定位爲現代、全面、高質量、互惠的區域FTA，這在其2012年公布的框架文件、指導原則和目標中都有明確的規定。從協定文本上看， RCEP由序言、20個章節和4部分承諾表共56個附件組成，超過1.4萬頁。這充分體現了協定內容的現代和全面性，基本涵蓋了與貿易有關的各方面，如除了傳統貨物貿易所涉及的關稅減讓、原産地規則、技術壁壘、海關措施、檢驗檢疫、貿易救濟外，還包括投資、服務貿易、知識産權、政府采購、競爭政策、電子商務、經濟技術合作和爭端解決等新議題。
RCEP條款設定了較高的標准，以體現自貿區的高質量性。在貨物貿易方面，總體上區域內90% 以上的貨物貿易將最終實現零關稅，時間上分協定生效後立刻降稅到零和10年內降稅到零兩類。RCEP 達成的最重要一項成果是，統一了原産地規則，降低了企業利用優惠關稅的難度。在貿易便利化上，提高衛生與植物衛生措施、海關程序等方面的透明度，鼓勵跨境資格認證和采取新技術以提高通關速度。
在服務貿易上，采取了漸進靈活性的開放策略。對日、韓、澳、印尼、馬來西亞、新加坡和文萊采用負面清單方式，而中國等其余8 個成員采用正面清單方式，並承諾將于協定生效後6年內轉化爲負面清單，老、柬、緬是15年內轉爲負面清單。值得一提的是，RCEP 將金融、電信納入開放範圍，提高各經濟體的監管透明度和規則一致性。此外，還設立了自然人流動章節，簡化了審批手續和程序規則。
在投資自由化上，中國首次對制造業、農業、林業、漁業、采礦業這5個非服務業領域的投資采取負面清單制，表明了徹底鎖定開放成果的決心。在營商環境上， RCEP規定給予國外投資者以最惠國待遇、全面的投資保護、投資促進和投資便利化措施。
在知識産權保護上，各方同意統一知識産權保護和執行規則，提高透明度和合作水平，促進跨區域的創新投資和知識流動。在電子商務上，RCEP達成了亞太區域首份範圍全面、水平較高的諸邊電子商務規則成果，涵蓋促進電子商務的使用和合作、減少對數字貿易的限制和保護區域內消費者隱私安全等內容。
此外，在貿易救濟、政府采購、競爭政策、中小企業、經濟技術合作等領域，RCEP也達成了較高水平規則。
可見，RCEP作爲巨型多邊自貿區同之前的雙邊自貿區相比，在規模、內容、標准、制度化等方面都有顯著的提升。東亞的自貿區格局開始有了一個整體的、全面的、相對高質量的合作框架，這標志著東亞合作新階段的開始。
RCEP建設中可能會面臨的問題
在東亞合作的新階段，RCEP 的建設意味著東亞以整體參與到全球下一代貿易規則的制定之中，因此談判條款的落實和未來RCEP的發展就顯得尤爲關鍵。RCEP的談判過程並不一帆風順，包括多次超過預定的談判期限，且一開始就參與談判的印度最後宣布退出……可見，RCEP成員在一些議題上還是存在著不少的分歧。
而且，從路徑依賴理論來看， 盡管RCEP的簽署在東亞合作發展上是裏程碑性質的事件，但RCEP的未來發展還是要受東亞合作發展慣性的影響。一些制約東亞合作發展的因素，並不會因RCEP的出現而消失， 而是會在RCEP的建設和落實中體現出來。
一是合作的主導權之爭仍然不可忽視。FTA是區域合作的一種制度安排，屬于公共産品，同樣面臨供給不足的問題，需要主導國來提供。與法德共同主導的歐盟和美國單一主導的北美自貿區（現在的美加墨三國協議，US M C）不同， RCEP采取了東盟小國集體主導的模式。無論是相對于東亞內部的中日韓，還是外部的美國，東盟在經濟總量、政治影響和安全力量上都處于相差懸殊的地位。面對區內外大國，東盟長期以來奉行“大國平衡戰略”，致力于在大國博弈中謀求自身利益。這樣，無論是在綜合力量上，還是意願上，東盟可能在未來RCEP建設中難以提供足夠的公共産品。
RCEP生效後，主導權之爭不能忽視來自美國的影響。爲了維護霸權地位，長期以來美國通過扮演“離岸平衡手”來幹預亞太的區域合作。2009年美國制定“重返亞太”戰略和推動構建TPP。用奧巴馬的話說就是“不允許中國書寫全球經濟規則”。2017年特朗普上任後宣布退出TPP，但與中國連續進行了四輪貿易戰。美國的對外政策一直在相對保守主義與區域主義間徘徊。因此，特朗普政府收縮亞太戰略屬于暫時的行爲，而從長期看必然回歸。
2020年拜登贏得美國大選後表示，不會對亞太地區的一體化態勢置之不理，重申美國在制定遊戲規則中“必須”占據主導地位。就任後，拜登宣稱“重返亞太”戰略是應對中國挑戰的必要之舉，要加強同日韓澳等傳統盟國的關系，深化與印度和印度尼西亞等國的“戰略夥伴”關系。
2020年9月新任的日本首相菅義偉宣稱，不會放棄“日美同盟” 基軸，將繼續配合美國在全球推行所謂“價值觀外交”，加大對“印太戰略”的投入以平抑中國影響。對于中國表示考慮加入CPTPP，日本的回應是，“CPTPP 要求成員國必須具有非常高水准的市場開放， 中國恐怕很難達標”。
鑒于RCEP未來建設涉及下一代貿易規則制定等重大收益，而日美同盟背景下日本在經濟、政治、安全等上又一貫受制于美國戰略， 中美之爭可能會引發中日之爭。在這種背景下，需要警惕RCEP在建設過程中可能會出現的主導權之爭，這對東盟小國集體主導的協調能力可能是一種挑戰。
二是在標准升級上面臨困難。根據世貿規則，FTA存在合理性的一個重要原因就是以建立更高標准的自貿區以推動全球或地區的貿易自由化。全球尤其是東亞地區生産價值鏈日益複雜和加深，這內在需要形成更高開放標准的地區制度構架。RCEP比照之前東亞地區的FTA標准有所提高，但要參與生産價值鏈基礎上的下一代貿易規則制定，還需要在標准升級上做更進一步的努力。
與CPTPP相比及FTA發展的趨勢看，RCEP被認爲是更多地關注于關稅和非關稅壁壘削減， 而不是知識産權保護等新議題。實際上，RCEP倡導在整合5 個“10+1”FTA基礎上以漸進方式推進區域經濟合作，這樣其內容和重點主要屬于“WTO+”的範疇。而TPP是美國主導建立的一套高標准貿易規則的嘗試，內容更多與“WTO-”有關。CPTPP雖然較TPP少了約5% 的內容，但仍保留了大量涉及敏感行業或部門，自由化水平較RCEP更高。在CPTPP 中，環境、勞工、國有企業與指定壟斷條款都是單獨的一章，而RCEP中則沒有這些條款。RCEP 成員之間的雙邊FTA涉及勞工標准條款的比例不到20%，明顯少于CPTPP 勞工標准覆蓋率。環境和勞工是當前國際經貿中熱點問題， 美國總統拜登提出，對不關注環保的國家出口到美國的商品要征收碳調節費，同時認爲，任何協定都應該包括勞工內容。國有企業是西方國家政府和企業所普遍關注的內容，這在WTO改革和大多數自貿協定中都多有體現。對于政府采購議題，RCEP主要規定了原則性內容，沒有市場准入清單。實際上， RCEP在政府采購上的目的不是市場開放，而是要提高政府采購的公平和透明度。
RCEP爲了達成談判，已經在標准方面做了靈活性較大的讓步， 考慮到FTA帶有的強制性特點，未來這樣的妥協空間不大。爲了體現非歧視和包容性，RCEP對不發達成員采取了靈活性、適度性和漸進性的原則。如在貨物貿易上，不發達成員的同期關稅削減任務要少于其他成員，部分産品零關稅有20 年的過渡期，甚至一些敏感産品可以延遲到2040年。在服務貿易上，負面清單制在適用國家、時間上都做了區別性對待和安排。在知識産權和競爭等議題上，對不發達成員給與差別待遇，設立了“特定締約方過渡期”“技術援助請求清單”“針對反競爭的適當措施”和“合作”等附件。在中小企業和經濟技術合作上，針對落後成員給與更多的能力建設幫助。
由于標准上存在靈活性和差異性，這會給統一監管和執行造成困難。還有，亞太地區一直以來對經濟技術合作的呼聲很高，一些成員國可能在差別待遇的適用性和能力建設的有效性上采取機會主義做法，這會降低未來RCEP追求標准升級的動力。
三是內外幹擾因素會影響合作的深層次發展。對區域合作或一體化組織來說，內部的區域認同和外部的區域環境是其發展的決定性因素。區域認同的內容包括身份認同、文化認同、區域利益認同， 等等。從文化上看，歐盟和北美地區在文化上受相對單一的基督教影響，而東亞在文化上相對多元，儒家文化、佛教、伊斯蘭教和印度教等同時並存。曆史遺留問題和領土爭端等則不利于形成身份和區域利益認同。
二戰後東亞各經濟體經曆了經濟高速增長，經濟趕超導致民族國家意識的興起和民族主義的出現。由于民族國家在相對利益的競爭，會加劇區域一體化或合作的難度。歐盟區域經濟一體化之所以走得較爲順利，就是因爲在歐洲一體化之前就已經曆了民族國家的崛起和民族主義的發展。相比之下，東亞的區域經濟一體化卻是與經濟飛速發展下的民族主義強化同時出現，這會從深層次上影響RCEP的未來發展，不利于建設高水平自貿區。
影響RCEP發展的外部因素主要是東亞對外部市場的依賴和來自其他FTA的競爭。前者就是所謂的東亞“貿易轉型”問題，即東亞通過擴大本地區內部對最終産品的需求，以降低對美國等外部最終産品市場的依賴。長期以來，“貿易轉型”一直是困擾東亞合作的根本問題之一，這在RCEP未來發展中也需要給與足夠的重視。
而後者最突出的就是RCEP 和TPP之間的競爭。TPP不包括中國，RCEP不包括美國，導致亞太地區出現雙軌競爭的態勢。美國、日本、東盟、中國四個主要行爲體的競爭性互動成爲TPP和RCEP之爭興起和演進的催化劑。2017年1 月美國特朗普政府退出TPP，不過日本一直勸說美國重返CPTPP。2018年特朗普曾表示美國有可能重返CPTPP。在這種情況下，一些國家，包括哥倫比亞、印尼、韓國、英國和泰國等紛紛表示希望加入CPTPP。2020年在拜登當選美國總統後，美國重返CPTPP的可能性進一步提高。考慮到中美之間競爭的長期性，一旦美國重返CPTPP，則與RCEP之間的競爭可能會重演。
CP T P P 可能從兩個方面對RCEP施加競爭壓力和不利影響。一是在成員構成上，日本、新加坡等7個成員既屬于CPTPP，又屬于RCEP，這對RCEP的發展可能構成離心力。這些成員由于已經參與到高標准的CPTPP中，所以在未來RCEP建設上可能會缺乏動力，或者對RCEP不發達成員在標准升級談判上索要更多的籌碼， 從而不利于RCEP的發展。二是在標准上，特別是在下一代貿易規則上，CPTPP大大領先于RCEP， 這樣就會降低RCEP的吸引力。如果RCEP不能參與和引領下一代貿易規則，那麽RCEP在未來衆多的FTA中可能就是一根“寬面條”。這樣的RCEP對其成員來說可能在貨物貿易和戰略層面的收益較大， 但在市場開放和制度型規則上帶來的收益則相對有限。中國被認爲難以通過RCEP解決西方國家政府和企業所關注的問題，這也是中國提出加入CPTPP的原因之一。
除了CPTPP外， 2 0 1 9 年達成的美日貿易框架協議也可能對RCEP的未來建設産生影響。美日協定被認爲是美日同盟加強的結果和象征，存在損害基于多邊框架的全球貿易規則的風險。美日貿易協定的存在會降低日本對RCEP的資源投入， 使日本有了更多的談判籌碼，美國有了更多介入東亞的理由和手段。
結論和建議
在逆全球化和貿易保護主義的沖擊下，歐美的區域一體化遭遇挫折，東亞由于RCEP的達成而後來居上。RCEP屬于巨型FTA， 它的出現開啓了東亞合作的新階段。從覆蓋廣度、規模體量、議題範圍、標准程度等方面看，RCEP 都不同于之前東亞地區的FTA。尤其在區域制度上，RCEP使東亞合作有了整體性的制度構架，而原來是淺層次、競爭性的多層次架構。RCEP既反映又塑造著東亞新階段的合作，使東亞地區可以參與和引領下一代貿易規則的制定。由于制度的非中性，下一代貿易規則的制定背後涉及重大利益格局的調整， 因此RCEP的未來建設相比于一般的FTA要面臨更多的挑戰。加之東亞地區合作所具有的特定初始條件，未來RCEP建設需要重點注意的問題包括主導權之爭、標准升級和內外部因素的幹擾，等等。
面對當前的逆全球化和貿易保護主義，中國的態度是“解決經濟全球化進程中出現的矛盾，各國應該努力形成更加包容的全球治理、更加有效的多邊機制、更加積極的區域合作。”RCEP是中國加入的第一個真正意義上的區域FTA，並首次在投資方面采取了負面清單方式。RCEP有利于産業鏈的區域重構，爲中國向全球産業鏈的高端攀升提供了契機。尤其在新冠肺炎疫情導致的嚴峻國際經濟環境下，面對全球産業鏈未來可能存在的撕裂或脫鈎危險，中國提出構建以國內大循環爲主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。在這種情況下，RCEP不但有助于確保當前區域産業鏈的運轉，而且可以在中長期內倒逼國內深化體制改革來優化內部經商環境，最終有利于雙循環新發展格局的形成。
對于RCEP建設中可能存在的主導權之爭，中國要一如既往地支持東盟的主導地位，充分發揮東盟的大國協調作用。除了在RCEP框架下，中國還要在多邊、雙邊層次上深化同東盟之間的關系，如建立和升級中國同東盟國家之間的雙邊FTA，這樣的FTA可以采取更靈活的方式來覆蓋RCEP之外的領域。同時，中國要積極推動中日韓合作，通過多層次的經濟融合和利益綁定來弱化中日主導權之爭。
對于標准升級上的困難，主要是要從制度上解決高標准與發展性二者之間的矛盾，形成激勵、補償和監督一整套機制。激勵機制，就是如何從制度上鼓勵RCEP成員中的發達經濟體去帶頭推進與下一代貿易規則兼容的經濟法規體系。補償機制，對于RCEP不發達成員，未來要探索如何以有效方式對因標准升級所導致的利益受損産業和個體給予補償， 以及提供配套的能力建設。監督機制，核心就是要探索建立綜合的發展評價指數體系，以加強量化評估的公平性和透明性、執行的有效性，等等。
對于內外幹擾因素，要有針對性地建立長效機制來具體分類解決。關于領土和領海爭端，可探索通過增強戰略互信來解決。例如，中國政府倡議建立中國—— 東盟命運共同體， 形成相互依存、休戚與共的關系。在最近提出的中國—— 東盟“ 2+7框架” 中，深化戰略互信被放在首位。曆史問題可通過政府與民間等多渠道來增進各地區人民的了解與溝通來解決，如中國“一帶一路”倡議所強調“五通”中就有“民心相通”，東盟的“互聯互通”中也有文化交流等內容。盡管曆史和領土爭端不利于東亞經濟體形成區域認同，但在逆全球化和貿易保護主義背景下，東亞各經濟體在利益上面臨新的分化組合，這有助于形成新的基于利益上的區域認同。從利益認同出發，配合長效機制，就可以漸進地培育文化、身份認同。
對于外部幹擾因素，關鍵還是要培育區內最終産品的消費市場，只有這樣才能增強東亞地區的發展自主性和凝聚力。區內最終産品消費市場需要有良好的市場基礎設施和完善的制度設施。過去東亞地區缺乏便利的交通基礎設施，導致生産主要集中在沿海地帶，加之缺乏完善的貨幣、信用、擔保等制度體系，所以東亞只能依靠外部市場實現貨物和資金流的循環。中國的“一帶一路”和東盟的基礎設施規劃都將提高區域內基礎設施投資作爲重點，未來，隨著人類命運共同體理念的踐行，中國應和RCEP其他成員一道，繼續加大對區域公共産品的投資以減輕對區域外最終産品市場的依賴問題。
作者單位：中國社會科學院亞太與全球戰略研究院
本文刊于《中國發展觀察》2021年第22期
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