2021年12月中央經濟工作會議強調，“要保障財政支出強度，加快支出進度”。財政支出是財政政策的核心工具，是實現政府資源配置職能的重要手段。加快財政支出進度的目的在于助力財政政策提前發力，通過加快財政支出來實現充分就業、促進經濟增長、調節收入分配等財政政策目標。
一、我國亟須加快財政支出進度
我國財政支出呈現“前低後高”的特點，年度內預算執行速度慢。分析我國公共財政支出的月度數據可以發現，財政支出往往是上半年支出少，下半年支出多，到年底支出進度提速。與中央本級財政支出相比，地方財政支出規模更大，支出緩慢的問題更加突出。與其他類別支出項目相比，項目支出的預算執行進度緩慢。近年來，隨著我國財政預算管理制度的逐步完善，預算執行進度逐漸推進，財政支出月度支出進度呈現均衡化趨勢，年終“突擊花錢”的現象明顯改善。2020年新冠肺炎疫情的暴發和蔓延打亂了原有的財政支出計劃，相比以前年度，各級政府不得不預留出更多的應急財政支出額度，更加謹慎地把握預算支出進度，導致當年支出緩慢問題突出。2021年情況雖有所改善，問題卻依然存在。
當前多種不確定性因素影響著我國經濟發展預期，國內消費拉動力不足，出口需求降低，總需求疲軟，國際環境複雜多變，下行風險和壓力並存。落實中央“穩字當頭、穩中求進”經濟工作要求總基調，爲穩定宏觀經濟出力，成爲當前各級政府面臨的課題。在這樣的背景下，分析財政支出緩慢的原因，並據此尋找解決問題的對策，具有重要的現實意義。
二、財政支出進度緩慢的原因分析
財政支出進度緩慢的問題長期存在，客觀上主要有以下原因。
預算編制的周期性影響。預算周期是形成財政支出慢的直接動因。在我國，根據預算法規定，政府的收入和支出全部納入預算管理，各級政府的年度預算需要經過本級人民代表大會批准。正常年度，每年全國人大的會期一般在3月份。全國人大審議通過後，預算指標需經過法定程序才能下達到各部門預算單位。按預算法的規定，人大批准預算後，各級財政下達預算的法定時間是20日，各部門接財政下達的預算，批複所屬單位的法定時間爲15日，轉移支付的時間則更長。到實現資金撥付的時間還要再晚。而經濟活動是全年都在進行，爲了保證政府機構運轉，每年全國人大預算下達前的1、2月份，一般只預撥保運行的基本經費，項目經費則要等預算批准後才履行撥付程序。相比中央政府，雖然地方政府兩會的召開時間在前，預算確定也較早，但是在中央政府預算沒有確定前，地方財政部門安排資金的態度會相對謹慎，且存在層層下達的情況，實際資金到位相對滯後，預算開始執行的進度就更晚。
在部門預算支出中，項目支出與預算執行進度緩慢高度相關，項目支出需要等人大批准預算，項目才能啓動，項目開工前的各項審批、招投標及實施采購等各個環節都需要一定的時間，支付資金還需要規定的審核和審批。從單位層面看，存在個別基層單位專項資金撥付可能已經到了歲末，資金下達過晚，這些單位只能利用有限時間使用完資金，否則剩余資金可能導致未來年度預算額度的縮減，剩余資金被收回，導致“被動性”的支出進度緩慢。
財政支出的季節性波動。財政支出是根據經濟活動的需要而産生的，其年度數據波動特點與經濟活動周期相匹配，而經濟活動在一年之中均呈現周期性波動。政府機關與其他機構一樣，支出存在明顯季節性波動的特點。在我國各類別的財政支出中，教育支出、農林水利事務支出以及社會保障和就業支出與這些活動的季節性波動特點相聯系，要根據經濟實際需要安排支出。
以居民消費價格指數爲代表的經濟數據存在明顯季節性波動規律，經常在年底“翹尾”和來年“陽春”。這一現象在其他國家也同樣存在，美國、英國等國家在聖誕節、複活節等重要節日前後也呈現類似的變化，學者稱之爲“聖誕節效應”和“複活節效應”。而歐美等許多國家實行跨日曆年度制預算，如美國政府的財政年度是10月1日到下年的9月30日。而我國是日曆年度制預算，年度周期再疊加季節性價格波動影響，導致年末財政支出數據相對更高。
突發情況下財政的應急需要。隨著我國財政管理制度的不斷完善，財政支出進度緩慢的現象有了顯著改善。但是，新冠肺炎疫情暴發以來支出進度緩慢的問題再度凸顯，其原因就在于，地方政府需要預留出更大的資金空間，以防突發疫情帶來的支出壓力。新冠肺炎疫情的不確定性和近年極端天氣狀況多發等緊急狀況，使地方政府在執行財政支出進度上更爲謹慎，希望能在資金保障上留有更大的備用幅度。
目前，我國應對公共突發事件的常規資金來源主要有三部分：救災資金、救災物資儲備和預備費。救災資金總量極小，救災物資儲備種類相對疫情防控需要也較單一、數量不足。預備費方面，地方按照預算規模的比例計提，用于當年處理自然災害等突發事件增加的支出以及其他難以預見的支出。當年如果沒有緊急事件，預備費無法轉入未來年度使用且占用了當年的預算額度。因此，各級財政事實上缺乏足額提取預備費的積極性。新冠肺炎疫情傳播的特殊性，導致我國可能在不同地域同時或在不同時間多地遭遇染疫風險，中央財政無法同時兜底。各地財政只能盡可能調整和控制本地預算安排，防止出現資金不足的風險，這就帶來了全國普遍性的預算進度遲緩。
三、改善財政支出進度的對策
要切實加快財政支出進度，不能只著眼于解決預算執行緩慢問題，而需要從預算編制、預算執行、預算監督和績效評估等多個環節發力。
守正預算編制原則，夯實財政支出基礎。加快財政支出進度，必須從預算管理的首個環節，即預算編制上下功夫。隨著零基預算改革在我國的逐步推進，預算編制不再倚重曆史支出數據，而是根據實際情況和合理需求來編制預算，力求科學謀劃，統籌安排，做到早、細、准，使財政資金充分發揮效能。
“早”，指的是預算決策和編制需求提早准備，應急財政早做打算。預算決策准備階段的核心是根據年度經濟發展趨勢預測可能的財政收入，根據國家宏觀調控政策和服務社會經濟發展的需要，尋求財政支出在保障和發展上的合理分配和支持重點。我國現行的零基預算“需要優先”是基礎。其科學性在于合理准確的支出需求與可能的財力匹配後産生的資金高效。所以應當提前部署，充分收集各類支出需求，根據財力的對比分析，對支出的必要性作出評判並合理安排，對大項支出特別是項目支出進行充分的評比論證和篩選。超過一定資金規模、項目複雜、論證和評審時間長的項目，由項目執行部門和預算管理部門共同准備，提早規劃，預先論證和評估。另外，對于可能出現的突發性事件，要真正坐實財政應急預案，提足准備金，備好應急救援物資。
“細”，指的是細化預算編制，避免隨意更改。細化預算編制是新預算法明確的預算編制原則。精細的預算草案是提高預算效率的基礎。收入預算的編制要以稅務等征收單位下年度預算收入的預測爲參照，擬定的收入預算應當征求稅務等賦有預算征收職能單位和部門的意見，預算支出標准的確定要充分考慮當地的經濟社會發展水平、財力狀況，編列到項、到款的支出要盡量細化具體內容。在預算編制過程中，要對可能的支出作出盡可能細致周全的安排。全國人大通過的預算具有法律效力。中央主管部門出台某項新政策需要地方提供配套資金時，要對不同地方財力有清晰的認識，特別是要充分考慮預算是以年度爲周期，要給予地方政府一定時間，減少預算調整，避免“中央請客，地方買單”的現象，避免對地方財力的過度占用。各級各部門在做新項目決策前，需預先考慮到財政預算安排主要是以年度爲單位，本年預算在國家政策方向和上級要求下，根據本地具體情況和實際財力作了精心安排，得到了本級人大的批准。在預算通過後，不能臨時拍腦袋定項目，讓財政部門臨時調整預算。如果確需安排的項目，可以考慮在未來年度或者一定範圍內進行合理安排。
“准”，指的是預算安排方向性要精准。財政預算不僅僅是政府的支出計劃，更是政府實現政策目標的重要經濟工具。這就要求預算部門要對未來一段時間經濟工作重點和方向心中有數，要對上級政府對本區域或本部門未來規劃方向有把握。中央爲下一年度經濟工作定調之後，各級各部門政府需要盡早找方向、定節奏、快布置。下級單位提早與上級政府進行充分的預算決策溝通，讓預算編制與上級政府要求相一致，把錢真正花在刀刃上，確保預算安排方向和重點的准確性。
創新體制機制，推進財政預算執行進度。預算執行的把握上，要合理推進資金使用進度，不讓資金長期白白趴在賬上，造成資金的浪費。財政預算單位要積極調研，分析本地在預算執行中切實存在的困難，對症下藥。
針對資金撥付耗時過長的問題，就需要進一步推進和完善財政預算管理體制機制，提升資金撥付效率。2020年以來推進的財政資金直達機制，“一竿子插到底”讓中央財政資金直達市縣基層，通過建立“點對點”撥付機制，極大提升了資金撥付效率，有效防止出現對基層資金的層層截留，對提升基層財力效果顯著，真正做到了財力對基層的傾斜。並通過單獨標示資金和監測預警機制的建立，確保了財政資金流向的清晰明顯，這樣創新性的財政體制機制要進一步常態化加以推廣，並向市縣層面的資金分配機制推進。
針對項目支出容易出現支出進度緩慢的問題，可以進行針對導致項目支出緩慢的不同情況進行有針對性的分析，並找尋解決方案。如果是因政府采購項目或預算項目實施中缺乏專業性，造成資金使用進度緩慢，考慮是否進一步推進政府購買公共服務，引入社會力量，提升資金使用的專業化水平。如果是因爲項目支出手續繁瑣，要在現有財政管理制度框架內進一步優化辦事流程，便利資金使用單位。如果是由于執行單位不了解預算制度造成的支出遲緩，需要進一步加強預算溝通，進行財政預算資金管理制度培訓和資料編寫。
針對容易出現的年底支出集中問題，建立合理的結余資金的控制和管理機制。在分析資金結余原因的基礎上，適當允許調整當年預算額度到下一預算年度。如果財政到年底確有大幅盈余，可以考慮補貼給本地困難群衆。隨著我國財政職能從購買性支出向轉移性支出轉移，財政可以承擔起更大的縮小收入差距轉移支付的責任。我國港澳地區在年末給居民派發紅包。新加坡的“政府盈余全民分享計劃”側重對弱勢群體的關照。對我國有較大規模財政盈余的地區，允許當地政府在其結轉資金或者結余資金中，留用一定比例，用于改善當地的民生或補助困難群衆。
實施有效的監督機制，提升預算透明度。對財政預算實施有效監督，一方面可以真正提升預算執行單位對于財政支出進度的重視；另一方面可以避免在加快預算執行進度中出現資金浪費。這就需要從內部督促和外部監督兩個方面發力。
預算支出計劃的按時推進，離不開有效的內部監督機制。財政單位要進一步強化預算資金的內部監督機制，讓財政資金使用更加安全、規範。隨著經濟社會發展，預算執行部門工作日益繁忙，如果對預算執行的重要性認識不足，工作注意力就可能更集中在其他工作中，從而出現預算執行緩慢。對于這種情況，需要主管部門及時督促啓動支付程序，並完善預算執行與預算過程挂鈎的機制，強化預算安排對于執行單位的約束力。
在加強內部監督機制的同時，也需要對財政支出實施有效的外部監督，提升透明度。目前，財政稅收政府網站建設沒有跟上電子政務和大數據的發展趨勢。陽光的賬目可以幫助公衆了解財政資金去向，監督資金使用績效。透明的預算管理、專業的財政報表、清晰的分級賬目、易懂的財政數據、公開的決策過程可以有效建立公衆信心，緩解社會擔憂，保證資金的規範使用，切實推動績效的提升。因此，政府應當努力讓財政報表更加清晰易懂，讓政府預算公開網站更加容易找到，使用盡可能詳盡的數據、多種類圖表、鮮明的色彩、易懂的表述等多種方式，降低閱讀預算的門檻，讓居民理解預算報表。真正讓預算公開變得清晰、透明、可讀、可懂。
加快數字化轉型，切實提升財政資金績效。隨著數字技術不斷進步，我國的數字經濟規模逐年擴大，社會運行效率提升顯著。財政管理應順勢而爲，大力提升數字化管理理念，完善財政與政府其他職能部門間經濟社會運行數據的互聯共享機制，爲財政科學決策提供依據，爲預算編制預留時間。以推動財政數字化轉型爲目標，搭建完整統一的財政運行數字網絡，整合財政管理數據資源，實現預算全程在線運行，充分運用大數據、人工智能等先進技術手段，爲加強預算管控提供支撐，爲強化預算監控擴展空間。深度挖掘大數據分析結果，優化財政運行和管理流程，提升預算管理的數字化管理水平，從而有效提高財政資金績效，從根本上解決支出進度緩慢所可能引發的資金使用績效低下和管理不夠科學等問題。
習近平總書記強調，“黨和政府帶頭過緊日子，目的是爲老百姓過好日子”。公共部門所使用的每一分錢，都是納稅人出于信任托付給政府的稅金，不能辜負老百姓對政府的信任。加快預算執行進度從根本上講是爲了真正用好、用足財政資金，讓財政支出能對經濟發展起到積極效果。
（作者吳 茵，中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部）
責任編輯：胡秀榮
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