寄望下一步財政發力不必拘泥于基建投資。在給定的財力狀況下，尋找更加合理的審批和管理方法，讓財政政策的執行更加精准有力
文|《財經》記者鄒碧穎張寒
編輯|王延春
8月17日，財政部發布的最新財政收支數據顯示：1月-7月，全國非稅收入增加、稅收收入減少、土地出讓收入大幅下降。同時，7月，全國一般公共預算收入扣除留抵退稅因素後比上年同期增長2.6%，連續2個月保持正增長；按自然口徑下降4.1%，降幅明顯收窄。
1月-7月累計，全國一般公共預算收入124981億元，扣除留抵退稅因素後增長3.2%，按自然口徑計算下降9.2%。全國稅收收入102667億元，扣除留抵退稅因素後增長0.7%，按自然口徑計算下降13.8%。同期，全國政府性基金預算收入33384億元，比上年同期下降28.9%。地方政府性基金預算本級收入31227億元，比上年同期下降30%，其中，國有土地使用權出讓收入28279億元，比上年同期下降31.7%。
在多項財政收入指標有所下降的情況下，數位受訪專家對《財經》記者預計，今年下半年財政收入將保持穩定增長，收支壓力可能較上半年有所緩釋。
下半年，財政刺激政策是否存在繼續擴張的空間？摩根士丹利中國首席經濟學家邢自強對《財經》記者表示，從7月的各項經濟數據來看，經濟複蘇程度差強人意。再疊加歐美經濟走弱對外需的影響，年底及明年上半年的經濟下行壓力可能比較大。在此局面下，財政政策或將超脫年初制定的全年赤字和支出計劃。
牛津經濟研究院亞太地區高級經濟學家胡東安認爲，由于退稅、賣地收入下滑以及整體經濟放緩三重壓力疊加，給中國財政帶來較大的壓力，中國政府或需通過進一步增發債券來籌措資金，爲後續加大經濟刺激及基建投資力度提供支持。
非稅收入增長19.9%，地區收入增幅差別較大
根據財政部數據，1月-7月累計，中央一般公共預算收入57441億元，扣除留抵退稅因素後增長2.1%，按自然口徑計算下降11.2%；地方一般公共預算本級收入67540億元，扣除留抵退稅因素後增長4.1%，按自然口徑計算下降7.6%。同時，全國非稅收入（含行政罰款等）22314億元，比上年同期增長19.9%。
財政部有關負責人介紹，1月-7月累計，全國非稅收入增量近四分之三體現在地方。地方非稅收入增長15.9%，主要是地方多渠道盤活閑置資産，以及與礦産資源有關的收入增加。其中，國有資源（資産）有償使用收入增長30%，國有資本經營收入增長54%，兩項合計拉高地方非稅收入增幅12個百分點。另外，地方罰沒收入增長10.4%，主要是涉案財物罰沒收入和部分沿海城市圍填海罰沒收入增加；地方行政事業性收費收入增長0.2%。中央非稅收入增長73.3%，增幅高主要是原油價格上漲帶動石油特別收益金專項收入增加、按規定恢複征收的銀行保險業監管費收入入庫等特殊因素拉高77個百分點。
1-7月主要稅收收入項目中，有所減少的包括：國內增值稅、車輛購置稅、關稅、城市維護建設稅、契稅、土地增值稅等。1-7月，國內增值稅23656億元，扣除留抵退稅因素後下降0.2%，按自然口徑計算下降42.3%；車輛購置稅1554億元，比上年同期下降31.3%；關稅1683億元，比上年同期下降3.4%；城市維護建設稅3088億元，比上年同期下降5.2%；土地和房地産相關稅收中，契稅3412億元，比上年同期下降28.3%；土地增值稅4366億元，比上年同期下降9.2%。
有所增長的稅種包括：資源稅、出口退稅、房産稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、國內消費稅、企業所得稅、個人所得稅、印花稅等。1月-7月，資源稅同比增長66.9%；出口退稅增長21%；土地和房地産相關稅收中，房産稅增長14%，耕地占用稅增長32.7%，城鎮土地使用稅增長9.7%；國內消費稅增長9.1%；企業所得稅增長2.6%；個人所得稅增長8.9%；進口貨物增值稅、消費稅增長13.3%；印花稅增長11.1%。
中國銀行研究院研究員梁斯向《財經》記者分析，上半年疫情影響産業鏈供應鏈運轉，對增值稅征收産生了負面影響。車輛購置稅下降，則可能與汽車銷售增速有所放緩相關。資源稅大幅增加，應與能源、鐵礦石等大宗商品價格大幅上漲有關。財政部有關負責人則介紹，煤炭、原油等上遊行業利潤增長帶動相關企業所得稅較快增長。個人所得稅增長8.9%，其中，工資薪金所得稅保持較快增長。進口貨物增值稅、消費稅增長13.3%，主要受大宗商品價格上漲等因素帶動。
值得注意的是，能源資源類省份收入持續較快增長。1月-7月累計，扣除留抵退稅因素後，東部、中部、西部、東北地區一般公共預算收入增幅分別爲-1.3%、12.3%、16.2%、-4.5%。中西部地區，山西、內蒙古、陝西、新疆分別增長40.8%、45.6%、32%、40.4%，延續了高增長態勢。東部地區中，福建增長3.6%、山東增長3.6%、浙江增長3%、北京增長0.2%。上海7月增長11.2%，4月以來首次實現正增長，1月-7月累計下降8.9%。
惠譽評級公司亞太區國際公共融資評級董事黃艾克對《財經》記者表示，雖然一般公共預算收入自然口徑、政府性基金收入和地方國有土地使用權收入均下降，但預計下半年收支壓力可能較上半年有所緩釋。首先，疫情得到控制、經濟有所複蘇，對于財政收入增長起到支撐作用，且疫情相關支出對于支出端的壓力也將有所減輕。其次，上半年大規模留底退稅之後下半年稅收收入可能也會迎來反彈。
同時，也有不同的預測觀點。恒生銀行（中國）首席經濟學家王丹向《財經》記者表示，土地出讓金收入在房地産低迷的環境下大幅下滑，比如大連的國有土地出讓金同比降幅較大，預計這一趨勢在今年下半年不會逆轉。按照當前情況，財政收入和支出的缺口或將在今年下半年繼續擴大。部分地方政府面臨償債能力下滑、財政收入擴張受限等因素。要彌補缺口則需要安排新的財政收入渠道，可能的選項包括提前發放明年的專項債額度、上調財政赤字率、盤活存量資産等方式。
梁斯認爲，隨著大規模留抵退稅因素逐步消退，預計下半年財政收入將保持穩定增長。一方面，當前地方仍然面臨一定的財政收支壓力，特別是在疫情幹擾下，稅收收入增長勢必會受到影響。另一方面，地方政府的債務風險仍然需要引起密切關注，尤其是隱性債務風險。地方需要繼續做好“控增化存”，緊守風險底線。
支出面臨硬約束，下半年財政如何施力？
前7個月，財政支出壓力相當明顯。1月-7月累計，全國一般公共預算支出146751億元，比上年同期增長6.4%。其中，中央一般公共預算本級支出18473億元，比上年同期增長6.4%；地方一般公共預算支出128278億元，比上年同期增長6.4%。
主要支出科目中，支出增幅較大領域的包括：科學技術、交通運輸、農林水、衛生健康。1月-7月，科學技術支出比上年同期增長20.5%；交通運輸支出比上年同期增長13.1%；農林水支出比上年同期增長8.7%；衛生健康支出比上年同期增長8.6%。與此同時，債務付息、社會保障和就業、教育、城鄉社區、節能環保支出均有不同幅度增加，僅有文化旅遊體育與傳媒支出1917億元，較上年同期下降1.3%。
此外，組合式稅費支持政策相繼落地。國家稅務總局數據顯示，截至7月20日，今年合計新增減稅降費及退稅緩稅緩費已超3萬億元。已有20005億元增值稅留抵退稅款退到納稅人賬戶，超過去年全年退稅規模的3倍。新增減稅降費5074億元，其中新增減稅4097億元，新增降費977億元。累計辦理緩稅緩費5533億元。
黃艾克向《財經》記者分析，受基建適度超前、防疫相關支出增加等因素影響，上半年整體財政收支壓力有所增加。今年以來，地方債尤其是專項債，發行前置的特征比較明顯。1-7月實際發行規模高于年初計劃，6月更是達到了發行的高峰。上半年專項債集中發行，地方政府可能尚需一定時間來消化這些資金。
經濟學家分析，新增專項債3.65萬億應該會于8月底前全部用完。但地方專項債21.8萬億限額中，估算仍有1.5萬億左右的額度還未使用。值得注意的是，邢自強指出，專項債的資金跟著項目走，但好項目不容易找到，某些省份和地區可能采取了部分騰挪手段，將專項債資金用來歸還隱性債務。經濟學家們強調，在專項債的使用過程中，需盡量避免資金閑置，同時要確保資金的規範化使用等問題。
也有一些經濟學家判斷，下半年財政力度很難加大。胡東安指出，從目前的政策看，中央可能並不希望透支總量政策空間，而是將希望保持宏觀政策合理適度。黃艾克認爲，中國財政體制采用的是以收定支模式，這是從制度上對于財政收支的硬約束。財政收支壓力下，預期下半年財政支出端的結構會有所調整，一些非必要的支出可能會有所壓減或者推遲，但是對于基建支出的調整可能並不會太大。
但邢自強分析，總體看，中國想實現“疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全”目標，財政政策力度還需加大，避免經濟下行帶來的財政風險發酵。如果能通過財政政策直接刺激需求，不管是基建投資發力，還是發消費券，都比單純使用貨幣政策強。市場人士原本期待年中能夠增發國債和擴大赤字，進一步給企業減稅、給老百姓發消費券，但是到現在爲止，並沒有太多的進展。而如果經濟出現下行壓力超預期的風險，那麽地方隱性債務清理的難度也會加大。
邢自強建議，決策層適時評估經濟下行風險，不拘泥于前期制定的財政政策框架，同時參考國外的經驗教訓，加大給企業和消費者補貼的力度。中國可借鑒新加坡和中國香港的一些經驗，譬如，新加坡發放消費券只針對中低收入群體，並且只能用于線下中小商戶，不能用于網購，這樣的政策對最受疫情影響的中小商戶起到了積極的扶持作用，使他們能夠留得青山在，讓更多人對未來有信心。
然而，經濟下行風險增大，下半年增量財政工具從何而來？
王丹、梁斯等多位經濟學家指出，一是可以發揮政策性、開發性金融工具的作用提供資金支持，如6月29日國務院常務會議決定運用政策性開發性金融工具籌集規模3000億元的資金；二是可考慮新增發行專項債或特別國債；三是可提前發行2023年專項債，但需要有一定的附加使用條件。政府或可動用這部分存量額度發債，將今年的基建投資增速保持在一個較高的水平，實現提振經濟的作用。
邢自強表示，回顧上半年財政政策，減稅降費的初衷非常好，企業的稅負變低是一件好事，但關鍵是很多中小商戶線下收入沒有了，部分已經關門。所以希望政府能推出更多有針對性的企業扶助政策，刺激消費需求，實現溢出效應。下一步，希望看到政府直接對企業進行補貼，財政發力不必拘泥于基建投資。在給定的財力狀況下，尋找更加合理的審批和管理方法，讓財政政策的執行更加精准有力。