Corruption Prevention and Governance in Hong Kong, Ian Scott and Ting Gong, November 2018, Routledge, 230 pp, £120.00
香港廉政公署（Independent Commission Against Corruption，ICAC，簡稱廉署）成立于1974年2月，彼時香港貪腐肆虐，讓民衆深感痛苦。作爲一個全新的反腐機構，廉署采取執法、預防和教育的“三管齊下”戰略，全力打擊貪汙，使香港逐漸演變爲全球矚目的最廉潔地區之一。2019年初上映的香港影片《反貪風暴4》，就講述了廉署的反腐辦案故事。
其實，廉署經常成爲港片主題，而香港反腐也頻頻被搬上銀幕。比如，關于廉署和香港反腐的影片還有《金錢帝國》《寒戰》《反貪風暴》《廉政風雲》等（具體可參李妍文《香港電影爲何總愛拍廉署，它到底有多神秘？》，《新京報》，2019年4月13日）。相信未來還會有更多以香港廉署和反腐爲主題的電影，因爲這是一個曆久彌新的話題。
作爲獨立的反貪機構，廉署是如何獲得重視的？哪些因素促成了它的成功？香港城市大學公共政策學系的伊安·斯科特（Ian Scott）和公婷最近出版的專著Corruption Prevention and Governance in Hong Kong（《香港腐敗預防與治理》，以下簡稱“本書”），對香港的廉政曆史與經驗進行了鞭辟入裏的剖析。兩位作者在香港生活多年，對香港社會和政府有大量研究，他們利用大量檔案文件、官員訪談和民衆調查，爲我們理解廉署提供了一本難得的佳作。
曆史上的香港：貪腐與反貪
從1842年開埠到1974年廉署成立的一百三十多年來，香港是一個腐敗肆虐的地區。之所以腐敗橫行，首先是因爲英國殖民地政府不願意幹涉香港傳統習俗，使得營私舞弊和權錢交易成爲常態，其次則是因爲，人們通常認爲腐敗只是基層人員的行爲，把腐敗當作無法根治的慢性病。
殖民地時期的香港政府在某些領域獲得了英國政府認可，可以享有一定的自主性。但是在鴉片壟斷、奴隸婢女制度和嫖娼業監管方面，英國政府認爲存在嚴重腐敗。自1930年代開始，人們愈加認識到腐敗的嚴重性，政府也著手管制。但是日本的侵略使這一努力中斷，直到1948年香港才頒布了預防腐敗條例。該條例將貪腐擴大到私營部門，並提高了懲罰力度，但是，對腐敗的界定仍然很模糊，反腐也仍然由警察部門來負責。
1940年代以來大陸湧入的移民使人口激增，與此同時經濟飛速增長，民衆接觸政府機關的機會越來越多。到了1960年代，香港已是貪腐橫行，人們和醫院、學校、消防局和警察局打交道都需要行賄，否則就得不到應有的公共服務。
爲了加強對貪腐的懲處，香港政府修訂《防止賄賂條例》，並于1971年生效。反腐法律的修訂爲其執行奠定了基礎，因爲它包含零容忍的法律原則，並將舉證責任轉移到被告身上。這同時也凸顯了反腐的優勢，因爲公務員需要就其超出個人合理收入範圍的生活水准和財産做出解釋。
1973年，九龍區警察局副主任葛柏（Godber）貪腐案引發民衆抗議，政府跟進調查，並推動反腐事業。警察部門的“辛迪加化”現象嚴重，他們拉幫結派，將貪汙所得逐級“上供”，使腐敗固化、難以根治。
爲了贏得政治合法性，香港總督麥理浩（MacLehose）在1973年提出建立一個獨立于警察部門的反貪機構，並使其擁有更多的權力去搜查證據，把貪腐分子繩之以法。僅僅五個月後，1974年初反腐法就得到修訂，廉署也隨即建立。
由于貪腐主要集中于警察，反腐起初都是圍繞警察部門展開的，這也使得廉署與警察部門的關系一度劍拔弩張。隨著偵查能力的增強，廉署關注的貪腐對象從“小蒼蠅”變成了“大老虎”，開始著力打擊警察部門的有組織犯罪，一些大案涉及數百人之多。而民衆對廉署的信心也逐漸增強，起初對警察貪腐的匿名舉報紛紛轉爲實名舉報。這不禁令警察部門膽戰心驚，進而抱團取暖。
1977年10月，數以千計的警察要求建立自己的維權組織。得知這一要求無法滿足之後，他們轉而攻擊廉署。在這種緊急狀態下，香港總督宣布“局部赦免計劃”，對此前發生的貪汙既往不咎，但是不允許警察部門再度貪汙。
香港政府速戰速決地解決這次危機，雖然贏得了認爲要給警察改過自新機會的部分民衆支持，卻不免動搖公衆對廉署反腐成功的信心。那麽，廉署最終又靠什麽取得了成功呢？
制度化基礎上的良性循環
本書指出，廉署成功的關鍵所在是“制度化”（institutionalization），這指的是某個組織的實踐能夠持續如一，既受社會規範的約束和規訓，也能反過來對社會結構産生顯著影響。制度化就如同護身符一般，可以使反貪機構免遭政治波動的幹擾，持續保持反腐活力。本書特別強調，研究一個成功的反貪機構制度化的過程，比照單全收地移植相關經驗，更適于其他反貪機構借鑒與效法。
“制度化”是廉署成功的秘訣，本書對其定義卻一帶而過，不免令人遺憾。事實上，這是一個沒有終點的過程，不妨視爲將反貪機構的實踐不斷“常態化”或“程序化”。本書指出，反貪機構要想控制腐敗，就要在制度化的基礎上形成良性循環：鞏固能力打擊腐敗，腐敗得以有效控制，贏得民衆信任，將其組織結構與業務流程制度化，並進一步提升能力。要保持這一良性循環持續不斷，需要反貪機構具備四個方面的能力：打擊腐敗、回應公衆輿論、與社會通力合作，以及適應形勢的變化。
那麽，具備上述能力的反貪機構如何有效地控制腐敗呢？從內部的組織能力來看，包括有力地執法、高效地回應民衆訴求和進行腐敗預防等。這些措施往往是立竿見影的，能夠迅速得到公衆的肯定。從反貪機構運行的外部社會環境來看，民衆對反貪機構的信任至關重要，因爲反腐仰賴民衆的舉報、配合和支持。如果反貪機構是獨立、自主和公平的，即便民衆對反貪機構所處的大環境感到擔憂，也會將之區別于其他政府部門，反而更加予以信任。
上述因素的綜合作用使廉政公署得以制度化，將許多行之有效的做法和程序保留下來並發揚光大。而廉署持續不斷地增強能力建設，則爲制度化奠定了基礎。
反貪機構既需要保持獨立、中立和強有力，又需要避免因爲缺乏制衡而導致其濫用職權，因此組織結構設計面臨很大挑戰。廉署是一個完整的反貪機構，不必因爲部門分立而爲權力分配問題困擾。按照法律規定，廉署是獨立的，只對香港特首負責。與此同時，廉署又受到內外多方面的問責，避免其濫用職權和監守自盜。廉署及其下屬單位都設有咨詢委員會，爲其改進工作提供各類專業建議。此外，立法會、法院和媒體也是重要的監督力量，確保廉署在法律允許的氛圍內使用自由裁量權。
廉署采取三管齊下模式，包括調查、預防和教育三大職能。機構設置也與之相對應：執行處負責貪汙調查和執法；防止貪汙處關注政府業務流程和程序的潛在問題，並不斷完善程序，避免發現的問題再次發生；社區關系處下設派出機構，針對各區開展教育活動，鼓勵居民舉報貪腐案件。這一機構設置從廉署設立伊始沿用至今，足見經得起時間的考驗。當然，這並不意味著制度的完美無缺，本書作者指出，三個機構之間缺乏足夠的信息溝通和業務協調，未來需要進一步強化。
對反貪機構而言，必須獲得足夠的財力和人力支持，否則就會因爲資源不足和反對力量太強而歸于失敗，特別是在反貪機構成立之初，政治支持尤爲重要。香港政府始終對廉署予以大力支持，每年在工作報告中都會重申反腐的重要性，言語簡短而擲地有聲。同時，廉署也總能說服港府增加預算，即便在亞洲金融危機期間也是如此，這使得廉署的財力遠超其他國家的反貪機構。歸根結底，這是因爲多數人認爲廉署物有所值，從而使其獲得充裕的財政支持，確保自主權和獨立性，能夠保障舉報人的信息安全。
廉署的反腐工作需要經驗豐富、久經考驗的資深專業人員，而它的人力資源管理方式使之得以維持一支戰鬥力很強的隊伍。申請廉署工作的人很多，廉署通過考試和面試來確定人選，錄取率低于百分之一。廉署的薪資高于其他政府部門，采取合同制管理，隨時可以開除不稱職的員工。而廉署的委員更是因爲可以啓動對高級官員的調查，被稱作“有牙的老虎”。這些委員主要由卸任官員擔任，他們在廉署的工作等于個人職業生涯的終點，能夠更超然地工作。
《反貪風暴4》海報
除了財力、人才這兩大因素，廉署的能力建設，還體現在以下幾個方面：注重工作流程和組織文化的曆史傳承，形成了共識基礎，保障了執法行爲的連續性與一致性；有效在內部進行橫向與縱向的協調，規避了信息不對稱和重複冗余的問題；第一時間處理民衆的舉報，贏得民衆的信任和尊敬；盡可能迅速地辦案，九成案件都能在案發一年內結案，複雜案件也盡量在兩年內結案，對腐敗分子形成了強大的震懾；及時適應反腐新形勢，做出必要調整，例如，推進組織變革、提升技術能力，以及修訂法律等。
以修訂法律爲例。腐敗與反腐之間是“道高一尺，魔高一丈”的共同演化關系，反腐法律需要不斷推陳出新，才能適應腐敗情況的快速變化。香港的腐敗過去主要是政府人員索賄，現在則主要爲私營企業行賄，貪腐案情也愈發複雜難解，往往與其他犯罪和利益沖突有關。鑒于在政府采購等環節的利益沖突和行爲不當案件越來越多，廉署適時調整策略，加強了對此類案件的查辦力度。關于廉署是否應該調查私營企業，香港社會各界觀點不一，但是廉署的實踐經驗表明，對建設廉潔政府和守法社會而言，調查私營企業與調查政府官員同樣重要。在調整戰略重心之後，廉署向非法爲政府提供傭金的企業宣戰，這使得其與私營企業的關系一度非常緊張。隨著一批大案要案的查獲，廉署對私營企業的貪腐調查才最終從無到有，站穩了腳跟。
不難發現，隨著反腐形勢的不斷變化，廉署隨時面臨新的挑戰。如果只是固守過去的成績，不能及時因應變化，回應社會訴求，廉署就無法保持活力，尤其無法贏得公衆的支持。
在回應社會訴求方面，廉署可謂花了大力氣。廉署開發了三環模型，將監管對象分爲三類：最核心的頑固分子貪汙成性，必須加以懲戒；次之是有較大可能貪腐的人，列爲宣導工作的重點對象；最外圍的民衆貪腐的可能性不高，加強道德教育即可。爲了獲知民衆的態度，以針對性地制定、調整政策，廉署利用自身極強的收集和利用有價值信息的能力，從1977年開始，連續對香港公衆進行調查，以了解他們對反腐情況的認識。
調查顯示，很多人知道哪些腐敗是不可容忍的，卻不會主動舉報，即便舉報也避免實名。對此，廉署投入大量資源，通過各種媒體渠道向香港民衆宣教，還專門設立了舉報貪腐的熱線。廉署的社區關系處主要由一批年輕人組成，他們的日常工作，便是致力于“掃街”一般地尋找存在貪腐風險的人群。在廉署看來，未成年人比成年人對腐敗的容忍度較高，需要重點介入，以免成年後對腐敗的認知産生偏差。正因如此，廉署特別注重使用互聯網和情景劇等方式，針對青年人和新移民開展宣教，並根據公衆的反饋做出及時調整。廉署建立的諸多分支機構將觸角延伸到社會的各個角落，以各種方式進行社區宣傳和對話，讓民衆知曉腐敗的害處，並鼓勵他們舉報貪腐。這種覆蓋了廣泛人群的公共教育與宣傳，爭取到了社會各界對廉署的信任。
曆年來的調查顯示，民衆對廉署和反腐法律的認知度是越來越高的，對廉署也越來越有信心。事實上，廉署曾不止一次地出現醜聞，涉及內部人事問題和過度開支。但是，這些都沒有動搖民衆對廉署的信任，無礙于他們將廉署視作香港的“制度支柱”。這與廉署長期不懈的努力和高效，以及制度化的穩固基礎是分不開的。
廉署的幸運與經驗
反腐有兩大模式，一種是價值導向的，另一種是服從導向的，兩者對反腐有完全不同的預設和要求。價值導向模式認爲，如果社會廣泛認可信任、誠信、透明、問責和廉潔等價值，那麽腐敗將無所遁形。許多國際組織都推崇價值導向模式，認爲通過善治可以帶來廉潔，但是實際情況卻可能恰恰相反。服從導向模式則要求法律齊備完善，人們按規則和程序辦事。反貪機構通常采取服從導向模式，認爲有效執行反腐法律和政策，才能保證政府清廉，但是這又不可避免地讓人與人之間産生不信任。類似于自律與他律，價值與服從也需要某種結合，而問題是二者如何才可以成功結合。世界銀行等國際組織倡導善治，但是卻並沒有充分認識到反貪機構的作用。全世界的反貪機構約在一百五十個左右，但多數都是失敗的，有些反貪機構不僅無助于反腐，甚至可能助長和縱容腐敗。
盡管無法確定反貪機構對善治的影響，但是人們還是普遍認爲，廉署從多個方面推動了香港的善治。廉署打造的廉潔政府強化了香港政府的道德權威，鞏固了執政合法性，不僅降低了公共服務成本，使人們無須賄賂就可以獲得高質量的公共服務，也使得公務員克己奉公，爲進一步的行政改革積攢力量，並改善了政府與民衆的關系。此外，廉署在推動企業廉潔和商業倫理方面也貢獻突出，使香港經濟得以快速、健康發展。而政治互動、社會交往與商業交易方面的淨化，最終營造出了互信的社會氛圍。
世界許多國家和地區的反貪機構都試圖學習和複制香港的廉政公署模式，做法卻各不相同，也並不都能成功。必須承認，廉署是幸運的，它成立時的對手是貪腐的警察部隊、商業協會和立法委，同時獲得了政治領導人的支持。在財力、自主權、執法能力和科技手段這些內部條件，以及不斷完善的反腐法律、國內外反腐力量聯手這些外部條件上，廉署都可謂得天獨厚，從而能夠強有力地打擊貪腐，贏得來自社會的廣泛支持。香港民衆對廉署本身及其官員的信任，對反腐程序和流程的一致性、透明度和公平性的信任，以及對反腐有效性的信任都反過來推動了廉署的制度化。
那麽，內地和其他國家可以從香港廉署學到什麽經驗呢？一般來說，政策轉移要想取得成功，取決于兩個前提條件：一、具體政策和制度能否轉化爲超越政策出口地區的普適知識和實踐；二、政策進口地區的環境因素能否支持政策轉移。在這兩個方面，廉政公署提供了一條可行之路。
首先，就是要有一個獨立而唯一的反貪機構。無論是新加坡的貪汙調查局還是香港的廉政公署，都建立了獨立而唯一的反貪機構，可以步調一致地進行腐敗的預防和懲治。在這方面，國家監察委員會的成立使中國建立了統一的反腐機構，爲加強廉政建設提供了組織保障和制度基礎。
其次，要有支持反腐的社會文化，民衆要對各類腐敗零容忍。廉政公署爲此采取了三項措施：通過調查來揭示社會民衆對腐敗的態度，采取措施建立反貪機構與民衆之間的信任，並與社區和企業建立戰略聯盟來改變社會價值觀。這些措施具有可推廣性，各國反貪機構都可以效仿。
當然，沒有放之四海而皆准的反腐模式，香港廉署的反腐經驗也不能完全照搬。盡管反貪機構的制度化過程常常是坎坷而曲折的，卻仍然值得一試。本書作者指出，這是因爲：
一個卓有成效和制度化的反貪機構，就像廉署的努力所展示的那樣，可以推動建設更加清廉的政府和社會、帶來更加穩定的經濟增長和吸引更多的投資，並促進透明、公平、問責和廉潔等價值觀。