電梯作爲現代社會人們生活中常見的代步工具，已成爲城市交通的組成部分，其安裝數量及安全狀況正在成爲城市建設及管理水平的重要指標。同時，基于電梯在現代社會人們生活中的重要作用和其本身所具有的安全風險，世界上多數國家和地區均制定了電梯安全法規和技術標准，對電梯各重要環節實施嚴格監管，以確保電梯安全、便利使用。
爲了找出與發達國家和地區的差距，完善我國電梯法規標准體系，提升我國電梯安全管理水平，促進我國電梯技術進步，在前期電梯行業專家研究的基礎上，筆者對一些具有代表性的國家和地區〔中國內地(大陸)、歐洲、美國、日本、韓國、新加坡、中國香港特別行政區、中國上海市〕進行了綜合比對，形成了對應的分析與思考，並提出相關意見與建議。
1 電梯行業發展狀況比對與分析
據歐洲電梯協會統計，全球電梯保有量已超過1 500萬台，每天約有20 億人乘坐電梯，電梯爲提升現代社會人們生活的品質發揮了重要作用。
1.1 中國內地(大陸)
我國是電梯生産和使用大國，電梯保有量、年産量、年增量均爲世界第一。2018年中國內地(大陸) 電梯生産量約爲85萬台，約爲全世界電梯産量的3/4。截至2018 年底，中國內地(大陸) 電梯保有量爲627.83萬台，約占全世界的1/3，同比2017年增長65萬台，平均每台電梯服務的人數(PI指數) 約爲222。
1.2 歐洲( 含其中31 個國家)
據歐洲電梯協會統計，截至2017年底，歐洲中31個國家電梯保有量爲618.1萬台，同比2016年增長14.5萬台，從業人員約爲15.74萬人。整個歐洲電梯保有量也約占全世界的1/3，PI指數約爲110。
1.3 美國
據美國全國電梯工業股份有限公司統計，目前美國保有量約爲106萬台，其中2018年新增約2.96萬台，PI指數約爲317。
1.4 日本
目前日本電梯保有量已達到90多萬台，其中2019年將新增電梯約2.2萬台，PI指數約爲120。
1.5 韓國
目前韓國電梯保有量已達到60多萬台，其中2019年將新增電梯約2.5萬台，PI指數約爲74。
1.6 新加坡
目前新加坡電梯保有量約爲6.9萬台，其中2019年將新增電梯約0.24萬台，PI指數約爲85。
1.7 中國香港特別行政區
據統計，目前中國香港特別行政區電梯保有量已達到7.4萬台，其中2019年將新增電梯約0.57萬台，PI指數約爲101。
1.8 中國上海市
截至2018年底，中國上海市電梯保有量已達到26.8萬台，同比2017年增長1.4萬台，電梯保有量在全世界城市中位列第一，PI指數約爲90。
2 電梯法規與監管體系比對與分析
爲了保障電梯行業勞動者和公衆消費者的人身安全，全球多數國家和地區均建立了系統的電梯法規與監管體系。
2.1 中國內地( 大陸)
電梯在我國歸屬特種設備，它的法規體系由“法律- 行政法規- 部門規章- 安全技術規範- 標准”5個層次構成。
法規體系中最高層級的法律爲《中華人民共和國特種設備安全法》；相關法律還包括《中華人民共和國産品質量法》《中華人民共和國安全生産法》《中華人民共和國進出口商品檢驗法》等。
國家層面行政法規爲《特種設備安全監察條例》；地方性法規有《廣東省電梯使用安全條例》《廣西壯族自治區電梯安全條例》《南京市電梯安全條例》等。
關于電梯的部門規章，國務院特種設備安全監管部門目前雖未制定電梯單一類別的規章，但各類特種設備均須遵守的部門規章有《特種設備事故報告和調查處理規定》( 原質檢總局令第115號)、《特種設備作業人員監督管理辦法》等；地方政府規章有《北京市電梯安全監督管理辦法》《上海市電梯安全管理辦法》等。
安全技術規範是把法律、法規和部門規章原則規定具體化，提出電梯基本安全管理與技術要求。現有的特種設備安全技術規範涉及電梯的有TSG T7001-2009《電梯監督檢驗和定期檢驗規則—曳引與強制驅動電梯》、TSG T7002-2011《電梯監督檢驗和定期檢驗規則—消防員電梯》、TSG T7003-2011《電梯監督檢驗和定期檢驗規則—防爆電梯》、TSGT7004-2012《電梯監督檢驗和定期檢驗規則—液壓電梯》、TSG T7005-2012《電梯監督檢驗和定期檢驗規則—自動扶梯與自動人行道》、TSG T7006-2012《電梯監督檢驗和定期檢驗規則—雜物電梯》、TSG T7007-2016《電梯型式試驗規則》、TSG 08-2017《特種設備使用管理規則》、TSG T5002-2017《電梯維護保養規則》、TSG 07-2019《特種設備生産和充裝單位許可規則》、TSG Z6001-2019《特種設備作業人員考核規則》等。
另外，需要行業強制執行的還有強制性國家標准以及被國家法規規範引用的標准內容。在電梯強制性標准中，主要有GB 7588-2003《電梯制造與安裝安全規範》、GB 16899-2011《自動扶梯和自動人行道的制造與安全規範》等。
在法規體系框架和法定職能規定下，國務院負責特種設備安全監督管理的部門對全國電梯安全實施監督管理。縣級以上地方各級人民政府負責特種設備安全監督管理的部門對本行政區域內電梯安全實施監督管理。
我國的電梯安全監察制度是由行政許可和監督檢查兩大基本制度構成。實施行政許可、嚴格市場准入是保障安全的必要措施。電梯行政許可包括生産單位許可、使用登記、檢驗機構核准、檢驗人員考核、作業人員考核等；電梯監督檢查制度包括強制檢驗制度、執法檢查制度、事故調查處理制度、安全責任追究制度、安全狀況公布制度等。
2.2 歐洲
2.2.1 歐盟
由歐洲共同體發展而來，簡稱歐盟(EU)，創始成員國有6個，分別爲德國、法國、意大利、荷蘭、比利時和盧森堡，目前已擁有28個成員國，其電梯相關法規與監管體系能夠體現歐洲特色。一般來說，歐盟法律由相互關聯的3種不同立法形式構成：第1種是基本法，第2種是輔助性法規，第3種是個案法。其中輔助性法規又包括條例、指令、決議、建議和意見，歐盟的各項政策就是通過一系列條例、指令、決議、建議和意見的頒布和實施來完成的。
同時，爲了加速建立統一大市場的進程，克服原有技術法規存在的諸多問題，原有的歐洲共同體陸續通過了《關于技術協調和標准化的新方法》《關于認證和測試的全球方法》《用于技術協調指令的不同階段各種合格評定模式以及加貼和使用CE標志規則》等決議，確立了指令中只規定有關安全、健康、消費者權益以及可持續發展的基本要求，而詳細的技術規範和定量指標由協調性標准來規定。協調標准對指令所確立的基本要求提供可擔保程度的保證，爲指令的實施提供技術支撐，即滿足了協調標准，就可推論滿足了相關指令的有關基本要求。當然，制造商既可采用協調標准，也可以自由選擇其他可能的技術方法來滿足指令規定的基本要求，但有責任通過其他方法證明其産品滿足基本要求。
與我國電梯監管範圍大致相當的法規體系主要由2014/33/EU《電梯指令》、2006/42/EC《機械指令》以及各種電梯協調標准( 如EN81、EN115 等) 組成。
歐盟負責電梯安全監管的機構主要是歐盟委員會領導的企業總司下屬的法規與標准司。該司中的G/3處負責機電設備。法規與標准司的主要職責是：通過研究和創新、培訓、促進投資和簡化法規，調整貿易、健康、安全和競爭力等方面的政策，增強企業的競爭力；通過實施一些行政措施，促進法規的統一，形成歐盟統一市場，同時尋求在歐盟以外擴大市場份額的途徑；核心職能是保證勞動者和消費者安全。
該司主要工作是通過與各工業協會、研究機構、成員國政府管理機構，以及其他相關人員、團體的協商、對話和調研，組織制定有關歐盟指令，並根據指令的要求，組織有關標准化機構制定相關歐洲統一標准。
2.2.2 英國
世界經濟強國之一的英國，其國內生産總值在西方發達國家中居前列，同時英國作爲標准化工作起步最早的國家之一，在電梯安全方面的法規與監管體系較爲成熟，其電梯法規分爲法律、法規( 條例)、實務守則3個層次。英國雖然未專門制定電梯安全監管的法律，但電梯相關法規( 如《電梯條例1997》《升降操作與升降設備條例1998》)、實務守則( 如《升降設備的安全使用實務守則和指引》) 均是由1974年頒布的《勞動健康與安全法(HSWA1974)》授權制定的，這些構成了英國電梯的勞動健康與安全法規體系。
在英國，電梯的安全監察屬于勞動健康與安全管理範疇，其執行機構爲健康與安全委員會(HSC)和健康與安全執行署(HSE)。HSE 和地方當局根據《HSWA1974》賦予的職責和權力進行包括電梯安全監察在內的有關勞動健康與安全方面的工作，監管主要手段有向責任人提出警告或建議、出具整改通知書、出具禁止通知書、實施許可與批准的事項以及起訴等。另外，電梯檢查機構、評審機構以及行業協會，也會按照《機械指令》《電梯條例(LR1997)》( 歐盟電梯指令的轉化)、《HSWA1974》《工業健康與安全管理條例(MHSWER1999)》《工作設備供應和使用條例(LOLER1998)》等法規的要求，做好電梯制造、安裝、使用、維護保養、檢驗等環節的管理與技術工作。
2.3 美國
在美國聯邦政府層面上，沒有針對電梯的特殊法律法規規定，電梯和其他消費品一樣必須保證消費者免遭不合理的傷害，因此必須符合《消費産品安全法案》。電梯行業從業人員的作業場所必須符合《美國職業安全衛生法》及其授權制定的勞動安全衛生規章中的有關規定。另外，電梯的配置、制造、安裝等也必須符合建築消防的要求和滿足殘疾人使用的需要。
美國現有50個州和華盛頓哥倫比亞特區，電梯的安全管理主要依靠各州的法律和規章，並根據《1995年美國國家技術轉讓與發展條例》，大多數州的技術法規均引用了美國機械工程師協會(ASME)A17標准。當然，采用的標准未必是其最新版本。電梯安全管理的環節通常包括設計制造、安裝、檢驗、使用( 維護保養、改造)、事故報告等。
在很多州，電梯的安全管理是由立法機關授權職業安全管理部門一起管理；一些獨立立法的較大城市( 如紐約市、芝加哥市等) 則由建築物管理部門負責；還有一些地方，則是政府部門直接監督管理，並配備了專門的官方技術人員。爲了便于執行和修訂法規，許多地區在法律上還規定設立一個電梯協調委員會，並規定該委員會由業主、制造商、保險公司、社會公衆、老人代表等委員組成。
2.4 日本
日本電梯相關法律法規分3個層次：法律(《建築基准法》)；政令、省令、告示(《建築基准法施行令》《建築基准法實施規則》)；地方政府文件。另外，相關行業協會、標准組織制定了標准、指南、手冊、規程等。在日本，法律法規與技術標准是相輔相成、互相滲透的。法律法規是必須執行的，一些官方標准也是強制要求執行的，但還有部分電梯協會制定的標准是推薦的。
電梯作爲建築設備納入建築的管理範圍，由國土交通省負責電梯的型式認定、安裝、驗收、定期檢查等監督管理工作，具體工作由國土交通省授權的認定機構、檢驗機構和地方特別行政廳負責實施。另外，厚生勞動省作爲醫療健康、社會保障、勞動就業管理部門，負責電梯的制造許可以及施工作業中安全相關問題。根據《勞動衛生法》的規定，制造載重量1 000kg以上的電梯産品，需向厚生勞動省申請制造許可。
2.5 韓國
韓國是集英美法系與大陸法系特點于一體的混合法制國家，韓國的法律體系是按照法律、法規、規範和標准的層次逐級展開的。韓國新《勞動法(Labor Law)》及其法令(Act)、執行令(Enforcement Decree)構成了韓國勞工職業健康安全法律法規的3個層次，爲從事電梯行業的勞工職業安全提供了法律上的保障。與電梯直接相關的法規爲《電梯制造與管理法》《電梯設施安全管理法》等，規範有《電梯、自動扶梯及升降機檢驗標准》等。
2014年之前， 韓國電梯安全管理院(KoreaElevator Safety Institute) 由政府授權進行電梯安全檢查、監督、事故調查、安全管理研究、報道及技術開發等業務，還承擔政府指定的升降機教育機關，開展檢驗人員培訓、運行管理人員培訓、司機及救援培訓。2014年“世越號”客輪沉船事故後，韓國加強了政府安全監管機構的優化和重組，成立了國民安全處，其下屬的安全政策室升降機安全科負責電梯安全監督管理工作，屬公務員序列。
2.6 新加坡
新加坡是一個法制國家，電梯被作爲建築管理的一部分納入規範的法制管理範疇，電梯相關法律有《建築管理法》《建築維護與各階層管理法2004》《建築物維護與各階層管理( 電梯與建築管理) 規則2016》《工作場所安全與衛生法令》《消防法》等。
新加坡政府對電梯的使用管理起源于物業管理，且物業管理組織系統健全，範圍廣泛；行政上統一歸新加坡建屋發展局負責。另外，新加坡人力資源部根據電梯相關法律法規和標准來實施新加坡全國提升設備的安全管理工作，其下設的職業安全及衛生署所屬的職業安全處具體負責提升設備的安全監督管理，其主要職責包括提升設備的檢查、檢驗以及事故調查。
2.7 中國香港特別行政區
全國人大制定的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》、香港立法機關制定的“條例”以及根據條例制定的“附屬規例”等構成香港的法律構架。電梯方面主要的“條例”以及“附屬規例”有《升降機及自動梯條例》( 香港法例第618章)、《升降機及自動梯( 一般) 規例》( 香港法例第618A 章)、《升降機及自動梯( 費用) 規例》( 香港法例第618B章)、《工廠及工業經營條例》( 香港法例第59 章)、《工廠及工業經營( 載貨升降機) 規例》( 香港法例第59O章) 等。另外，香港的電梯標准是法規的延續和完善，安裝、使用、檢驗、監管方面都必須遵守，主要標准有《升降機及自動梯設計及建造實務守則》《升降機工程及自動梯工程實務守則》等。
香港機電工程署負責監管香港90% 左右的電梯，包括電梯企業資格、人員資格管理和使用登記注冊，新裝電梯的監督檢查以及在用電梯的年檢抽查，開展事故調查處理及投訴，舉辦公衆安全宣傳教育活動等。另外，勞工處對生産廠商中使用的載貨電梯實施安全監督管理；房屋署主要對政府提供的公共住宅、大樓的電梯進行監管；建築署從建築物的角度，制定電梯建築工程有關的技術標准。雖然香港的電梯管理涉及4個部門，但只是使用場所和監管對象不同，所執行的法律法規是相同的。
3 電梯安全總體形勢比對與分析
從與歐洲、美國、日本、韓國、新加坡、中國香港特別行政區等國家和地區安全監管部門的信息交流或有關機構研究報告分析可知，各國各地區在電梯運行方面都存在一定的安全風險。
3.1 中國內地( 大陸)
在中國內地( 大陸)，包括電梯在內的特種設備事故依據《中華人民共和國特種設備安全法》《特種設備安全監察條例》《特種設備事故報告和調查處理規定》、TSG 03-2015《特種設備事故報告和調查處理導則》等開展報告統計與調查處理，法規中對電梯事故定義、範圍、等級、調查層級以及工作程序與要求都有明確的規定。
近15年來，中國內地( 大陸)電梯保有量年平均增長15%，萬台電梯事故死亡率持續下降( 見圖1)。2018年共發生電梯相關事故31起，死亡22人，萬台電梯事故起數已接近0.05。其中，施工作業過程中的事故12起，使用過程中的事故19起。在電梯保有量大幅增長和老舊電梯逐年增加的“雙重壓力”下，繼續保持著總體平穩的安全態勢。
3.2 歐洲
歐洲電梯協會近幾年來分別對垂直升降電梯事故和自動扶梯事故進行了統計，具體情況見圖2～圖5。其中：紅色表示造成人員死亡起數，藍色表示造成人員受重傷起數，橙色表示其他一般事故起數。
3.3 美國
以華盛頓州爲例，當事故造成一人需要內科醫生檢查或停工一天時，業主或其全權代理人應立刻通知主管部門，且應提供設備給主管部門用于事故調查和事故檢驗。像紐約市，當電梯發生事故或者相關事故，並且事故導致任何人需要接受醫生處理，或者導致財産或設備損失超過100美元時，業主或管理人員須立即通知主管部門，並提供設備給主管部門進行事故或損害原因的調查。
美國工人權益保護中心(CPWR)2006年發布的《涉及電梯和自動扶梯的傷亡報告》表明，因電梯事故而致死的約爲每年30人，受到傷害的達17 000 人。2013年報告顯示，近十年來事故死亡人數年均28人左右。另外，根據美國職業安全與健康管理局(OSHA)和建設研究訓練中心的統計，在2011-2016 年，共收到85起電梯事故報告，其中發生在垂直升降電梯及電梯井道內的事故78起。在這78起事故中，25起是專業的作業人員未遵守安全操作規程；53 起涉及非專業人員，主要是未經授權或專業訓練的人員。62%人員的傷害是發生在施工作業環節，電梯安裝和維修人員共死亡19人，占建築行業事故總死亡人數的15%。
3.4 日本
據國土交通省住宅局建築指導科統計，2011年共發生電梯( 含自動扶梯、小型貨用電梯) 事故19起，其中涉及專業維保人員5起；2012年共發生電梯事故16起，其中涉及專業維保人員3 起；2013年、2014年電梯事故較少，分別爲7起、9起；2015年電梯事故14起，涉及專業維保人員2起。
3.5 韓國
韓國從2005年9月開始要求使用單位對發生人員死亡、造成人員1周以上住院治療的事件或者設備發生開門走車等四大故障須向管理部門進行義務上報。
同時，《電梯設施安全管理法》規定：當電梯管理者管理的電梯發生條例中規定的嚴重事故或其他導致乘客被困的故障時，管理者應向協會負責人報告此類事故或故障。此時通報的若是一起嚴重事故，協會負責人必須將事故調查細節向安全行政部部長、市長/ 省長和判決委員會彙報。以2012年爲例，全年共發生事故133起，死亡12人、受傷158人，其中105起發生在自動扶梯或自動人行道上，主要是由于乘客的不正確使用或過失導致的。
3.6 新加坡
新加坡近幾年來也高度關注電梯安全。據《聯合早報》報道，2015年10 月～2016年5月的8個月中，新加坡共發生垂直升降電梯事故6起，引起了民衆的關注和擔憂。自2016年11月1日起，新加坡建屋發展局要求所有業主一旦發生自動扶梯事故( 不管是人員受傷還是設備損壞) 必須立即上報，因此自動扶梯的事故數劇增。僅2016年11月-12月底，就發生自動扶梯事故63起，其中乘客自身原因60起，設備本身原因3起。另外，根據新加坡KK婦女兒童醫院和建屋發展局提供的事故研究趨勢，由于商場及自動扶梯數量的劇增，與兒童和超過60歲的老人有關的自動扶梯事故數量逐年上升，最常見的即爲在自動扶梯上摔倒。
3.7 中國香港特別行政區
根據《升降機及自動梯條例》的規定，如有任何關于電梯的事故發生，該電梯的負責人須在知悉該事故後的24h內，以書面形式報告香港機電工程署。須向署長報告的事故除了因涉及垂直升降電梯或自動扶梯相連設備或機械的人員傷亡外，主要驅動系統故障、主要安全部件或安全設備故障，以及電梯的懸挂裝置斷裂，電梯升降通道的門、運載裝置的門聯鎖裝置故障，都是事故報告的對象。
以2015年爲例，香港共發生垂直升降電梯事故439起，其中乘客不當使用427起，設備問題11起，作業人員意外事故1起，受到傷害的主要是兒童；自動扶梯事故共1 590起，其中乘客不當使用1 477起，設備問題8起，其他原因105起，受到傷害的主要是老人和兒童。
3.8 中國上海市
自2015年4月1日起，《上海市電梯安全管理辦法》正式施行，該辦法結合曆年電梯事故教訓，對電梯安全使用管理、應急救援等提出了明確要求。據統計，2015-2018年，上海市共發生電梯事故14起，其中2018年僅發生電梯事故1起，死亡1人，萬台事故事故率和死亡率均低于全國平均數。
4 通過比對與分析形成的共識
通過對上述國家和地區在行業發展狀況、法規與監管體系以及安全總體形勢等方面的比對與分析，主要形成以下3方面認識，這對我國電梯行業發展和安全監管工作是一個很好的借鑒。
4.1 我國電梯行業發展領跑全球
我國已成爲全球電梯保有量大國，但距離電梯強國仍有許多工作要去做。我國傳統理念、城鎮生活、人口密度等與東亞發達國家和地區比較相似，隨著我國經濟快速發展和城鎮化進程，雖然像上海市等沿海發達城市PI 指數已接近日本、韓國、新加坡以及中國香港特別行政區，但全國PI指數仍有很大的提升空間，因此，我國電梯保有量將繼續保持10%左右的中速穩定發展階段，電梯保有量預計能達到1 200萬台以上。我們既要保證新梯質量安全水平的提升，也要保障在用電梯的安全可靠運行，這就給我國電梯人帶來了機遇與挑戰。
4.2 各國各地區電梯安全監管機制各具特色
從上述具有代表性國家和地區的電梯法規與監管體系來看，電梯的法規層級大體相似，但都根據各自行業發展和管理工作的需要制定了相應的政策和監管規定，以此來保障公衆消費者出行安全和從業人員健康安全。在監管機構方面，均設置了專門的安全監管機構，對電梯設備和從業人員進行監管：有的集中在職業健康安全管理部門，有的集中在建築管理部門，有的分別在多個部門按照各自法定職責進行監管。而且，從近幾年各國各地區新出台的政策和修訂的法律法規來看，這些國家和地區的電梯安全監管要求越來越嚴，監管力度是逐步加強而不是削弱。
4.3 各國各地區電梯事故統計值得借鑒
雖然各國各地區對電梯事故的定義和統計口徑存在較大差異，但開展嚴謹的事故統計與調查，分析事故原因和主要風險點，提出具體的風險警示與預防措施，能夠聚焦事故發生的主要風險，科學定位管理薄弱環節，提升設備本質安全，更加有效地預防和減少同類事故的發生。因此，像美國、韓國、新加坡、中國香港特別行政區等國家和地區的電梯事故報告制度，值得我們學習、研究、借鑒，從而進一步優化完善電梯等特種設備事故報告和調查規定，建立適合我國國情的電梯事故調查處理與應急處置體系。
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