（一）房地産稅收概況

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目前我國的房地産稅收體系結構是極其繁瑣和複雜的，在現行的房地産稅收體系中有專門針對不動産而設置的稅種即房地産“五稅”，分別爲房産稅、城鎮土地使用稅、契稅、耕地占用稅、土地增值稅。這五個稅種涵蓋了房地産開發交易的所有環節，是房地産稅收體系中的主體稅種。另外，企業所得稅和增值稅中也兼顧有房地産類稅收，因此與房地産相關的共有“七稅”。由于企業所得稅和增值稅中的房地産類稅收沒有公布單列數據，本報告中重點考察這五個房地産稅種的收入情況，借此了解當前我國房地産稅收對地方財政收入的貢獻情況。

2019年，房地産“五稅”總收入19251億元，較2018年增長7.1%，自2015年增速近15年以來首次轉負後，連續4年保持正增長。自2009年以來，房地産稅收收入增速整體處于回落態勢，說明房地産市場的發展速度已從高速轉爲中低速。2019年我國房地産市場延續了嚴調控的政策基調，上半年部分城市出現小陽春，下半年全國樓市普遍出現降溫，導致房地産“五稅”收入同比增速回落。

2019年，地方本級財政收入同比增長3.2%，增速小于房地産“五稅”收入增速。在房地産“五稅”收入增速自2009年明確開始下降之後，地方本級財政收入增速仍保持震蕩上行至2011年，隨後便與房地産“五稅”收入一起進入下行通道。

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（二）房地産稅收對地方財政的貢獻率

2019年，五類房地産稅收總和占地方財政收入的比重爲19.0%，比2018年上升0.6個百分點，比重創造了曆史新高。可以看到，2019年雖然房地産稅收的增速回落，但地方財政對其依賴度仍較高。觀察曆史數據，自2000年以來，除個別年份，“五稅”收入占地方財政收入的比重持續上升。值得注意的是，在2010年至2019年，中國經濟換擋與動力結構改革的過程中，房地産稅收收入占地方財政收入的比重逐漸趨于平穩。

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二、土地出讓金對地方財政收入的貢獻

（一）土地出讓金收入概況

2019年全國土地出讓金收入爲7.6萬億元，較2018年增長11.4%，但增速回落13.6個百分點。2002年以來，全國土地出讓金收入在大多數年份都保持正增長，僅出現了4次負增長，這4次負增長主要是受到我國宏觀經濟及房地産市場階段性調整的影響。總體上來看，2002年以來，全國土地出讓金收入增速呈現震蕩下行的趨勢，一方面是因爲我國經濟結構不斷優化，對房地産的依賴度逐漸降低，另一方面是因爲土地資源是稀缺的，尤其是一線城市可出讓的土地越來越少。

觀察曆史數據，近兩年全國土地出讓金收入增速下降。2018年一二線城市土地供應中有一定比例的租賃用地，加之熱點城市出台“限地價”政策，拉低土地價格，低溢價和高流拍使得土地出讓金受到影響。在2018年12月起，菏澤、廣州、珠海等地調控政策松綁，後續仍有城市跟進。2019年上半年，部分熱點城市土地市場重新回暖，土地成交火熱，但隨著調控政策地密集出台和房企融資端全面收緊，下半年土地市場轉冷，使得2019全年土地出讓金同比增速下行。

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（二）土地出讓金對地方財政的貢獻率

2019年土地出讓金占地方財政總收入的41.8%，比2018年上升1.9個百分點，再創新高。2019年在經濟增速下行、大規模減稅降費的背景下，盡管樓市調控影響土地市場，政府仍依賴于賣地來對沖債務風險。此外，“一城一策”的房地産政策對于某些財政比較依賴于土地出讓金的城市而言，地方政府在賣地上具有一定的可操作性。長期來看，在我國經濟轉型升級的大背景下，會有更多的新興産業對地方財政做出貢獻，並且在“房住不炒”的指導方針下地市會回歸理性。

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注：地方財稅總收入主要包括地方本級財政收入和地方政府預算外收入（核心部分爲土地出讓金收入），考慮到數據可得性，本文計算的地方財稅總收入爲地方本級財政收入和土地出讓金收入的加總。以下內容同。

三、地方政府對土地財政的依賴度

（一）土地財政收入概念

土地財政是指地方政府爲了在區域競爭中占據優勢，利用土地通過各種方式獲取預算內和預算外收入的行爲。地方政府利用土地換取財政收入的主要形式有: 通過出讓土地獲得土地出讓金收入；通過一系列優惠政策低價轉讓工業用地進行招商引資, 而後享受外資企業帶來的稅收效應；以大拆大建的方式進行城市擴張, 享受由城市擴張、土地占用以及房地産開發帶來的稅收；以土地儲備中心、政府性公司和開發區爲載體享受向銀行進行土地抵押融資的收入。考慮數據的可得性，本文主要從房地産稅收和土地出讓金兩個方面來考察土地財政的問題。具體公式如下:

土地財政收入=“五稅”+土地出讓金

注：房地産相關稅收除了“五稅”外，還包括房地産企業所得稅和房地産增值稅，考慮到數據的可得性，本文以房地産“五稅”和土地出讓金收入之和作爲土地財政收入，會存在略低估的現象。

（二）土地財政收入對地方財政收入的貢獻

以“五稅”加土地出讓金的口徑來計算，2019年，土地財政收入占地方財政收入的52.9%，較2018年增長1.9個百分點，比值再創曆史新高，說明土地財政收入仍是地方財政收入極其重要的組成部分，賣地是特殊財政制度與經濟環境下地方政府的必要選擇。土地財政收入，既是地方政府當期舉債的資信依據,也能償還地方債務，但一定程度上容易推高房價上漲。

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四、我國地方財政收支現狀

近10年來我國地方財政支出規模持續擴大，其增速明顯高于地方財政收入，因此收支差額也在不斷擴大。2019年，地方財政收入101077億元，比上年增加3172億元，增長3.2%。地方財政支出203795億元，比上年增加15597億元，增長8.3%，收支差額爲102718億元。從地方財政赤字比例看，2019年我國地方財政赤字占地方財政收入比例爲101.6%，比2018年增加9.4個百分點，創下2000年以來的新高，收支矛盾突出。

2000年以來，赤字占比變化具有周期性，但總體震蕩上行。2015年以來，在經濟換擋降速的背景下，地方財政收入增長明顯放緩，在穩增長、調結構的政策要求下，政府對供給側結構性改革和重點領域改革提供財政支持，財政支出保持穩步增長，造成地方政府財政赤字比例持續走高。2018年，營改增之後一定程度上拖累了地方財政收入的增長，而地方財政支出仍快速增長，地方財政的收支差額進一步拉大，地方政府面臨的壓力較大。2019年，積極的財政政策加力提效，實施更大規模的減稅和更爲明顯的降費，地方政府已壓減一般性支出和“三公”經費，優化支出結構，赤字率仍進一步擴大；12月召開的中央經濟工作會議公告提出“積極的財政政策要大力提質增效，更加注重結構調整”，積極的財政政策取向不變，預計2020年赤字率將繼續上行。

五、結論

基于以上的實證研究，得出以下幾點結論：

第一，2019年房地産稅收入占地方財政收入的比重創新高。2019年我國房地産市場延續了嚴調控的政策基調，上半年部分城市出現小陽春，下半年全國樓市普遍出現降溫，房地産“五稅”收入同比增速已回落。在沒有創造新的經濟帶動點，實體經濟發展不足的前提下，即使樓市調控趨嚴，地方收入仍需依賴房地産稅收。

第二，2019年土地財政收入占地方財政收入的比重創曆史新高。以“五稅”加土地出讓金的口徑來計算，2019年土地財政收入占地方財政收入的52.9%，較2018年上升1.9個百分點，創曆史新高，貢獻了超過一半的地方財政總收入。

第三，地方政府財政壓力較大。2019年我國地方財政赤字占地方財政收入比例爲101.6%，比2018年增加9.4個百分點，創下2000年以來的新高。主要是在經濟換擋降速的背景下，地方財政收入增長明顯放緩，在穩增長、調結構的政策要求下，政府對供給側結構性改革和重點領域改革提供財政支持，財政支出保持穩步增長, 即使地方政府壓減一般性支出和“三公”經費，優化支出結構，財政赤字比例仍持續走高，地方政府面臨的財政壓力較大。

第四，2019年三駕馬車增速均放緩，地方政府財政壓力進一步加大，積極的財政政策和房地産發力托底經濟。從外部環境來看，雖中美貿易談判達成第一階段協議，但中美摩擦仍存在不確定因素，全球經濟下行壓力仍大。尤其是在今年一季度因新型冠狀病毒疫情爆發拖累經濟增長。目前部分城市房地産政策已經有所放松，預計2020年地方政府對土地財政的依賴度仍較高。