盧先堃（教授，瑞士日內瓦智庫“多邊主義之友小組”（FMG）創辦人）
原定11月30日開始的WTO第12屆部長級會議（MC12）因疫情原因宣布無限期推遲，令國際社會大爲失望，據悉總理事會主席、洪都拉斯大使Dacio Castillo主持下已幾乎結束談判的總計6頁、41段的MC12“成果文件”也被置之一隅，讓已經深陷危機、烏雲密布的WTO雪上加霜。
但引人注目的是，WTO諸邊談判卻成爲一個亮點。12月4日，67個成員參加的“服務國內規制”諸邊談判宣布成功結束；12月10日，112個成員參加的“促進發展投資便利化”諸邊談判發布聯合聲明，承諾將在2022年底前完成這一談判；12月14日，86個成員參加的“電子商務”諸邊談判的3個牽頭方澳大利亞、新加坡和日本宣布將于2022年完成實質性內容的談判；12月15日，71個成員參加的“貿易和環境可持續發展”、67個成員參加的“塑料汙染和環境可持續塑料貿易”以及45個成員參加的“化石燃料補貼改革”3個諸邊倡議宣布啓動。
簡而言之，諸邊談判是指部分成員之間展開的談判，其成果可以按照“最惠國待遇”原則（MFN）受惠于全體成員（包括未參加的成員），也可以只對參與的成員適用。而多邊談判是所有成員參加的談判，其成果對所有成員適用。諸邊談判在多邊貿易體制的曆史中由來已久。1973-1979年的東京回合就形成了9個諸邊性質的守則和協議，分別是《補貼和反補貼稅守則》、《反傾銷守則》、《技術性貿易壁壘協議》、《海關估價協議》、《進口許可證程序協議》、《政府采購協議》、《民用航空器貿易協議》、《牛肉協議》和《國際奶制品協議》。這些諸邊協議直到1986-1994年烏拉圭回合時才納入多邊貿易框架，前5個被納入《WTO協定》附件1A成爲“多邊貿易協定”，後4個被列入附件4“諸邊貿易協定”。之後《民用航空器貿易協議》、《牛肉協議》和《國際奶制品協議》失效，《政府采購協議》（GAP）仍有效，共有48個成員（包括27個歐盟成員國），另有35個觀察員且其中11個成員（包括中國）正在加入談判。此外，1996年WTO的29個成員還達成了《信息技術産品協定》（ITA），後增加到82個成員，2015年又有54個成員（包括歐盟27個成員國）達成了《信息技術産品協定》擴圍協議。
WTO于1995年成立後一直推動啓動新一輪談判未果，直到2001年才得以啓動包括衆多議題的“多哈發展回合”談判，旨在解決此前多邊貿易體制8輪回合談判忽視發展中成員利益而積累的“發展赤字”，但最終無果而終。之後WTO談判一蹶不振，僅于2013年達成了《貿易便利化協議》和取消農業出口補貼等個別成果。此後，國際經貿合作日新月異，電子商務、對外投資等取得蓬勃發展，氣候變化和可持續發展等全球性挑戰也日益突出，國際社會希望WTO也爲這些全球性挑戰的解決做出貢獻，一些WTO成員爲此積極推動WTO就這些議題展開談判，但印度、南非及其他一些發展中成員堅持要求首先完成多哈回合，利用WTO的“協商一致”（consensus）原則拒絕啓動任何新議題的談判，雙方爲此陷入僵局。
爲此，2016、2017年期間，一些成員積極推動就一些新議題展開諸邊談判，並于2017年在布宜諾斯艾利斯舉行的WTO第11屆部長級會議（MC11）上發布部長級聯合聲明，正式啓動了“電子商務”、“促進發展投資便利化”、“服務國內規制”等諸邊談判，這些談判被稱爲“聯合聲明倡議”（JSIs）。相關成員將此稱爲“開放的諸邊協定”，歡迎其他成員隨時加入談判，“促進發展投資便利化”和“服務國內規制”等還表示將在“最惠國待遇”原則（MFN）基礎上實施成果，即沒有加入的成員亦可從中受益。
在WTO各方面工作陷入危機的情況下，諸邊談判成爲爲數不多的亮點，一方面是參與的成員數量不斷增加，例如“促進發展投資便利化”在2017年4月啓動時只有14個成員，到2017年12月的MC11正式啓動時已經增加到42個成員，直到目前的112個成員（注：前2項歐盟均按1個成員統計，但第3項112個成員歐盟則按27個成員統計）。“服務國內規制”亦從啓動時的58個成員增加到結束時的67個（歐盟按27個成員統計）。另外一方面進展順利，這主要是因爲參與的成員志同道合，利益相對更容易協調，因此“服務國內規制”在短短4年內即告結束，“促進發展投資便利化”將于2022年結束，“電子商務”等亦在積極推進。
但是，WTO就諸邊談判亦産生了一些爭議，這些談判本身也存在一些法律問題，目前尚未找到具體的解決辦法。具體而言，大概有以下幾方面：
一、諸邊談判的啓動是否違背了WTO“協商一致”（consensus）原則？
印度和南非在其2021年2月份題爲《“聯合聲明倡議”及其談判成果的法律地位》中表示，WTO成員可“非正式地討論”任何議題，但“聯合聲明倡議”如果轉爲談判，或其談判成果要納入多邊法律框架，例如《WTO協定》附件4“諸邊貿易協定”，就必須遵循WTO的“協商一致原則”。
而其他成員則認爲不能狹隘解釋或濫用“協商一致”原則，成員有權利在小範圍啓動諸邊談判。例如，加拿大在2018年8月代表“渥太華小組”提交的題爲《加強WTO現代化：討論文件》中表示，成員不能阻撓其他成員“通過不同組合並在其願意做出更大承諾的領域”展開談判並達成協議，包括諸邊協定。歐盟在其2021年2月的《貿易政策審議-公開、持續和果斷的貿易政策》中表示，WTO談判如要取得進展，就必須通過不同的進程，尤其是“開放的諸邊協定”。一些專家認爲，WTO成員已達164個，必須對“多速WTO”持開放態度，允許一些成員以諸邊方式先行先試。
二、諸邊談判的成果如何納入多邊法律框架？
由于各諸邊談判內容和性質不同，因此其成果如何納入多邊法律框架亦有不同。
就最先結束的“服務國內規制”而言，相關成員提出了“減讓表模式”（Scheduling Modalities），即修改其服務貿易減讓表第二節，將“服務國內規制”的最新承諾以“額外承諾”的方式納入減讓表，同時也鼓勵相關成員將這些承諾適用的新的服務行業亦納入減讓表。據悉參與的67個成員中已有42個成員完成了減讓表修改工作。
對此，印度和南非在前述文件中則表示，這樣的操作將違反《WTO協定》的“多邊”、“協商一致”等原則以及該協定第10條“修正”中有關協定修改的規則。
但是，“服務國內規制”的“減讓表模式”並非萬能藥，其他諸邊談判難以效仿。首先，WTO只有服務和貨物兩個領域有減讓表，服務減讓表內容相對豐富，包括“市場准入限制”、“國民待遇限制”、“其他承諾”，容易將“服務國內規制”的新承諾納入。而貨物貿易的減讓表只涉及關稅，包括“加入之日約束稅率”、“最終約束稅率”等，關稅之外的內容無法直接納入，例如“促進發展投資便利化”中涉及貨物貿易方面的內容。此外，當前正在談判或醞釀的諸邊談判涉及環境保護（塑料貿易、氣候變化等）、社會公平（性別平等、中小微企業等）、電子商務等，總體看來尚不屬WTO現行規則管轄的內容，只能以單獨協定的方式整體或納入《WTO協定》附件4“諸邊協定”，需要所有成員“協商一致”，或如我們智庫“多邊主義之友小組”（FMG）成員、WTO前服務和投資司司長Hamid Mamdouh就“促進發展服務國內規制”所建議的那樣，在《WTO協定》下設立新的附件5，但他亦承認這需要成員“協商一致”。
三、如果在WTO之外去實施則有什麽後果？
如果確因成員無法“協商一致”，諸邊談判成果無法納入WTO法律框架，相關成員並不會坐以待斃。歐盟在其前述WTO改革文件中就表示，在此情況下相關成員就“別無他法，只能在WTO框架之外制定這些規則”，加拿大在其前述文件中亦表示不排除在WTO框架之外制定“封閉式的”（closed）諸邊規則。歐盟、加拿大上述表態並非空穴來風，前幾年的《服務貿易協定》（TISA）和最近新加坡、新西蘭和智利簽署的《數字經濟夥伴關系協定》（DEPA）均是例證。
這樣的操作將會引發一系列法律和政治問題。首先，如果相關內容屬于WTO管轄的內容（如TISA涉及的服務貿易），那麽這是否屬于WTO允許的模式（如區域貿易協定等）及其相關要求（如區域貿易協定項下所要求的“實質性所有貿易”等）？未參加的成員是否會提出質疑甚至訴諸WTO爭端解決機制？如果不屬于WTO管轄的內容（如“貿易和婦女賦權”、“中小微企業”等），這也會引發有關WTO日漸邊緣化、國際經貿規則日益碎片化的擔憂。此外，如果這些協定放在WTO之外，自然就無法獲得WTO秘書處的支持以及WTO爭端解決機制的約束，另起爐竈各自搭建秘書處或建立爭端解決機制，既費時費力，也浪費資源。
中國對諸邊談判一直持十分務實的態度。中國在加入WTO時就承諾將啓動《政府采購協定》的加入談判，目前該談判仍在進行之中。2013年，中國曾提出加入TISA談判。中國也是《信息技術産品協定》（ITA）及其擴圍談判的參加方。在最近的各項諸邊談判中，中國幾乎參加了所有的倡議（“化石燃料補貼改革”除外），而且在“促進發展投資便利化”、“塑料汙染和環境可持續塑料貿易”等倡議上還發揮了引領作用。尤其是，中國積極主張維持諸邊談判的開放、考慮發展中成員的訴求並將成果最終多邊化，與中國“不改變WTO基本原則”、“以發展爲核心”和“維護WTO的主渠道作用”等有關WTO改革的立場一致。 在2018年11月筆者參加的法國一次研討會午餐上，中國前常駐WTO大使張向晨表示，中國“應允許志同道合的成員（就新議題）開始進行探索，但要充分聽取和考慮廣大發展中國家的意見和需求，最終形成多邊規則”。2021年12月中國商務部網站在報道112個成員就“促進發展投資便利化”發布聯合聲明時亦強調各方將推進談判，“目標是在2022年底前結束文本談判，推動最終達成投資便利化多邊協定”。
歸根到底，規則的最終目的是服務于成員利益，而不是成爲阻礙成員向前邁進的束身衣。英文有一句諺語，“每朵烏雲都鑲著銀邊（Every cloud has a silver lining）”，意指困境背後都有希望存在。WTO當前深陷困境，但其生命力不可低估，諸邊談判或許就是WTO重振的希望。中國宜繼續積極參與各項諸邊談判，並推動其成果盡早實施。
（文章僅代表作者觀點。責編郵箱：[email protected]。）