來源：《人民檢察》
關于檢察工作的若幹問題①
最高人民檢察院黨組書記、檢察長 張 軍
[關鍵詞] 理念 主導責任 檢察理論研究 案-件比
[摘 要] 學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略,要在落細落實上下功夫,在具體檢察工作中進一步學懂弄通做實。更新辦案理念、發揮好檢察官的主導責任、加強檢察理論研究、構建檢察業務質量評價指標體系,對做好當前和今後一個時期檢察工作具有重要意義,要持之以恒推進。
[中圖分類號] DF83 [文獻標識碼] A
[文章編號] 1004-4043(2019)-7(上)-0005-7
今年1月15日,習近平總書記在中央政法工作會議上發表重要講話,對政法隊伍建設提出明確要求,強調政法系統要把專業化建設擺到更加重要的位置來抓。最高人民檢察院黨組就貫徹落實中央政法工作會議精神作出決定:加大檢察系統全員培訓力度,最高人民檢察院院領導要在全系統講授政治性極強的檢察業務,服務人民群衆、服務社會發展新的更高水平的需求。
黨的十九大報告明確指出,中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化爲人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾發生轉化,具體表現就是過去是解決“有沒有”的問題,現在則要解決“好不好”的問題,難度無疑更大。解決新時代發展不平衡不充分問題,體現在方方面面。檢察機關怎樣結合工作實際,把習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略真正理解、貫徹、落實到位?有沒有深入思考?近期一些正當防衛案例爲什麽引起廣泛關注?就是因爲新時代人民群衆物質生活總體得到滿足甚至是極大滿足後,注意力發生了轉變,在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面提出了內涵更豐富、標准更高的需求。與此同時,檢察機關提供的法治産品、檢察産品無論從量上還是質上都相對不足,深化司法體制改革就是要努力通過供給側改革解決這些問題。
一、更新檢察辦案理念
所謂理念,就是指導、引領我們辦好檢察案件的思想、靈魂。對檢察機關而言,就是習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略,就是司法政策、檢察政策。理念要與時俱進、常思常新,因爲社會是發展的,司法辦案總會遇到新情況。實踐中有的檢察官往往就案辦案,認爲事實證據沒有問題,法律已經公布了,套得上就沒有錯誤,就能夠滿足社會發展的需要,把自己僅僅等同于一個司法辦案的“工匠”。相對于滿足人民群衆新時代日益豐富的,在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面更高的要求,無疑遠遠不夠。檢察機關的職能是什麽?案件處理依法公正的價值追求怎麽體現?一類案件高發多發深層次的問題是什麽?爲什麽現在辦案要有更高的要求?這些都需要深入思考。
不容否認,一個時期以來,社會上、司法機關內部往往把檢察機關只看作是犯罪的追訴人。相當一部分檢察人員往往也認同這樣的標簽,體現在個案辦理上,就存在可捕可不捕的傾向于捕,可訴可不訴的傾向于訴,可寬可嚴的傾向于嚴,可輕可重的傾向于重。實際上,作爲國家法律監督機關的人民檢察院,捍衛的是法律不折不扣的正確實施,實事求是、依法准確、客觀公正才是根本的價值追求。刑法、刑事訴訟法第一條關于立法目的的規定是一樣的:懲罰犯罪,保護人民。刑事訴訟法第二條關于任務的要求是正確應用法律,懲罰犯罪分子,保障無罪的人不受刑事追究;第五十二條則規定收集能夠證實犯罪嫌疑人、被告人有罪或者無罪、犯罪情節輕重的各種證據。爲什麽要求有罪或者無罪、犯罪情節輕重的證據都要收集?第一是懲罰犯罪,不放縱;第二是不傷及無辜;第三就是罪責刑要相適應。不放縱犯罪、不傷及無辜、罪責刑相適應,哪一個要多考慮一些,哪一個更重要呢?不同時期著力處就不同,特殊時期有特殊時期的背景和當時的政策考量。嚴打時期,對嚴重危害社會治安類犯罪,實行的是可捕可不捕的捕,可訴可不訴的訴,可判可不判的判,要求的是從重從快。但是進入新時代,不放縱犯罪、不傷及無辜、罪責刑相適應必須是“三位一體”,應當並重。在追訴理念上,法律的規定和檢察機關一直強調的都是:罪與非罪存疑,按無罪處理;輕罪重罪存疑,按輕罪處理,這實際也是中華法系早已形成的慎刑思想,甯失不經,不傷無辜。
新修訂的檢察官法第三條、第五條明確規定:檢察官必須“維護社會公平正義”,“秉持客觀公正的立場”,“尊重和保障人權,既要追訴犯罪,也要保障無罪的人不受刑事追究”。檢察官法修訂特別作出這樣新的規定,就是要讓我們始終牢記這樣一個理念,檢察機關是犯罪的追訴人,同時也是無辜者的保護人,追訴中的公正司法人。疑罪兩難選擇中,有罪無罪,輕罪重罪,權衡利弊甯肯錯放,甯可錯輕,不可錯訴、錯重。如果以前是可輕可重傾向于重,進入新時代理念就要更新。要樹立起新的司法理念、檢察理念,只有這樣才能落實好習近平總書記的要求,努力讓人民群衆在每一個司法案件中都能感受到公平正義。如果錯放了,有了新的更充分的證據,還可以重新提起公訴、審判。而一旦錯訴、錯判,雖然也可以改,但給當事人造成的傷害,給司法公信造成的損害,給社會造成的傷害是巨大的,真正挽回談何容易!這樣的理念變化、調整是貫通整個檢察職能的,不僅適用于辦理刑事案件,也適用于民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察案件的辦理。
(一)圍繞以人民爲中心的政治要求擔負起檢察機關的責任。今年全國兩會最高人民檢察院工作報告的主題詞就是以人民爲中心。以人民爲中心必須在檢察工作中認真落實。司法實踐中,存在一些見怪不怪的處理司法問題的理念方法,跟不上形勢發展、人民群衆要求。不久前,有一篇反映惡意傳播艾滋病病毒引起社會恐慌的報道,專家呼籲完善立法,從重從嚴予以懲處。因爲涉及犯罪人感染艾滋病病毒不能及時收押等問題,需要認真研究解決。來自各方面的意見中,有人提出對艾滋病人涉嫌犯罪應當羁押的,要慎用監管措施。什麽意思?就是本應收進去的不要收,慎用監管措施,避免艾滋病在監所內傳播。這樣的建議就沒有體現以人民爲中心。把有罪且本當羁押的艾滋病人放到社會,可能造成更大的危害。從更好維護人民群衆安全感角度出發,應該無一例外依法收押收治,防止這些人在社會上自暴自棄惡意傳播艾滋病。檢察機關在具體辦案提出處理意見時,就要這樣結合實際認真思考如何在檢察工作中實實在在體現講政治,怎麽具體落實好以人民爲中心。
(二)善于把握和解決好個案背後的深層次社會問題。從具體案件中發現和促進解決深層次的社會問題,以體現檢察官的職業敏感、社會責任:是滿足于做一個“過得去”的檢察官,還是努力成爲一名有檢察官身份的司法大家?最高人民檢察院2018年抗訴一起性侵未成年人案件,在列席最高人民法院審判委員會時,發現這不是偶然的一起個案。進一步了解性侵未成年人相關案件,發現在當前這是一個突出的社會問題。因此,抗訴改判之後,最高人民檢察院給教育部發出曆史上的“第一號檢察建議”,建議教育行政部門加強對相關問題的預防和治理。通過辦理這個案件,不僅糾正了個案,而且促進修改了最高人民法院原有規範性文件中女生宿舍不是公共場所的規定。按照刑法第二百三十七條關于強制猥亵罪的規定,如果認定是在公共場所猥亵,就可以在五年以上判刑。女生宿舍是不是追訴犯罪中的公共場所?這個問題最高人民檢察院在抗訴的時候闡釋得很清楚,認爲應該認定女生宿舍爲公共場所,最高人民法院采納了這個意見。辦理類似案件,對個案背後反映出來的問題,檢察官是不是做了認真思考?要做一名優秀的檢察官,就不能滿足于做一名辦案“工匠”,而要努力學習提升,把自己提高到“大家”的層級,通過辦案引領社會正義和價值取向,通過辦案總結糾正存在的社會治理問題,通過辦案推進司法解釋的制定修改完善。不只有檢察長、副檢察長才能夠擔當“大家”,新時代,每一名檢察官都應當努力成爲社會發展需要、人民群衆信任滿意的司法“大家”。
(三)把握好立法原意辦理核准追訴案件。刑法規定了追訴時效制度,明確法定最高刑爲無期徒刑、死刑的,如果20年以後認爲必須追訴的,須報請最高人民檢察院核准。這樣的規定,立法本意應該是以不追訴爲原則,以追訴爲例外。實踐中是否這樣把握的呢?一名犯罪嫌疑人24年前和村裏一個熟悉的婦女通奸,通奸以後女的要錢,不給就要讓對方日子過不消停,犯罪嫌疑人于是把這個女的給害死了。24年以後,通過在被害人身上提取的DNA把犯罪嫌疑人找到了。司法機關認爲犯罪性質、情節、後果都特別嚴重,要追訴,案件報送最高人民檢察院。類似的案件,考慮是否追訴的時候,就要認真思考爲什麽法律規定由最高人民檢察院核准?就是要嚴格把握,從國家利益、社會發展穩定的大局考慮,從國家層面去判斷,而不僅僅是從發案的具體地方去考慮要不要追訴,更不應該僅僅因爲當事人或者其家屬上訪、有訴求的傾向就決定追訴。在辦案中一定要從立法本意出發,認真研究、穩妥慎重作出處理。還有一個案件,20多年前,一個17歲的孩子被一個成年人帶著殺了一個人,20年以後無論從核准追訴的立法本意來講,還是從對當年未成年人教育、感化、挽救的政策看,都不應該再追究當時這個未成年人的刑事責任了。就因爲不追究可能影響這個地方所謂的“穩定”,就層層報上來。用這樣的思維方式、理念指導辦案,實際上就是以不作爲、不擔當去執行國家的法律規定,那是不稱職的。
進入新時代,人民群衆在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面有新的更高要求,我們做好人民群衆的工作就要有更多的付出,不是“敲鑼打鼓、按部就班”就可以實現的。在做的過程中,消極敷衍,還是認真負責圍繞著法的精神、進步的司法理念去做,是知難而退、淺嘗辄止,還是盡全力去做,效果是完全不同的,需要我們在很多方面下大功夫、苦功夫。比如,用好司法救助資金。檢察機關在刑事辦案的初始環節,如果在考慮認罪認罰從寬制度運用,決定批捕、起訴的時候把該救助的救助了,矛盾有效化解了,案件的處理是不是就可以更順暢?讓當事人更早地拿到救助,無疑促進了認罪認罰從寬制度的運用,辦案的社會效果是不是更好?老百姓是不是也就能夠更實在地感受到社會的溫暖,幸福感、獲得感更實?檢察機關應該擔起這個責任,努力把檢察追訴環節的工作進一步做實、做好。
(四)准確認定正當防衛。2018年以來一系列涉及正當防衛案件引發社會關注。如果按照慣常思維、傳統司法理念,這些典型案件在司法機關都可能作爲有罪案件在偵查、批捕、審查起訴。那麽就要反思,爲什麽這幾個案件的社會輿情、公衆感受都一致認爲是正當防衛?而司法機關一開始不是這麽認爲。以下幾個方面的因素需要在更新司法理念中加以反思:一是傳統司法觀念影響。這些案件之所以一開始甚至炒熱以後,都被司法機關作爲犯罪案件去對待,很大程度上是傳統司法觀念的影響,尤其是受正當防衛不能“明顯超過”必要限度傳統理解的束縛,沒有把法與不法、正義與非正義、見義勇爲與不法侵害作出根本區別。對涉案行爲的性質沒有首先依法界定,而只是當做一般的傷害案件、侵權案件,看一看誰受傷了,誰先動手了,誰的力度更大,就作出認定。把正當防衛行爲只看作是加害行爲與侵害行爲的對抗,沒有看到行爲背後人的動機目的、行爲的社會和法律性質,因此也就沒有把司法應該支持什麽、約束什麽、制裁什麽這個靈魂體現出來。固守傳統觀念,沒有考慮到法和不法的區別,更談不上體現法不能向不法讓步的理念了。二是受以上缺乏靈魂的司法觀念影響,脫離實際、學理地對防衛時機、防衛手段、防衛力度、防衛後果等作出種種不切實際的限制,沒有把活生生的人、把自己擺進去,真正貼近實際、融入案情去設身處地考慮:如果是自己遇見同樣的不法侵害會有什麽反應?比如,一個人高馬大的犯罪分子,有恃無恐地對自己加害,跟他進行搏鬥,心理上怕不怕?對于正常人的應激反應、弱者的恐懼心理與激烈搏鬥之下難以判斷是不是已經獲得了安全、不能自控的持續防衛行爲之間是什麽關系,沒有作實際考慮,而是用事後的判斷,用超脫世外、辦公室裏的那種“冷靜”給正當防衛人提出一條條不可能的限制。正是因爲以往這樣的刑法理念、司法實踐,才有了刑法第二十條第三款規定,對正在進行行凶、殺人、搶劫、強奸、綁架以及其他嚴重危及人身安全的暴力犯罪,采取防衛行爲,造成不法侵害人傷亡的,不屬于防衛過當,致死、致傷上述不法侵害人都不承擔刑事責任。這樣的法律規定要結合刑法第二十條第二款的適用來思考,把自己放在當時環境中去考慮當事人的反應,而不是進行事後的分析。三是司法機關在處理客觀上已造成重大傷亡案件的時候,往往存在息事甯人的辦案心態。很多時候不是從與犯罪作鬥爭、嚴格依法維護正當防衛人合法權益的角度考慮怎樣引領社會法律意識的養成,怎麽真正體現法不能向不法讓步,沒有積極主動地去做這方面的思考,也就是缺乏習近平總書記強調的鬥爭精神。案發了,怎麽和非法行爲作鬥爭,向已經被正當防衛致死的犯罪嫌疑人的家屬說明道理,向社會說明法理?息事甯人是什麽意思?就是你的行爲把人家致死了,適用緩刑或者作個相對不起訴可以了,以傳統司法觀念認爲當事人應該接受、也會接受。還有的是怕作無罪處理後,要對此前的羁押給予國家賠償。這些思想都應當改正。同時,要做好善後工作,如果發現被正當防衛致死方的近親屬確實存在生活困難,符合民政救助的情況,也要幫助協調解決。
涉及正當防衛問題,司法實踐中也要防止法律適用中的矯枉過正,特別要注意確屬防衛過當,或者本不屬于正當防衛的鬥毆、傷害行爲,像防衛挑撥、假想防衛等,因爲受一時輿論的影響,把不是正當防衛作爲正當防衛處理。如果那樣,違背立法本意,社會治安秩序將受到嚴重挑戰。總體來說,一個時期以來,檢察機關通過不起訴權的行使糾正了社會關注的一些案件,得到了廣泛認可。但是這一類案件的處理,以及背後司法理念的轉變,也說明檢察機關過去責任擔當有不夠的地方。近來對幾起正當防衛案件依法履職,就是檢察機關認真思考如何在新時代滿足人民群衆對民主、法治、公平、正義等方面的新需求,努力在供給側提供更多更好的法治産品、檢察産品。
檢察官履職要客觀公正,這是中外法學界、司法實務界的共識,還首次寫進了檢察官法。實際上,個案起訴與否不僅是個司法技術問題、在理念上深層次解決好不起訴權問題,根本還在于如何認識、正確運用好檢察權。檢察機關既有追訴有罪,也有保護無辜者的法定職責,收集證據也要注重有罪無罪、罪輕罪重證據全面收集,適用法律更要全面考慮;在認定事實、適用法律有疑難時,罪輕罪重,按照罪輕處理;有罪無罪,按照無罪處理,就是甯失不經,不傷無辜。檢察機關要嚴格履行客觀公正的義務,努力改變檢察就是訴、就是重懲的片面履職形象和可能給社會帶來的誤解。在這樣的理念指導下,對非公有制經濟、中小企業的司法保護,更要始終注意落實好習近平總書記“三個沒有變”的要求,給予平等保護。在當前形勢下,對民營企業負責人犯罪,可捕可不捕的,政策傾向于不捕;可訴可不訴的,政策傾向于不訴。只有依法適當地傾斜,才能把中央精神、對民營企業的扶助真正落實到位。
二、發揮好檢察官的主導責任
2018年7月中央政法委召開的全面深化司法體制改革推進會強調,構建起訴訟以審判爲中心、審判以庭審爲中心、庭審以證據爲中心的刑事訴訟新格局。這樣一個十分重要的要求,檢察機關是不是作了認真學習、思考?這個要求揭示了訴訟的本質、審判的本質、庭審的本質,實際上也提出了檢察機關應當在庭審中、在刑事訴訟中發揮好主導責任的問題。
爲什麽強調庭審以證據爲中心,必然影響到對檢察官主導責任的認識呢?誰負責庭審的舉證責任?檢察官!沒有證據就沒有庭審,有什麽樣的證據就有什麽樣的庭審。起訴的是貪汙罪,結果證據只能認定爲挪用公款罪,那就是一個挪用公款案件的庭審了。檢察官承擔指控、證明犯罪的法定職責。狹義的指控、證明犯罪不是在批捕、審查起訴過程中,而只發生在審判環節的庭審中。檢察官指控、證明犯罪的主導責任責無旁貸,必須承擔,也只能由檢察官來承擔!許多檢察官還沒有意識到這個問題。具體怎麽理解檢察官在庭審中指控、證明犯罪的主導責任?庭審前的主導責任問題得到一致認可。刑事案件要由檢察機關來審查批准逮捕,捕與不捕,采取何種強制措施,檢察機關要對案件的走向、證據的收集給予指引,偵查機關要按照檢察機關的意見去補充偵查、收集證據、完善事實的認定,這就是通常所說的引導。如果偵查機關移送審查起訴時,檢察機關要求補充偵查的內容沒有或者不足,怎麽辦?退回補充偵查,繼續給予指引。檢察機關推進捕訴一體,偵查機關非常認同,道理也在于此——捕與訴貫通,對偵查環節的指引也做到了連貫一致。對于訴前階段的主導責任,大家都還比較認同,也是毫無疑問!那麽,在法庭上檢察官是不是主導呢?檢察官不訴,法院哪來的案子?不訴不理!檢察官是主動起訴,法官主要圍繞起訴指控的犯罪事實在法庭上查明真相。檢察官能擺脫起訴指控、證明犯罪的主導責任嗎?法庭上檢察官指控什麽犯罪事實,適用哪一法律條款,就得拿出相應的證據、理據來,拿不出來法院就可能宣告無罪、改變案件定性!檢察官拿出證據、理據,才有下一步的控辯雙方質證辯論,這些都緊緊圍繞起訴中的指控、示證來展開,檢察官的履職不是主動的嗎?不是在主導嗎?有的人說,法庭上恐怕還是審判長發揮主導作用吧!審判長在庭審中履行的是指揮庭審的職責,在庭上按照程序要求檢察官宣讀起訴書,然後圍繞起訴開始法庭調查。辯護人有什麽意見,也是圍繞檢察官的起訴指控來發表,不可能我們起訴指控的是甲,辯護人抛開甲卻獨自在說乙。即使辯護人認爲指控甲不當,首先也要辯清楚爲什麽不該指控甲!所以,法官在庭上就是一聽一斷,所謂“沉默的法官、爭鬥的當事人”。如果把控方和辯方視爲當事人,說的就是這個道理。那麽爭鬥、控和辯是由誰引發的?公訴人!但是在以往的庭審實踐中往往不是這樣,有時候法官和辯護律師爭論起來,個別甚至走向極端,把辯護律師逐出法庭。法官在這個時候表現出了異常的“主導”作用,原因很多,但大多情況是因爲公訴人在法庭上沒有正常發揮其應有的主導職責。爲了確保裁判有理、有力,法官只能代替檢察官跟辯護人爭辯起來,因爲法庭上不把道理講清楚,可能就判不下去,于是越俎代庖,跟辯護人爭辯起來,越位了。法官的越位主要是因爲檢察官主導責任沒有發揮好。
2018年,最高人民檢察院代表團訪問新加坡,我在和新加坡總檢察長黃魯勝先生談起檢察官主導責任時,他完全認可。實際上,從我國檢察機關法律監督的憲法定位和刑事訴訟法的制度設計看,檢察官在整個刑事訴訟中是承擔主導責任的。這種主導責任不僅體現在庭前,而且體現在審判期間,包括審判後檢察官認爲判決不當的還要抗訴。執行階段也是這樣。刑事執行檢察監督是一個特殊的制度模式,也必須積極主動去發現執行環節的違法,這不也是在主導嗎?主導責任涉及的檢察理論與實踐問題,要認真加以研究。提出主導責任決不意味著你高我低,或者是權力上的主次,而是要讓我們意識到責任!更重的責任!正確、充分地履職。比如,在庭前是主導責任,那就要考慮怎麽去發揮好,如果不批捕,能不能把道理講清楚,讓偵查機關信服,不再提出無謂的複議、複核;捕了,能不能把下一步繼續偵查的要求列清楚?最高人民檢察院調研組在江西檢察機關閱卷,發現有的退回補充偵查提綱只寫要查什麽事。爲什麽查?收集證據的目的是什麽?沒有寫。能不能把它寫清楚?寫清楚了,偵查人員才明白,才能更好地補充證據。道理、目的寫清楚,是要使案件移送審查起訴以後能夠順利訴出去,從而避免再一次退回補充偵查。在審判中是主導,那就要求公訴人必須以負責任、更高一籌的指控證明犯罪能力,使以庭審爲中心、以證據爲中心的刑事審判落到實處。
修改後的刑事訴訟法確立的認罪認罰從寬制度,更是一個十分典型的以檢察官主導責任爲基礎的訴訟制度設計,有人把它稱爲中國版的“訴辯交易”。根據這個制度,檢察官要更加負責、明確地在庭前即與犯罪嫌疑人就案釋法:如果認罪,案件將會依法從寬處理。檢察官把道理講清楚,讓辯護人與犯罪嫌疑人溝通達成一致意見,犯罪嫌疑人同意檢察官提出的量刑建議,簽署認罪認罰具結書,案件將起訴到法庭,這就是在踐行檢察官的主導責任。適用認罪認罰從寬制度處理的案件,絕大多數是檢察官提出的建議。從試點情況看,檢察官提出的量刑建議96%以上都被采納了,再次充分說明了主導責任是實實在在的。刑事訴訟法特別明確規定,法官原則上應該采納檢察官提出的量刑建議,如果認爲不妥,得要求檢察官重新提出量刑建議,如果檢察官調整了量刑建議,法官仍認爲不妥,才可以直接作出裁判。這說明檢察官的責任更重了。以前的庭審,檢察官把案件、被告人訴出去就認爲基本完成了任務。今天,庭前的認罪認罰工作,庭上的量刑建議,檢察官也要斟酌再三。要認真思考怎樣把檢察官的主導責任履行好、履行到位,實現雙贏多贏共贏。在2019年的全國兩會上,最高人民檢察院按照全國人大代表對檢察工作報告提出的意見,把檢察官在刑事訴訟中的主導責任寫進了工作報告。檢察官都要認真思考,努力把新時代賦予的更重責任扛在肩上,切實發揮好在刑事訴訟中的職能作用。
三、加強檢察理論研究
在檢察理論研究方面,檢察機關的工作總體上還是短板,是明顯的弱項,需要引起高度重視。省市一級檢察機關要將理論研究作爲自己的責任,最高人民檢察院檢察理論研究所、國家檢察官學院、法律政策研究室、檢察日報社,包括最高人民檢察院機關每一個業務部門都要更加重視檢察理論研究工作。憲法賦予了檢察機關法律監督職權,那麽法律監督與訴訟活動中的公安機關、法院之間的制約是一個什麽關系?檢察機關作爲司法機關行使司法權,但同時享有對司法工作人員部分職務犯罪的立案偵查權(具有行政權性質),他們之間是什麽關系?中國特色社會主義檢察制度在中國共産黨的絕對領導下,有什麽具體特點?如何統籌于中國特色社會主義法律制度、法律理論體系中?與各國檢察制度、理論及背後的政治、經濟、文化、社會、曆史、民族傳統的異和同在哪裏?原因是什麽?這些問題要不要搞清楚,是不是已經搞清楚了?
如果不能很好地、令人信服地回答這些問題,那麽檢察道路、檢察理論、檢察制度、檢察文化自信就是你讓我信,這種“信”是不堅定的。只有自己弄懂了以後,我堅信,那才是發自內心、源自信仰的自信。我們廣大檢察官是不是做到了這一點?怎樣把檢察理論建設著手加強起來?要從具體工作著手、切入。一是主動和法學理論界加強溝通。最高人民檢察院成立了民事行政檢察監督案件專家委員會,這是一個溝通橋梁,怎樣用好?目前十幾個省一級檢察機關建立了專家委員會,還有十幾個正在建立。最高人民檢察院建了,省一級檢察機關建了,市一級、縣一級檢察機關都可以用,邀請專家研究討論檢察疑難案件,相關檢察官旁聽,既學習了個案法律運用的分析方法,又促進了深層次理論與實踐問題的把握,要重視用好這請上門的培訓。二是加強具體檢察業務研究。善于從實踐中探尋理論、理念上的東西。用實踐去驗證中國特色社會主義檢察理論,再用理論來指導、深化檢察實踐。“檢答網”的開通運用,證明了各級檢察官的潛質和學習的熱情,說明了是上級檢察機關、最高人民檢察院供給側改革不夠,滿足這方面需求的産品供給不足。上級檢察院還要積極改進工作。加強檢察理論研究,要發揮好檢察官群體的作用。如何“謀發展、重自強”,檢察理論研究是重中之重,也是基礎工作中的基礎。這項工作每一位檢察官都是責任主體,相關研究單位更是責無旁貸,最高人民檢察院檢察理論研究所、國家檢察官學院、法律政策研究室、檢察日報社都要給予特別重視、支持、引導,鼓勵檢察官加強檢察理論和實務研究,這是一個基本的要求。三是與法學研究機構建立起緊密的聯系。主動和全國著名法學期刊建立聯系,研究怎樣把檢察理論研究和法學期刊的建設緊密地結合起來,爲中國特色社會主義檢察理論研究搭建更好的平台。
《國家檢察官學院學報》《中國刑事法雜志》要認真思考學報、雜志的辦刊方向、責任是什麽?檢察機關的理論刊沒有自己的特色,很難辦出水平來。沒有檢察特色,怎能辦得過院校、研究機構的報刊,吸引來更多有水平的“大家”供稿?實際上,檢察官的研究能力還是相當強的。就2018年核心期刊檢察官發文數量看,全年檢察人員在各類期刊發表文章2590篇,有430篇刊載在核心期刊上,覆蓋了14種法律核心期刊,包括《中國法學》《法學》《當代法學》等等。34種非法學的綜合性期刊也在刊登檢察人員的文章。提高檢察官理論研究水平,關鍵是持續、深度地聯系、培養檢察官作者。比如,可以邀請有研究能力的檢察官召開研討會、搞筆談,圍繞檢察改革、“四大檢察”等理論和實踐問題進行深入研討。特別是要認真思考研究新時代人民群衆對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的新需求與檢察理論供給的差距,有針對性地去引導約請檢察官加強研究。檢察理論研究是一塊沃土,要靠各級檢察人員特別是專職理論研究單位去探索、耕耘。“檢答網”上就有很多理論性、實踐性都很強的問題,更是一座高品位金礦,要組織好深度挖掘。要在《檢察日報》不定期刊載“檢答網”上的經典問答,主動積極地促進檢察官思考。
四、構建檢察業務質量評價指標體系
最高人民檢察院正在建設統一業務應用系統2.0版。征求用戶需求意見中,辦案一線檢察官希望填報的數據越少越好,以減輕耗時間和精力的勞動,而檢務管理部門希望數據越具體、越充分越好,以方便各方面需求使用。這個平衡要靠各級檢察機關共同努力,用智慧去滿足檢務管理和回應基層減少重複勞動的需要。
在征求各地意見和最高人民檢察院研究統一業務應用系統建設時,各地對檢察業務質量評價指標體系作了認真思考。初步研究,最高人民檢察院提出了“案-件比”這一全新辦案質量評價指標體系概念。所謂“案-件比”是指:當事人、老百姓被舉報、訴至或者自己主動將他人舉報、訴至司法機關,司法機關立案後,這就是“案”。用老百姓的話說,自己有個“案子”在公安,在法院有個“案子”等等。什麽是“件”?就是公安機關、檢察院、法院依照訴訟法規定的程序,在辦理案件過程中,在自己相關的辦案環節,在司法統計或者自己辦案管理系統中,作爲一個案件來統計的“案子”。不同司法機關統計的針對特定當事人的同一個“案子”,均自然地作爲自己辦案環節的一個或多個“案件”。也就是說,“案件”一般都遠遠多于當事人自己認爲的在司法機關的那一個“案子”。比如,公安機關立案後是一個“案件”;檢察機關批捕該案又是一個“案件”;起訴該案,統計上又是一個“案件”;法院受案後,該案進入一審程序,統計上又是一個“案件”;該案二審、再審後又會分別多出一二個“案件”。也就是說,在統計上共批捕多少“案件”,起訴多少“案件”,抗訴多少“案件”,這些都可能是同一個當事人的同一個“案子”的不同“案件”。對于當事人來講,經過了公安機關、檢察院、法院,自己的一個“案子”至少被辦成三五個“案件”。據此不難看出,總體來講,“件”和“案”之間的比越高,司法資源付出就越多,司法人員就越辛苦,案件的質效,至少當事人自己認爲的案件質效往往就越低,案件的政治效果、社會效果、法律效果和當事人的感受可能就越差。無疑,最好的“案-件比”就是1:1。檢察機關受案後起訴到法院,一審宣告有罪,判決生效,當事人服判,那麽檢察機關和法院辦理該案的“案-件比”均爲1:1,當事人由此可能最大限度地感受到了“案子”辦理過程中的公平正義和效率。
按照這樣一個理念,最高人民檢察院對2015年1月到2018年11月檢察機關辦理的490多萬件案件作了一個統計分析,檢察機關近4年時間總體的“案-件比”是“1:1.4”。按照這個案件比,大部分案件是1:1結案了,受理後即訴出去,或者是受理後不捕,不再移送審查起訴了,這就以最少的司法投入、最少的訴訟環節、最少的辦案時限辦結了當事人的案子。但是,也有相當部分的“案-件比”是1:2、1:3,就意味著檢察機關在這一部分案件辦理中,一案經曆了多次反複。分析發現,凡是“案-件比”畸高的地方,案件退案補查率遠遠高于其他地方。其中有一個省退案補查率全國第一。退案補查得多,印證了統計的“案-件比”高的原因,反映出辦案的質量問題。內設機構改革後,實行捕訴一體,要認真思考如何更好地發揮批捕這個環節的引導偵查取證作用。審查起訴,沒有確實把握就不能勉強“硬訴”。每一位檢察官都要結合學懂弄通做實習近平新時代中國特色社會主義思想,深入研究弄通政治性極強的檢察業務,以問題爲導向,抓住、攻克薄弱環節,不斷提高檢察機關辦案質量與效率,對黨的事業負責,對人民利益負責。民事行政申訴案件抗訴後,法院改變原判決比例的升降情況,不捕不訴複議複核後改變原決定比例的升降情況,起訴以後宣告無罪案件比例的升降情況等數據,地方檢察機關每月、每季度都要有統計分析,最高人民檢察院每季度、每半年、全年要做若幹次統計分析,從中會診全國檢察業務發展情況是不是順暢,有什麽問題。經過這樣的服務經濟社會發展、政治性很強的業務分析、研判,及時精准有效地加以督導,以提醒檢察機關有關業務部門改進相關工作。
新時代,要緊密聯系檢察工作實際,把習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略運用好,從而更好體現檢察業務建設以人民爲中心的發展要求。這項工作,首先要從最高人民檢察院、省級檢察機關做起。只有這樣,才能把檢察隊伍建設得更強,把政治性極強的檢察業務進一步做實、做好、做到位。
①本文節選自張軍檢察長在2019年最高人民檢察院領導幹部業務講座上的授課。
(摘自《人民檢察》2019年第13期)