摘要

新冠肺炎疫情對旅遊業的沖擊具有“風險”與“不確定性”的雙重疊加特征。從全行業發展的長時段看，疫情影響和沖擊旅遊業的本質是長周期中內生性産業結構變革在時間與空間維度上被外生性力量強行加快或壓縮，此過程伴隨著新知識的生産、新産業結構的重塑與新産業治理邏輯的重構。從不同的政策邏輯出發，發達國家與發展中國家實施了各種針對旅遊業的纾困政策和措施，但對于旅遊業“不確定性”的認知偏差，導致衆多“風險應對策略”在移植于應對不確定性的過程中“藥不對症”，政策效力低于預期。基于這些國家的經驗和教訓，我國的施政之策，在政策思路上，要充分識別疫情對我國旅遊業沖擊的階段性特征，明確“風險應對策略”與“不確定性應對策略”相結合的宏觀政策框架，建立三種政策思路，即針對旅遊業“風險”，形成以穩定旅遊業利益相關者收益預期爲主的政策思路；針對旅遊業的“不確定性”，以增強旅遊業抗沖擊彈性與自我修複能力爲主的政策思路；針對“風險”與“不確定性”疊加，以凝聚社會共識、培植正確旅遊價值觀爲主的政策思路。而在政策措施上，一是要加強數字與互聯網技術創新，加大虛擬現實（VR）技術對旅遊業滲透率，支持開展“線上旅遊”“元宇宙體驗”與線下旅遊相融合的新型旅遊業務；二是要加強旅遊金融創新，加大旅遊資源的資本化運營力度，發揮大型文旅集團在旅遊業複蘇中的領頭作用，促進企業資産輕量化改革；三是要加強城鄉之間旅遊勞動力統籌，促進旅遊業剩余勞動力再就業，大力扶持鄉村旅遊和鄉創事業的發展；四是要加強旅遊休閑社區建設，支持“零公裏”社區休閑産業發展，助力旅遊業複蘇。

[關鍵詞]旅遊業；旅遊業政策；旅遊業轉型；産業彈性；風險應對；不確定性

2020年1月以來，新冠肺炎疫情的全球“大流行”（padamic）對世界經濟社會以及政治格局都造成了全方位的沖擊，這一進程至今尚未結束。在此過程中，旅遊業陷入全行業性的困境之中，各國政府不約而同地實施了有針對性的纾困政策和措施。政府被動性的應對過程，引發了學界和政策研究者對疫情中的纾困政策和疫後重建措施的討論。其中關于全球性疫情對旅遊業沖擊的本質、烈度、趨勢以及相應的政策措施等討論，尤爲地方政府、社會和行業所矚目。如全球性疫情對旅遊業沖擊的本質是什麽？不同國家所采取的提振旅遊業種種政策措施是否正確而有效？行政管理決策者可以憑借什麽標准和資源對深陷困境中的旅遊業未來發展做出科學預測？探尋這些問題的答案對我國制定疫後旅遊業複蘇政策具有重要意義。

一、政策意義上疫情對旅遊業沖擊的本質

（一）“風險”與“不確定性”辨析

概率論建構了經濟學意義上“風險”（risk）與“不確定性”（uncertainty）的理論基礎。早期數學家認爲，“風險”等同于“不確定性”，是隨機事件（random variables events）發生的各種可能性，而這種可能性在現實世界中的概率分布是客觀的，是一種具有“確定性”的實在。而“不確定性”是社會經濟與文化活動參與者對于未來社會經濟與文化“可能”狀態的一種表述。針對社會經濟與文化“風險”與“不確定性”的關系，有學者[1]認爲大多數經濟理論中的“不確定性”在內涵與外延上完全可以由“風險”來定義[1]，因爲社會與經濟“風險”的本質體現爲概率分布上的顯著性。換言之，無法把握的統計意義上不顯著的“不確定性”，沒有明顯的社會與經濟意義。

對“風險”的分析，是經濟學“理性經濟人”假設得以建立的重要前提條件。“風險”被經濟學家表述爲社會學“大數定律”的存在性[1]。由于信息成本和信息不對稱的作用，限制了動態隨機過程中經濟人理性預測能力的有效性（有限理性決策的能力範圍）。在應對衆多動態事件過程中，國家與政府作爲“理性決策人”在有限信息和有限理性的知識視阈內，確定外部沖擊與危機的概率分布，將外部沖擊與危機視爲“風險”而非“不確定性”，形成“風險應對策略”來化解沖擊與危機。

另一衆經濟學家[2]則堅持將“風險”與“不確定性”區分開來[1]，並從這一邏輯點出發來制定政策策略。在管理學和公共政策框架下，社會與經濟的“風險”和“不確定性”都具有現實意義。社會經濟和文化意義上的“不確定性”，體現爲個體在長周期內決策結果的均值，與特定時間截面內社會群體決策結果的均值不一致。這意味著由個體已知知識系統來推斷並預測社會狀態是不可靠的，並且可能效果不佳，其原因在于知識結構與信息的不對稱。在政策和公共管理意義上，社會經濟與文化的“不確定性”一定程度上也體現爲不可知與不可測度“風險”。因此，對于“不確定性”造成的外部沖擊與危機，無論是“理性經濟人”還是“理性決策人”，都無法在現有知識結構與有限信息條件下完全把握其客觀的概率分布，都必須要借助于“不確定性應對策略”來回應沖擊與危機。

（二）政策視阈下疫情對旅遊業“風險”與“不確定性”的定義

庚子新冠肺炎疫情迥異于曆史上發生的任何一次大規模疫情，體現爲一種“已知”知識與“未知”知識相雜糅的全新事物。疫情對旅遊業造成的外部沖擊，既形成了人們可以大體把握的“風險”，同時又造成了人們無法把握的“不確定性”。特別是此次疫情持續近3年，對旅遊業沖擊的長時段性、進展性與周期波動性，已大大超出了短期突發事件所形成的“風險”範疇。

康德拉季耶夫（Nikolai D. Kondratiev）提出的“大周期”（large Cycles）理論[2]與“不確定性”類型理論[3]，爲解釋本次疫情對旅遊業沖擊這一現象提供了一個較爲有效的解釋框架。

從時間序列看，在疫情沖擊旅遊業的起始階段（約2020年1月-2020年5月），盡管從零知識開始摸索（所謂“試錯成本”），但人類對于新出現的病毒及其變異的認知尚在已有知識框架內，防疫封鎖（lockdown）僅對局部與短期的社會流動性産生影響，旅遊行業對于疫情沖擊的預期與應對措施在“有限理性”的“風險”預估範圍內——疫情對旅遊業形成“風險”沖擊。

進入疫情沖擊旅遊業的持續展開階段（約2020年6月-2022年3月），病毒變異超出人類已有知識結構和傳統的管理程式範圍，防疫措施影響了全球人員流動性，疫情對旅遊業的整體結構産生了顛覆性影響——國內旅遊市場暫停、國際旅行中斷、出入境旅遊業務暫停、全行業大面積停業，以及要求保持社交距離、限制面對面服務等。人們無法對旅遊經濟做出合理預期——疫情對旅遊業形成“不確定性”沖擊。

隨著全球應對疫情知識和經驗的日益豐富，進入疫情沖擊旅遊業的後期階段（2022年4月-？）[3]，病毒毒性持續減弱，但疫情已經深刻改變了人們的生活方式、社交習慣與消費行爲模式。旅遊業結構已經被動地發生了不可逆的改變——“我們已經回不到過去”[4]。經過疫情的長期沖擊，人們對于旅遊業既有合理預期，又因缺乏足夠信息資源而難以對未來做出精准判斷——疫情對旅遊業形成了“風險”與“不確定性”雙重疊加態的沖擊。

在“大周期”中，廣義“不確定性”隱含了可以被確定概率分布的“風險”，而超出已有知識結構的狹義“不確定性”，實際上是由于社會與經濟結構調整引發的[5]。筆者認爲，我國旅遊業經過改革開放40多年來的“大周期”高速發展後，實際上已經進入到與經濟結構變遷相協同的結構調整的“前奏期”。2020年以來疫情對旅遊業沖擊的本質，是旅遊業結構在內生性自我更替與演進“大周期”中發生了“時空交疊”和“周期交叉”，是産業結構在外生性作用下在相對短時間內發生了行業性震蕩。因此，本次新冠肺炎疫情的長期沖擊過程必然要伴隨著新知識的生産、新産業結構的重塑與新的産業治理邏輯的重建。

二、世界各國助力旅遊業複蘇的政策實踐

新冠肺炎疫情沖擊旅遊業所産生的“風險”與“不確定性”疊加態，是導致世界各國對旅遊業未來前景認知分歧的根本原因。探究世界各國旅遊業扶持政策差異，分析其背景與原因，將有利于行業經營者和決策者識別旅遊業面臨問題的本質，以及不同決策邏輯對各國政策的影響。

（一）主要發達國家的旅遊業複蘇政策概略

2019年，旅遊業爲歐洲國家貢獻了約10%的GDP，提供了約2600萬個就業機會[6]，同時歐洲國家接待了約7.46億人次國際入境旅遊者[7]。受此次新冠肺炎疫情影響，歐洲旅遊業各項數據在2020年出現了斷崖式下滑，旅遊業損失了超過590萬個直接就業崗位[8]，國際入境旅遊者人次下降了70%以上[7]。世界旅遊組織預測，國際旅遊業恢複到2019年水平可能需要2年半到4年時間[7]。基于不同的管理理念和政策邏輯，在西方發達國家如英、法、意、美等國，呈現出旅遊業複蘇政策的巨大差異。

英國政府與民衆對防疫封鎖（lockdown）導致經濟損失的心理承受能力較低，疫情“大流行”期間，英國政府針對旅遊業的“救助”與“提振”計劃，主要體現爲以迅速化解短期經濟損失的貨幣信貸纾困政策爲主、財政救助津貼爲輔，相繼推出了“Recovery Loan Scheme”（RLS）計劃、“Bounce Back Loan”（BBL）計劃與“Business Interruption Loan”（BIL）計劃等[9]，爲休閑産業相關企業提供必要的低息貸款和金融支持。同時，英國政府推出了“The Restart Grant Scheme”（RGS）救助津貼計劃[10]，以減少企業倒閉，留住服務行業熟練技術人員。爲使政策迅速見效，英國政府盡力解除各項防疫限制，以恢複社會流動性，但也由此導致其國內疫情多次反複，影響了其旅遊業複蘇政策“組合拳”的有效性。

法國中小企業衆多，産業工人社會福利水平高。2020年4月，在疫情沖擊下，法國政府爲幫助受疫情影響的企業克服流動性困難，實施了總額3000億歐元的貸款償還“國家擔保”計劃。同時，面向中小微企業及個人實施了“國家直接付款計劃”，符合條件的申請個體將獲得1500~2000歐元不等的經濟援助[11]。此外，在疫情持續沖擊下，法國政府還支持企業通過申訴專員來與貿易夥伴就已達成的協議重新談判，支持債務風險的再分配，規避不可抗力。法國政府對中小企業及個人的財政纾困政策，反映了在疫情初期法國扮演了“有爲政府”的積極幹預角色，維持了公民的社會福利，保護了旅遊業衆多中小企業及從業者的切身利益，得到了社會弱勢群體肯定。但也應該看到，法國政府在主動防疫方面措施不多，卻需要承擔幹擾商業與貿易公平的道德與法律風險，旅遊業結構性重組進程將被人爲推遲，短期的大規模救助“強刺激”措施可能對法國旅遊業長期競爭力的提升不利。

意大利是歐洲遭受第一波疫情沖擊較大的國家之一。總體上，意大利政府與民衆在疫情前景尚不明朗的情況下，普遍對社會全面開放持保守態度[12]。意大利的財政狀況不佳，使得國家層面的金融與財政救助計劃力度不足、杯水車薪。作爲政府救助力度有限的輔助性措施，意大利政府通過輿論引導，一定程度轉變了國民的旅遊需求與心理預期，“慢”旅遊[13]、“零公裏”郊野露營[14]、鄉村休閑、冷門低密度旅遊景點成爲疫情期間的國內旅遊新趨勢[15]。與此同時，疫情使得威尼斯等地開始主動反思“過度旅遊”[16]，有意將更加嚴格的限流措施延續到疫後，以強化文化遺産保護。意大利國家與地方政府輸出可持續旅遊價值觀，有意和無形中推動了本國旅遊業結構性改革。

美國的旅遊業呈現資本密集型特征。美國民衆的低儲蓄率與高信貸消費傳統，使得其對經濟損失的心理承受能力較低，普遍對防疫封鎖（lockdown）持反對態度。因此，美國政府對旅遊業的纾困政策主要體現爲降稅、發放一次性救助金與放寬疫情防控限制等方面，旨在通過維持國內社會總體消費水平並面向國際旅行者發放“疫苗接種通行證”等措施，最大限度減少政府幹預，助力旅遊市場自我調節至疫前水平。該系列纾困措施強調市場效率而對公平性關注不足，大企業與富人成爲主要受益群體，大量中小企業的損失與中下社會階層的被剝奪感明顯[17]，並看不到根本性改善的趨勢。

（二）發展中國家的旅遊業複蘇政策

2020年新冠肺炎疫情發生以來，衆多發展中國家（以旅遊業相對發達的東南亞國家爲代表）由于國際旅行限制與地方防疫封鎖（lockdown），入境旅遊人次大幅萎縮，國際資本控制的東南亞國家衆多酒店、景區與旅遊公司關閉或暫停運營，勞動密集型旅遊企業的從業者失業率大幅攀升。由于東南亞國家經濟實力有限（除新加坡外[4]），導致政府主導的經濟救助措施乏力。但在西方資本退出之際，東南亞諸國因地制宜開展自救，呈現出以鼓勵“生計多樣化、民族文化振興、拓展國內遊市場”爲內涵特征[18]的旅遊業振興之路，在困境中艱難複蘇，取得了一定效果。

在生計多樣化方面，馬來西亞、泰國、印度尼西亞和越南鼓勵失業的旅遊從業者開展互聯網創業，利用數字技術拓展“虛擬旅遊”，衆多旅遊從業者利用Airbnb的“在線/虛擬體驗”平台，轉型爲主播，如遊客通過平台可以與馬來西亞工匠一起體驗蠟染畫，在曼谷享受“和平的寺廟生活”，通過巴厘島祝福儀式進行“精神覺醒”，並通過越南的咖啡制作課程獲得“獨特文化體驗”[18]。

在文化振興方面，緬甸推出了“旅遊救濟第一階段計劃”，面向國民重新開放了以前只面向國際遊客開放的諸多寶塔和文化遺址[19]，促進了國民文化神聖性的重建；在印度尼西亞，政府鼓勵原來在大城市旅遊企業中工作的“農民工”返鄉，他們不僅重拾農耕與捕魚活動，而且開始在社交媒體發布各種地方傳統民俗與祭祀活動的視頻[20]，拓展了新的旅遊業態。

在拓展國內遊市場方面，新加坡旅遊局投資4500萬新元，通過“新加坡日活動”鼓勵居民在當地度假[21]；泰國政府提出國內旅遊刺激計劃，承諾提供224億泰铢（約合7.23億美元），這些資金將用于補貼住宿、交通、食品和景點，以支持旅遊熱點城市和地區開發國內遊市場[18]。

（三）發達國家與發展中國家旅遊業複蘇政策差異的啓示

在應對新冠肺炎疫情全球“大流行”中，發達國家對疫情影響旅遊業的階段性遞進過程認識不足，政策主要集中于“風險”應對而對全行業性危機的“不確定性”估計不足。由此，許多發達國家應對旅遊業危機的傳統“風險應對策略”（如金融與財稅工具）已然用盡，但效果不彰。當一些發達國家警覺到傳統“風險應對策略”可能對“不確定性”無效時，卻因受制于嚴重低迷的經濟狀況與窘迫的財政狀況而又無力承擔制度與政策性創新成本，並伴隨社會試錯成本高企，呈現出了任由金融與財政纾困政策“大水漫灌”，繼續低效釋放，從而采取指望旅遊業自我修複的放任態度。一些發達國家集體“躺平”應對社會經濟與文化危機的消極態度與新自由主義理念是一脈相承的。

同時一個值得注意的現象是，諸多發展中國家奉行“拿來主義”，套用發達國家的傳統“風險應對策略”而未能因地制宜、因勢利導。但也有一些發展中國家（如本文中列舉的東南亞諸國家）因財力所限而“被迫”轉向了“非常規”手段。這些“非常規”手段業已深刻影響到當地旅遊業結構，反而使旅遊經濟惡化的損失在其他相關業態與産業鏈中得到了一定的補償，旅遊業中下層從業者持續獲得帕累托改進。更爲重要的是，面對疫後旅遊業的“不確定性”，東南亞諸國的“非常規”手段穩定了從業者的收益預期，增強了旅遊業自身彈性，凝聚了社會群體的文化價值觀。相比于歐美的財政、金融“常規手段”，東南亞國家的“非常規”手段發揮了“不確定性應對策略”的作用。然而一些東南亞國家政權更叠頻繁，政府本身成爲“不確定性”來源，難于形成穩定的旅遊業複蘇路線圖，使其政策效用大打折扣，這是另一範疇的問題。

三、我國疫後旅遊業複蘇的政策路徑

在知識的層面上，疫情對旅遊業的沖擊體現爲一種“已知”與“未知”的混合體，這種現狀反映在政策層面上，體現爲一致決策上的難題和政策措施的複雜性。充分認知已知“風險”與未知“不確定性”的差異，識別旅遊業遭受沖擊的複雜性，是科學制定疫後旅遊業複蘇政策的基本前提。

（一）基于“不確定性”旅遊業複蘇的宏觀政策框架

從趨勢上看，疫情沖擊下旅遊業的未來“可能”狀態，總體上體現爲可預測“風險”向不可預測“不確定性”發展的動態過程。因此，我國需要探索建立三種政策思路與政策邏輯。

1. 針對旅遊業“風險”，以穩定旅遊業利益相關者收益預期爲主的政策思路。在疫情防控常態化背景下，旅遊業“風險”仍會在一個較長時段內存在。與其他國家不同的是，我國各省市已實現了對疫情的可測可控，僅局部地區偶有零星疫情散發。在此情況下，疫情對旅遊業的沖擊“風險”是可防可控的，要做到精准防控，動態清零，及時公開疫情信息，依法依規開展旅遊防疫程序，有序管理並促進正常旅遊流動，保證社會面旅遊活動正常開展，穩定涉旅企業與職工收入，在旅遊供給側與需求側幫助建立穩定的收益預期。

2. 針對旅遊業的“不確定性”，以增強旅遊業抗沖擊彈性與自我修複能力爲主的政策思路。在境外疫情發展趨勢日益明朗、我國部分地區試點放開入境旅遊的新階段，疫情對旅遊業的沖擊以“未知”“不確定性”因素爲主，要及時調整旅遊業供給側結構，增加多元文旅業態，降低旅遊接待密度，治理“過度旅遊”，增加旅遊目的地綠色可持續發展動力，增強旅遊業自身抗沖擊與應對不確定性的能力。

3. 針對“風險”與“不確定性”疊加，以凝聚社會共識、培育正確的旅遊價值觀爲主的政策思路。在境外疫情得到有效控制，我國全面放開出入境旅遊階段，旅遊業面臨的沖擊“風險”與“不確定性”並存，要引導居民踐行健康的文旅休閑方式，回歸大自然，注重旅遊休閑的文化體驗，促進生態、環保、人文的旅遊觀念形成，強化旅遊中的價值觀認同，增加社會凝聚力。

（二）我國旅遊業複蘇的具體政策路徑

進入新時代，我國強大的經濟實力、新型舉國體制下的綜合創新能力、社會主義制度下的風險成本承擔能力、強大社會基層動員能力、穩定與富有韌性的社會結構，是支持我國在世界範圍內率先走出一條疫後旅遊業複蘇道路的優勢所在。

1. 加強數字與互聯網技術創新，加大虛擬現實（VR）技術對旅遊業滲透率，支持開展“線上旅遊”“元宇宙體驗”與線下旅遊相融合的新型旅遊業務。數字經濟時代，“互聯網+旅遊”是旅遊行業的一次大洗牌、大升級，也是旅遊業的一種新業態、新營銷[22]。加大服務業5G應用場景研發力度，促進遠程遙控、非接觸式服務機器人，人工智能語音導服系統在酒店、會展、旅遊景區的應用；支持各類文博展館與旅遊景區的VR體驗系統建設、升級與改造，支持“時光機”項目與旅遊“元宇宙”項目建設，豐富虛擬旅遊與消費場景；利用好長城、長江、黃河、大運河、長征等五大國家文化公園建設平台，促進數字國家文化公園建設。同時配套建設線下旅遊消費場景，拉動居民文化和旅遊消費。

2. 加強旅遊金融創新，加大旅遊資源的資本化運營力度，發揮大型文旅集團在旅遊業複蘇中的領頭作用，促進企業資産輕量化改革。創新旅遊企業信貸模式，研發低息金融産品，降低融資成本，增加對中小微旅遊企業的金融支持力度，拓寬融資渠道；繼續落實針對旅遊企業的減稅降負政策，切實降低旅遊企業稅負，通過各類金融機構引導旅遊企業加強現金流管理，收縮非營利業務，聚焦主業，提高企業生存能力；持續推進旅遊景區景點的所有權、管理權與經營權“三權”分置改革，加快國有經營景區景點旅遊資源的資本化改革步伐；支持文旅行業的央企、國企改革重組，做大做強，發揮旅遊行業穩定器作用；增加旅遊企業的商譽、商標、專利等知識産權無形資産規模，助推資産輕量化經營。

3. 加強城鄉之間旅遊勞動力統籌，促進旅遊業剩余勞動力再就業，大力扶持鄉村旅遊和鄉創事業的發展。支持旅遊企業由勞動密集型向資本密集型與技術密集型轉型，協調城鄉之間旅遊勞動力合理流動；加大對旅遊企業失業人員救濟與補貼力度，提高人力資源政策精准性。針對旅遊服務行業緊缺人才，提升失業人員知識學曆，開展職業技術培訓，增強失業人員再就業能力；鼓勵旅遊業剩余勞動力“線上創業”“返鄉創業”，結合國家鄉村振興戰略，扶持農村地區鄉創學院與孵化器建設。

4. 加強旅遊休閑社區建設，支持“零公裏”社區休閑産業發展。推廣“阿那亞”模式，促進休閑度假公寓式酒店與地産項目的“社區化”轉型；支持咖啡店、畫廊、影劇社、文創店、茶社、書吧等社區新型文化業態發展，增強社區文化服務與消費的能力；建設文化型優質社群，增強居民社區認同；支持社區周邊休閑活動設施建設，發展社區周邊“微旅遊”。

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[22] 李翠軍,熊莉.數字經濟時代武漢”雲旅遊“與線下旅遊的融合發展[J].決策與信息,2021,(11).

[注釋]

[1] 代表性學者有馮·諾依曼、摩根斯特恩、薩維奇、肯尼斯·阿羅、傑拉德·德布魯、薩缪爾森等。

[2] 代表性學者有弗蘭克·奈特、約翰·凱恩斯、沙克爾、約翰·希克斯等。

[3] 這一時期，全球範圍內一些國家依據世界衛生組織（WTO）的防疫建議，已經自行宣布“大流行”結束，轉入疫後階段。

[4] 一般認爲，以人均GDP、國家發展指數、競爭力指數等標准衡量，新加坡已經是發達國家（或發達經濟體），但依據世界貿易組織（WTO）的分類，新加坡享有“發展中國家地位”，即在國際貿易體系中，新加坡被以“發展中國家”對待亦符合國際規則，因此本文在研究中將新加坡視爲“發展中國家”具有邏輯合理性。

原文引用：傅才武，李越.從面對“風險”到應對“不確定性”：疫後提振旅遊業的策略問題,2022,（09）：19-26

來源：《決策與信息》2022年第09期

作者：傅才武（1966-），男，湖北崇陽人，曆史學博士，武漢大學國家文化發展研究院院長，二級教授，博士生導師，國家文化和旅遊研究基地主任，教育部長江學者特聘教授，主要從事文化經濟史、文化體制、文化産業研究；李越（1984-），男，河北秦皇島人，武漢大學國家文化發展研究院博士研究生。

責編：朱曉松、汪智力

編輯：鄧汝濛、倪傑（實習生）