吳木銮副教授在一次題爲“老齡化社會的財政挑戰:以香港爲例的再分配公平性研究”的學術講座上,探討了中國香港再分配政策的基本特征和演變趨勢,以及其對中國內地等國家和地區的政策啓示。
他以茶餐廳的消費群體爲例,指出目前中國香港和其他發達經濟體一樣,都是日趨老齡化的社會。在老齡人口和較年輕群體之間,越來越出現福利資源分配的代際沖突,甚至出現了“仇老”現象。
在此背景下,中國香港政府如何在老齡人口和年輕群體之間分配公共財政支出?如何才能保持再分配的社會公平?這些問題對政府而言是一個較大的挑戰。
吳木銮副教授指出,再分配意味著將一些資源從一個領域轉移到另一個領域。在再分配的過程中,一般來說,兒童和老年人(特別是退休後的老年人)獲得較多的財政資助。不過,政府的財政資源是有限的。因此,政府需要在資源需求和滿足方面進行有效的平衡。
既有研究存在兩種對立的觀點。一方面,由于再分配往往與政治緊密相關,老齡化背景下的再分配政治格局能夠幫助執政黨贏得選票。另一方面,在美國和歐洲的情境下,人口老齡化所帶來的財政壓力可能會導致兒童福利的下降,並加劇代際沖突。
數據顯示,經合組織國家所花費的退休人員福利和服務占GDP的6.4%,而有子女家庭的福利和服務支出僅占2.0%。
基于上述實踐觀察,吳木銮副教授旨在回答兩個問題:
第一,過去三十年香港老年人和兒童的公共財政支出和實物福利的趨勢是什麽;
第二,通過宏觀模擬,未來三十年的老年人和兒童的公共財政支出如何。
過去三十年
老年人和兒童的公共財政支出和實物福利趨勢
首先,吳木銮副教授介紹了老年人和兒童的年齡界限和公共支出類型。根據老年社會保障援助的年齡限制(CSSA,香港居民安全網),60歲及以上被定義爲老年人。根據經合組織以及《聯合國兒童權利公約》的定義,17歲以下被定義爲兒童。
關于老年人的支出類型(普遍或被測試的現金和實物福利)包括公共住房、公共衛生服務(門診和醫院)、養老保障類別、老年生活津貼和長期照護(住宅和家庭)。關于兒童的支出類型包括對有子女的家庭保障援助、托兒所、産假、免稅、公共教育、公共住房和公共醫療服務(門診和醫院)。
其次,爲了了解過去三十年香港的公共財政支出趨勢,吳木銮副教授借鑒Bradshaw和Holmes(2013)的研究,分別計算出了1990年至2014年的三個財政支出百分比(見表1),每個老年人的支出作爲人均GDP的百分比,每個兒童的支出作爲人均GDP的百分比,以及每個兒童的支出作爲每個老年人支出的百分比。在將上述百分比繪制成圖1後,吳木銮副教授發現,現實的財政支出與既有研究中財政偏好相沖突,實際更加傾向于兒童。也就是香港的代際沖突是有利于兒童的。2014年以例,香港政府在每個兒童身上年均開支9萬2千元,而老年人是接近4萬元。
表1 1990-2014年有關老年人和兒童的財政支出
圖1 1990-2014年老年人和兒童支出的人均GDP占比
未來三十年
老年人和兒童的公共財政支出
爲了更好的模擬和預測未來三十年宏觀層面的公共財政支出趨勢,吳木銮副教授引用了歐盟所采用的投影方法,重點關注政府爲老年人和兒童提供醫療、教育、公共住房、社會求助、退休收入保障和長期照護等方面的支出(見表2)。這種方法存在兩個缺陷:一方面,2014年之後針對兒童的免稅數據無法獲得,另一方面,對于兒童的支出將會被低估。他將上述百分比繪制成圖2。
表2 2015-2041年有關老年人和兒童的相關類型財政支出
圖2 1990-2014年老年人和兒童支出的人均GDP占比
從上述初步觀察可知,財政支出針對年輕人的份額在減少,而針對老年人的份額則在不斷增高。
根據中國香港2013-2014年的公共預算演講,中國香港的老齡化問題日益嚴重,老年人口比例的增加將導致醫療保健和福利支出激增。中國香港在醫療保健和社會福利方面的資源投入占當前經常性政府支出的40%。以2012-13年的老年護理支出爲例,包括社會保障、老人服務和醫療服務等在內的財政支出已達434億元,占經常性政府開支的16%。
隨著老年人數量的增加、勞動人口的減少、納稅人數量的減少和經濟增長的減速,如果中國香港的稅收制度保持不變,那麽政府收入的增長將大幅下降。根據聯合國開發計劃署(UNDP)(2010)的報告,在32個“非常高的人類發展國家”中,香港在收入不平等方面排名第一。以社會支出占GDP的比例衡量,香港的福利水平落後于OECD國家的平均水平近40年。
吳木銮副教授指出,當前人們對社會政策問題的看法比以往任何時候都更加分化,當收入不平等和貧困達到前所未有的水平時,香港人民需要更強的政府幹預。在某種程度上,香港的剩余福利模式是自由的福利框架。這一模式似乎在現代受到了越來越多的挑戰,而香港增加政府財政幹預的需求在增長。在經濟繁榮和政府收入豐厚的背景下,香港特區政府的輕微幹預被視爲其向其選民推卸責任的表現。香港政府在未來是否會加強政府幹預,將取決于年輕人和老年人之間的鬥爭。
本文以原標題《幹貨分享|新加坡國立大學吳木銮副教授:老齡化社會的財政挑戰》首發于中國人民大學公共管理學院微信公衆平台,劉思宇供稿。
(吳木銮,新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授,主要研究中央、地方財政關系及地方公共治理)