全國對話會與新加坡協商式民主
呂元禮 張彭強
摘 要：新加坡政府于２０１２年至２０１３年組織舉辦的全國對話會是協商式民主的有益探索。它是在人民行動黨于２０１１年大選中的得票率爲建國以來新低和新加坡政治生活進入“新常態”的背景下舉行的。其運作機制既包括由全國對話委員會、基層組織、對話會協導員構成的組織系統，也包括以網上公布信息、現場分組討論、部長回應總結、形成反饋報告、意見探討反思爲先後次序的程序結構。全國對話會的協商效果主要表現爲檢討政府政策與促進與民溝通兩方面。
關鍵詞：協商式民主；全國對話會；新加坡；機制
作者簡介：呂元禮（１９６２－），江西萬安人，深圳大學管理學院教授、當代中國政治研究所研究員，主要從事新加坡政治研究。
民主政治有多種表現形式。依參與主體分類，可分爲精英式民主和大衆式民主；依權力的分配與行使分類，可分爲競爭式民主和協商式民主。協商式民主是指公民通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式，其核心概念是公共協商，強調對話、討論、辯論和審議［１］。
人類社會的發展表明，傳統的代議制民主已經不再是充分解決政治沖突的完美路徑，而協商式民主卻可以通過公民的參與，就公共決策進行協商而達成一致共識，從而在利益分化和文化多元的社會中實現民主，彌補競爭式民主的制度缺陷。因此，協商式民主已成爲現代民主政治發展的核心內容。新加坡作爲一黨長期執政的東方國家，其政府在回應西方民主思潮和本國民主呼聲的過程中，較爲注重建設與發展協商式民主。
新加坡政府在２０１２年１０月啓動、時間持續１年、在７５個地點舉行、舉辦約６６０場對話及超過４萬人參加的“全國對話會”，就是協商式民主的有益探索。中國的政治發展強調將堅持黨的領導、人們當家作主和依法治國相結合。如何在堅持中國共産黨領導的前提下發展民主政治，是擺在我們面前的重大課題。完成這一課題，必須特別注重建設、發展較爲適合中國國情的協商式民主。本文擬以新加坡全國對話會爲例，探析新加坡協商式民主的起因、程序和功效，爲中國民主政治的發展提供較爲便利和較有價值的借鑒。
一、協商的原因：全國對話會設立的背景分析
當下世界，各種社會利益群體都因各自的文化差異産生了普遍的沖突和分歧。新加坡社會也不例外。新加坡近年來的巴士司機罷工、小印度騷亂、邊境闖關、排外情緒高漲、新移民融入困難、網絡媒體的反社會行爲［２］等事件都表明，新加坡社會處在一個與“李光耀時代”全然不同的年代。各種不同的利益群體都以各自方式向行動黨政府表達訴求、提出建議和施加壓力，導致社會治理進入了一個相對複雜的階段。爲應對這些挑戰，新加坡政府近年來提出“建設性政治”和“包容性社會”兩大理念，通過設立全國對話會以及咨詢相關團體和人士，走出了一條新的協商式民主道路。全國對話會由新加坡總理李顯龍于２０１２年在國慶群衆大會上首次提出。其功能是使民衆能夠自由表達意見，達到檢討政府政策、促進與民溝通的作用。行動黨政府之所以設立全國對話會，有宏微觀兩方面的原因。
（一）宏觀因素：新加坡政治生活“新常態”
２１世紀以來，新加坡政治進入了“新常態”。政治文化迅速轉型，較多的選民不再安于舊狀，要求更多參與政治生活。選民希望行動黨政府能保持更大的政治透明度，尋求更加多元的政治結構和權力制衡。在這樣的宏觀背景下，新加坡政府開始改變施政作風、開展全國對話和與民協商，著手與民衆建立互信和共識。李光耀一貫堅持“有好領袖才會有好政府”的精英主義治國理念。李光耀曾將新加坡的政黨模式描述爲：一個主流政黨一直執政。即作爲主流政黨的人民行動黨站在政治舞台的中心地帶發號施令，遍尋全國以查訪有識之士，將他們招攬旗下；反對黨則在邊緣扮演角色，使執政黨保持警覺，毫不松懈，讓人們在大選的時候有一個選擇，同時提出一些可供取舍的概念［３］。
在這樣的背景下，早期的新加坡迫于經濟發展的壓力形成了高度集權的政治體系，走上了“權威型”的政治現代化道路。但隨之而帶來的負面效應是政治活動受到限制，缺乏競爭性，民衆的政治參與度較低。隨著新加坡經濟的發展騰飛，民衆的政治意識逐步蘇醒。人民行動黨政府認識到，他們是在民主制度的框架下通過選舉競爭而執掌政權的，並不是靠某種強制力來取得政治權力［４］。
因此，維持和鞏固自己的權力必須建立在能否制定出人民需要的政策，能否照顧到大多數人民利益的基礎之上。在新加坡的“政治新常態”下，民聲變得更加多元化，不同的社會利益訴求之間必然存在矛盾沖突。這些都給人民行動黨政府帶來新的挑戰。因此，“李光耀時代”推行政策的強勢作風已經一去不複返。當下的新加坡政府已經逐漸告別“威權政治”時代，對待言論自由和民主政治也采取了更爲開放的態度。新加坡政府領導人和議會議員們也開始極爲重視群衆意見，制定政策時必須謹慎應付和對待不同群體的利益訴求，關注普通民衆的日常生活和社會整體的利益平衡。
（二）微觀因素：人民行動黨２０１１年大選失利
全國對話會是在人民行動黨２０１１年大選失利後，新加坡政府建立的一個體現協商民主精神的與民溝通渠道，其目的是讓“不和諧”的聲音發聲。在２０１１年大選中，人民行動黨遭遇了曆史性挑戰，僅獲得６０．１４％的選票，國會有了多達六名的反對黨議員。
此外，此次大選引起了衆多新加坡選民的高度關注，是新加坡獨立後最多候選人參加競選、最多選民參加投票的一次大選。它激發出的新加坡人對國內政治討論的關切和激情程度，也是自新加坡獨立以來前所未見的。雖然新加坡經濟正快速地發展，但民間對移民、住房和交通的相關政策的不滿情緒卻在慢慢地積壓，形成了一股對人民行動黨政府不滿的暗流［５］。在此次大選之後，盡管人民行動黨在８７個國會議席中仍占有８１席，擁有絕對優勢執掌政權，但６０．１４％的得票率卻爲新加坡獨立以來最低。新加坡的議會選舉政治意味著選票掌握在選民手中，得不到民心，就得不到選票［６］。
只有真正服務于民衆、了解民衆的訴求、重視與民衆的協商對話以及更好地爲民衆解決難題，才能順利地得到民衆手中的選票。人民行動黨從２０１１年大選的失利得到了啓發。善政高效顯然已不能全然滿足當代選民的需求。在選民訴求走向多元開放的現實背景下，標准化的“家長式”統一管理容易忽視社會需要的多樣性。只有加強與選民的溝通、增進與民衆的協商、推進與民衆的對話，才能贏得更多的選票。如此人民行動黨才能長期有效執政。
二、協商的機制：全國對話會的組織與程序
亨廷頓在《變動社會中的政治秩序》一書中寫道：制度是指穩定的、受到尊重的和不斷重現的行爲模式，即組織和程序。制度化是組織與程序獲得價值和穩定性的過程［７］。毫無疑問，制度化的核心在于建構組織系統和設立程序結構。全國對話會的組織系統包括全國對話委員會、社會組織、對話會協導員這三部分。全國對話會的程序結構包含網上公布信息、現場分組討論、部長回應總結、形成反饋報告與意見探討反思這五項流程。
（一）全國對話會的組織系統
全國對話委員會是全國對話會活動的領導及負責機構。新加坡教育部長王瑞傑是該委員會的負責人。全國對話委員會的鮮明特征在于組成人員“草根”味道濃重，身份獨立性特別強。這主要體現爲委員會２６名成員中，除６名政務官和２名議員外，其他成員全部來自社會“草根”階層，包括的士司機、社會企業家、藝術工作者、學生、學者、全職國民服役人員，大學本科生和退休人員等［８］。可見，委員會組成人員明顯的是多元化參與，體現了全國對話會的開放與包容精神。
全國對話委員會通過一系列措施廣泛推進和引導對話會活動進行。例如通過網絡媒體、公民對話及全國調查廣泛收集民衆意見；通過舉辦方言對話會，使民衆能以各種語言隨意進行交談以表達意見，讓更多的新加坡人尤其是“建國一代”參與到對話會討論過程。當然，全國對話會的舉辦離不開衆多新加坡社會組織的協助。
人民協會、宗鄉會館、基層組織及《聯合早報》都爲全國對話會的舉辦做出了重要貢獻。自新加坡舉辦全國對話會以來，宗鄉總會就積極舉辦過多場全國對話會，人民協會和衆多基層組織也一起在咖啡店和民衆俱樂部等地點舉辦了上百場對話會，共吸引了萬余居民參加。《聯合早報》爲配合全國對話會的順利進行，也舉辦了“全國對話，早報開講”系列對話，爲廣大讀者提供一個表達意見與協商交流的平台。
此外，全國對話會的順利開展還須歸功于對話會協導員的義務幫助。協導員是對話會的幕後工作者，在對話會現場發揮“穿針引線”作用。協調員在現場分組討論過程中，必須要確保每個參與者都有發言機會，並做出適當的引導，同時適時“切斷”發言過久者。碰到英語不好者，協導員也要提供現場翻譯。
當然，在每一場對話會的現場，協導員們都有各自不同的角色，具體包括總協導員、小組協導員、筆記員、美術員及流動人員等。總協導員爲對話會定調與總結。小組協導員的責任是確保人人都有機會發言。筆記員是對話會最辛苦的角色，要從不同組別、不同背景、不同語言、不同課題的討論中記錄下不同的意見和看法。美術員的工作是把民衆的話語化爲圖像，爲對話內容做獨特的圖象記錄。流動人員的工作則是後勤的籌備工作，以及在不同小組之間觀察參與者的反應。
（二）全國對話會的程序結構
在程序結構上，新加坡全國對話會依次設置了五項流程。各個流程之間科學銜接，促使了全國對話工作可持續進行。第一項流程是網上公布信息。全國對話委員會在官方網站上公布某一場次或某一主題對話會及舉·５８·辦的時間、地點及內容等相關信息。民衆在仔細閱讀信息後，可依自己的興趣和愛好，報名參加希望討論的課題。第二項流程是現場分組討論。對話會舉辦方將現場的參與者按每六至十人編爲一組，由對話會協導員從旁協助進行課題討論。
在實際操作中，每一組的對話參與者都會選自不同年齡層、社會階層。這些參加者背景各異，在討論中各參加者都需用心思索課題，誠心分享想法，專心聆聽別人意見，適當地互相“挑戰”對方，然後形成相對集中統一的結論。第三項流程是部長回應總結。全國對話會現場一般爲節省時間，首先讓民衆發言、發表意見、分享想法、提出問題。然後才由參與主持全國對話會的部長們逐個回應民衆，並對此次對話會的課題做總結陳詞。第四項流程是形成反饋報告。
現場討論過程結束後，對話會舉辦方要仔細整理各參加者的意見想法和政策反饋，並將這些意見和反饋形成報告呈交給新加坡全國對話委員會。第五項流程是意見探討反思。全國對話會委員會最後將收集到的所有民衆意見進行仔細探討。此外還將與各個政府部門一起，反思所收集到的意見和反饋，爲政府各部門政策制定和檢討提供參考。
三、協商的效果：全國對話會的功能及作用
公民與政府間的平等對話一直是民主理想的核心［１］。協商過程能夠形成一種互惠和關系建構的背景，促進政府官員重新評價自己的公共政策［９］。此外，對話過程本身就能起到拉近政府與民衆間距離的作用。正如新加坡總理李顯龍所說，全國對話會要讓全國齊心合力發揮潛在力量，把新加坡建設成爲一個能夠爲國民提供各種機會求取成功、充實人生的國家；一個對成功有廣泛定義、讓人民能通過各種途徑攀登不同高峰的國度；一個爲國人提供安全網、讓他們得以安身立命的社會；以及一個弱勢群體能夠獲得幫助、成功者也願意爲他人付出的社區［１０］。
（一）檢討與改進政府政策
新加坡舉行全國對話，目地是爲了讓政府更好地檢討和改進現行政策。全國對話委員會將收集的意見和想法轉達給相關政府部門，促使其成爲公衆參與政府決策過程的有效機制。全國對話爲社會提供了一個多元交彙的和諧平台，一方面有利于促進行動黨政府順應民意、改進現行政策：另一方面也將爲新加坡各階層人民求同存異，塑造國家和社會共識，讓民衆能夠更好理解和參與政策制定。全國對話會以集中和專注的方式收集民衆意見，推動人們對一些熱點課題進行廣泛的協商和討論，給新加坡人提供一個反思與展望未來的機會。
因此，新加坡全國對話會爲政府政策制定提供了重要參考信息，促使行動黨政府從方向上對國家政策制定進行重大調整。在新的曆史情勢下，新加坡政府將在更大程度上調整治國方略，重新在個人、社區和政府的角色間尋找新平衡點。２０１３年的新加坡國家預算案是全國對話會檢討和改進政府政策作用的例證。新加坡２０１３年國家預算案從住屋、交通、醫療以至教育、文化、社會及家庭等方面都有新的利民措施出台。此外，新加坡多位政府部長都在國會發言中提到了全國對話會的重要作用。
當然，全國對話會最爲重要的成果是促使了李顯龍總理２０１３年國慶群衆大會中回應民衆訴求的演講。他承諾新加坡政府將作出戰略調整。此外，新加坡政府在國慶群衆大會後宣布了一系列調整措施。從住屋、教育、保健等各個方面，都是針對民衆在全國對話中最關心的共同議題而推出的。因此，新加坡全國對話會的最後結果是政府不僅聽取了民衆意見，更轉化爲實質的惠民行動。新加坡政府通過與民衆的協商對話，不僅願意調整方針政策，也願意改變政府工作作風，爭取更多選民的支持。
（二）促進與民衆的溝通
“讓人人都有機會發言和聆聽”是全國對話會設立時所設定的一大目標。新加坡政府極爲重視民衆在全國對話會上提出的意見，並積極對群衆意見作參考文獻：出回應，從而使全國對話成爲政府與民衆間的有效“溝通橋梁”。全國對話會關注的是政府與民協商溝通過程。其重心在于讓民衆更爲了解和清楚政府在制定政策時的想法和方向，讓決策過程盡量透明公正。其作用在于使民衆分享了國家信息和資源，在政府決策前做到相對必要的公共咨詢與協商，讓民衆有更多的政治參與。通過全國對話會，新加坡政府強化了與民衆溝通，增強了與民衆之間的互信。
實際上，“全國對話”並非是行動黨政府首次展開與民協商活動。以往的協商形式也有“新加坡２１世紀”和“重造新加坡”等活動。雖然這些活動最終都總結出了正式的報告，政府也相對采納了其中的一些政策建議，但民衆與政府的溝通熱情並不高漲，民衆的意見表達也並不徹底。全國對話會采用的形式相較以往的協商活動有所不同。最爲重要的不是協商內容或結果，而是政府與民衆的協商過程和協商精神。
新加坡全國對話委員會最後出版了一本名爲《“我們的新加坡對話會”回顧與展望》的刊物。與過去的官方報告不同的是，這本刊物的主要內容並不在于記錄具體的政策建議，而是忠實地記載了新加坡民衆不同的意見和觀點。它的最大意義就在于讓民衆了解政府的政策並非是十全十美，而是必須要有所舍棄，與其壓抑個人不滿，不如透過全國對話來表達不滿、提出意見和期待政策改變。全國對話會是新加坡曆來最爲廣泛全面的與民協商活動。新加坡政府通過全國對話會溝通聯系民衆。在方式上，“家長式”的說教少了，取而代之的是較爲對等的“朋友式”交流，從而建立了政府與民衆之間的交流和互信。
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原文刊載于《河南師範大學學報（哲學社會科學版）》2015年第5期。
