在不同的地區和文化環境裏,腐敗的定義和類型各不相同, 也很難進行實證測量。關于腐敗，聯合國開發計劃署就將其定義爲“通過賄賂、敲詐勒索、以權謀私、任人唯親、欺詐、速度錢或挪用公款等手段，濫用公權力、官職或權威以謀取私人利益”。
腐敗對于政府效率與效能、社會與經濟發展、人們的生活質量、政治信任,社會道德與社會和政治穩定有著災難性影響。在發展中國家，腐敗尤爲嚴重，被認爲是其政治、社會和經濟發展最大的障礙之一。
自20世紀90年代以來, 研究腐敗的學者們使用委托代理理論和尋租理論等理論，系統地探討了腐敗的定義、腐敗的原因和解決方案，提出了一系列治理腐敗的原則和解決之道。國際組織，包括國際貨幣基金組織、世界銀行和聯合國開發計劃署一直以來都在爲發展中國家減少和消除腐敗提供資金和智力支持。
然而，所有這些努力似乎都未能實現人們的目標。過去幾十年裏，最腐敗的國家在透明國際的年度排名中相當穩定。在發展中國家，即使在采用各種反腐敗計劃，消耗了大量的財政資源之後，腐敗並未減少, 甚至更加惡化了。
爲什麽這些反腐敗項目和政策在一些發展中國家成效不顯著呢? 是否存在發展中國家都需要遵循或采用的遏制腐敗的原則或措施呢？是否不同的曆史、文化、政治體制以及社會經濟條件需要不同的反腐敗原則和措施呢?
在腐敗蔓延的東南亞，新加坡是個例外。自2003年以來，國際透明組織的排名顯示，新加坡不僅是亞洲最清廉的國家，而且一直都是世界上最清廉的五個國家之一。
新加坡成功遏制腐敗是一個奇迹，不僅僅是因爲它在控制腐敗上的卓越表現，更重要的是，它雖然有不堪回首的過去卻在極短的時間內成功地消除了系統性腐敗。今天的人們已經很難想象腐敗曾經是新加坡1959年自治前和1942年到1945日本占領時期的一種生活方式。
對于新加坡的反腐模式，有兩種一般性觀點。一個觀點是，新加坡模式非常成功，可以被發展中國家借鑒(呂元禮, 2007)。僅在2011年，就約有1000名外國代表訪問了新加坡貪汙調查局(簡稱“反貪局”)，學習新加坡經驗。
另一種觀點認爲新加坡模式很獨特，可能很難嫁接到其他國家。事實上新加坡的反腐模式是一個政治神話，上述兩種觀點只告訴了我們部分真相。
本文旨在去魅新加坡模式。首先, 我們將在文中對新加坡（反腐）模式進行概括和介紹。其次，我們認爲新加坡正在變化中的政治、社會和經濟圖景已經對這一模型的有效性和可持續性構成了挑戰。
討論新加坡模式的借鑒價值和可轉移性，需要特別關注這些新的變化和挑戰。結合我們對新加坡反腐模式的分析，我們進而討論新加坡反腐模式對中國的啓示和借鑒意義。
本文有五個部分。第一部分介紹了新加坡的曆史和制度環境，提供了理解和分析新加坡反腐政策的背景；第二部分介紹新加坡的反腐模式；第三部分探討新加坡模式在新形勢下面臨的挑戰；第四部分探討中國當前的反腐政策可從新加坡模式中吸取的經驗與教訓。第五部分是結論。
新加坡位于東南亞，是一個大陸面積只有715.8平方公裏的城市國家。截至2012年6月，新加坡總人口約531萬，其中公民和永久居民有382萬人，剩下的149萬爲外國人。
新加坡的人口在種族、語言和宗教上相當多元。華人是多數族群，占居住人口的四分之三。馬來人和穆斯林是最大的少數民族群體，緊隨其後的是印度和包括歐亞混血,土生華人和阿拉伯人在內的“其他種族”。
在1959年6月獲得自治地位之前的近140年裏，新加坡一直都是英國殖民地。新加坡繼承了英國的威斯敏斯特議會民主制度。自1959年6月執政以來，人民行動黨(PAP)贏得了13次大選，已經連續組閣執政了56年。
人民行動黨在新加坡的主導地位很大程度上是源于新加坡在它的領導下實現的經濟奇迹。1965年，新加坡人均國內生産總值只有512美元，到1995年新加坡的人均國內生産總值就已上升到23,905美元。
現在新加坡已經是世界上最富裕的國家之一，2012年人均GDP達到51,400美元。不僅在經濟發展上，新加坡在公共住房、公共衛生、公共教育和公共交通等公共服務提供方面均取得了令世人矚目的成就。
在建立了一整套包括國會代議制、績優官僚制在內的民主制度的同時，英國殖民政府還成立了一個反腐機構，隸屬于新加坡警察部隊的反貪汙局。1952年10月，由于新加坡警察部隊自身腐敗猖獗，以及反貪汙局的失敗，英國殖民政府成立了獨立于新加坡警察部隊的“貪汙調查局” 。
然而，即使在貪汙調查局內部依然腐敗猖獗。腐敗在當時俨然已經成了新加坡人的一種生活方式。此外，新加坡人口、種族群體以及宗教的多樣性也大大增加了政府懲治腐敗的難度。
考慮到其複雜的曆史、政治與社會環境和以往反腐的失敗經曆，新加坡根除系統性腐敗並在相當短的時間內一躍成爲世界上最清廉國家之一的成就可謂一個真正的奇迹。這一奇迹得益于人民行動黨領導下的政府強有力的政治意願以及其設計和采納的一系列制度和管理措施。
新加坡的反腐模式主要由下面幾個要素構成：強有力的政治意願，績優官僚制，獨立的反貪局，腐敗零容忍的法律與政策，行政改革和反腐廉政文化（如圖1所示）。特別需要注意的是該模式各要素間的相互作用，協調工作，共同造就了新加坡模式的成功。
圖1 新加坡反腐模式
資料來源：作者自制
（一）政治意願
政治意願是政治領導人根除腐敗的決心和承諾。強有力的政治意願被認爲是持續而有效的反腐計劃中具有決定性作用的第一步。盡管幾乎世界各國包括最腐敗的國家都在實施反腐敗項目和政策，然而真正的政治意願而不是口頭承諾決定著任何反腐措施的有效性。缺乏真正的政治意願也被認爲是發展中國家反腐政策失敗的主要原因之一。
政治領導者強有力的真正的反腐意願表現在以下幾個方面：1）徹底地分析腐敗及其孕育環境的原因，2）從腐敗根源著手，實施反腐措施，3）爲執行反腐措施投入充足的人力和財力，4）爲抑制腐敗而提供強烈的激勵，並予以嚴厲的懲罰，5）建立獨立的反腐機構，賦予其相當大的權力對腐敗官員（不論其職位高低）進行調查與懲處，6）不斷檢查反腐過程與效果，持續調整反腐制度以使其適應新的變化，7）鼓勵並依靠公民參與反腐過程。
在新加坡，自從人民行動黨1959年走上政治舞台，打擊腐敗的堅定承諾就是其最重要的政治綱領之一。1959年5月，人民行動黨以“保持清廉、消除貪汙”的競選承諾贏得了大選。1965年新加坡獨立之後，人民行動黨領導層將建立清廉高效政府的承諾作爲其治理支柱之一。
新加坡開國總理李光耀在他的回憶錄裏說道：我們厭惡許多亞洲領導人身上的貪婪、腐敗與墮落，我們有深深建立廉潔高效政府的使命感。當我們宣誓就職時…在1959年6月，我們所有人都穿著白衣白褲以象征著我們個人行爲和公共生活的純潔和誠實。人民行動黨領導人仔細地審視了當時的文化與制度環境，確認諸如工資水平低，腐敗機會充足，低偵破風險，懲處不力，政治意願薄弱，以及容忍腐敗的文化等因素是英殖民統治時期新加坡腐敗猖獗的原因，盡管他們可能並不了解委托代理理論和交易成本理論對腐敗行爲的分析。
自1969年以來，新加坡政府將反貪局直接隸屬于總理辦公室，擁有直接調查腐敗案件的法定權力和財政資源。新加坡政府還在1960年頒布執行了《預防腐敗法》並且不間斷地修繕這部法律。除了預防腐敗法外，新加坡政府還頒布了其他相關立法，進一步加強了其反腐敗的法律框架。
在強烈的反腐敗政治意願的約束和影響下，人民行動黨的領袖，特別是李光耀，不斷強調在治理腐敗過程中的道德領導權的重要性。在他的影響下，新加坡的最高層領導者們隨時准備接受對其誠實與正直的審查。
1986年，前國家發展部長鄭章遠因接受私人房産開發商賄賂而被調查。在試圖尋求與李光耀進行私人會談的請求被拒絕後，他自殺身亡並留下一封書信，信中他向人民行動黨領袖和全體新加坡人民道歉。
正是通過多年政策實踐，人民行動黨領袖向政府官員和公衆發送了強有力的信息——他們將毫不猶豫地對腐敗分子采取強硬的行政和法律行動，不論他們是誰和他們職位的高低。
（二）零容忍的法律政策
盡管腐敗是政治之癌的觀點已經成爲共識，但是如何界定腐敗以及腐敗應在多大程度上得到容忍在不同國家不盡相同。人民行動黨領導的政府意識到，挽救新加坡于系統性腐敗泥潭的唯一方法就是采用“零容忍”政策，鐵拳整治腐敗。政府不對腐敗報以任何同情，頒布和執行了嚴格的法律和政策，報告並處罰包括輕微行爲不端在內的一切腐敗行爲。
1969年，新加坡政府用《預防腐敗法》 替換了英國殖民政府頒布的效果不佳的《預防腐敗條例》。隨著時間的推移，爲了適應新的環境，解決新的挑戰，預防腐敗法已經修改了三次。
除了向執行機構授予充份的法定權力外，人民行動黨政府在這部法律中通過以下幾個方面顯示了其對腐敗的零容忍：1）發生在公共領域和私人領域的腐敗都要接受調查，賄賂者與行賄者都將受到懲罰；2）對腐敗做最狹窄意義上的定義。令人印象深刻的是，形容詞“任何”用來指代任何形式的報酬，如“任何禮品、借款”、“任何職位，雇傭和合同”、“任何贈與、關于報酬的任何保證與許諾”；3）無法解釋所得來源的嫌疑人可被假設爲腐敗分子；4）公務人員雖未實際接受任何利益，但只要其顯示出這種意圖仍可被視爲有罪；5）除了罰款和有期徒刑外，罪犯需要歸還所有接受的貨幣收益；6）新加坡公民也應接受新加坡境外實施的腐敗指控，並且只要犯罪行爲發生在新加坡境內，他們就將受到處理。
1989年，議會頒布《腐敗、販毒和其他嚴重犯罪（沒收所得）法案》，授權法院沒收任何腐敗所得的金錢和財産。即使罪犯已去世，法院仍可以對他/她的財産簽發沒收令。除了嚴厲的反腐敗法律外，新加坡政府同樣針對公務員、部長和議員行爲建立了各種規則、政策和准則，禁止他們及其家庭成員向公衆收受任何好處、禮物以及娛樂服務。
（三）貪汙調查局
嚴厲的反腐敗法律僅僅是任何反腐敗舉措成功的必要條件。新加坡反腐敗的成功很大程度上可歸功于其貪汙調查局（反貪局）的有效性。新加坡貪汙調查局是新加坡唯一被授權調查腐敗行爲的機構（組織架構參見圖2）。
圖2 反貪局的組織架構，
資料來源：http://app.cpib.gov.sg/cpib_new/user/ default. aspx?pgID=1
新加坡英國殖民政府于1952年建立反貪局。多年後，借助預防腐敗法，人民行動黨領導的政府持續而顯著地強化了反貪局的獨立性、權力和資源。1969年，反貪局從總檢察長辦公室轉移到總理辦公室。反貪局局長直接向總理彙報。機構人員也從1952年的5個增加到2011年的138個，同時總預算也從一百二十四萬新加坡元增長到三千四百萬新加坡元。與之相伴隨，新加坡也在過去十年裏成爲世界上最清廉的政府之一。
最重要的是，作爲新加坡犯罪司法系統的一部分，《預防腐敗法》授予了反貪局實施強有力措施調查腐敗行爲的充足權力。例如，預防腐敗法第15款規定：“局長或任何特定的調查者可以無逮捕證逮捕以下對象：任何涉及本法中犯罪行爲而受注意的人；那些已經受到合理指控的人；已收到針對其不法行爲的可信信息的人；有合理理由懷疑其爲何受到注意的人”，以及“除了女性以外，局長或特定調查者在逮查一個人時，可以搜查並沒收他持有的所有的有理由相信是贓物或是其他犯罪證據的物品”。
除了同時可以調查公共和私人部門的腐敗行爲外，反貪局還與政府機構合作審查政府行政流程與實踐以減少腐敗行爲産生的機會。此外，反貪局還負責對即將被新加坡政府各部委錄用的公務員和那些即將被晉升或任命到新加坡各部和法定機構（新加坡政府獨立監管機構）領導層的候選人進行背景審核。
與香港廉政公署執法、預防和社區教育三管齊下打擊腐敗的做法略有不同，新加坡的反貪局職責更爲集中，其目標主要指向腐敗投訴。因此反貪局僅僅雇傭了約香港廉政公署十分之一的人員，卻取得了同樣引人注目的成就。2011年反貪局經由信件、傳真，24小時機構熱線電話，網絡和電子郵件，以及來訪共收到了757條投訴。在這些投訴中，138個案件受到調查，156人受到法院起訴，定罪率達到98%。
獨立反腐機構的有效性並不僅僅取決于他們抓住了多少條“大魚”，公衆所對它有效性的認知也非常重要。2005年，反貪局開展了一項公衆調查，89%的受訪者認同腐敗在新加坡受到很大控制。80%的受訪者認可反貪局在控制新加坡腐敗上所做的貢獻。
（四）績優官僚制
在新加坡，績優官僚制已經被制度化爲其治理的基本原則之一。績優官僚制作爲一種政治意識形態，指的是一種相信國家應由一群精英政府公職人員來治理的信念，他們擁有已經被證明了的卓越的學術與實踐能力。
自新加坡獨立之初的1965年以來，人民行動黨政府一直強調績優官僚制度的重要性，強調爲實現驚人的經濟與社會發展，需要在公共部門選賢任能，利用優厚的報酬獎勵公職人員。
新加坡的績優官僚制度主要有三個方面內容：競爭性考試，公共服務獎學金和嚴格的政治領導人甄選機制，以及高公務員工資。
在一個自然資源匮乏的小島上，人民行動黨領袖不得不把人力資源至于國家發展的最優先位置。在新加坡，超過四分之一的政府支出投入到公共教育。
新加坡的公立學校是高度選拔性的，有三大國家性考試：小學畢業考試(PSLE)、劍橋普通資格考試(GLE)O水准和A水准。這三大考試中的表現決定了一個學生未來的教育機會，而且在很大程度上決定了其未來的事業發展。
在新加坡，同齡段大約只有30%的學生被三大公立大學，南洋理工大學、新加坡國立大學和新加坡管理大學錄取。爲了吸引優秀學生任職公共部門，新加坡政府機構，包括各部、法定機構以及政聯企業(GLCs)都爲在A水准考試中獲得高分的高中畢業生提供各種誘人的獎學金。
最具聲望的獎學金當屬總統獎學金和公共服務委員會獎學金。這些獎學金資助學生進入英國與美國的頂級大學。獎學金獲得者被要求與政府簽訂合同，保證他們畢業後加入新加坡各政府部門服務4到6年。加入政府各部之後，這些獎學金得主就被安排到爲未來晉升到精英“行政服務“序列而准備的快速通道中。他們構成了未來甄選高級公務員與政治領導者的候選人貯備庫。
爲了保持政治延續和更新，新加坡政府在每屆選舉後馬上開始從公共與私人部門搜尋政治人才。其挑選人才的標准是HAIR，其中H是“直升機”(Helicopter)，指對關鍵問題的高屋建瓴的視野；A是指“分析能力”(Analytical skills)；I是“指想象力”(Imagination)；R是“指對現實的感知”(Reality)。具有HAIR能力的候選人獲邀請接受各種選拔委員會和人民行動黨領導層的層層面試選拔。通過這種方式，社會精英被錄用進入政黨，以及接受指派進入體制內。
隨後，通過國會選舉，被挑選的精英進入國會，成爲未來各部高級政務官的候選人。經過這一嚴格的選拔程序後，人民行動黨政府對它最後選擇的政治領導人都非常有信心，認爲他們具有相當高的智商和情商, 也只有人民行動黨政府才有能力建立一個治理國家的A級團隊。
新加坡績優官僚制度的核心支柱之一就是公務員特別是部長級高級公務員的高薪金。這也是新加坡反腐模型的核心要素之一。新加坡人民行動黨領袖們，特別是李光耀，認爲公務員的低工資是新加坡英殖民地時期政治腐敗猖獗的主要原因之一。因此，即使在政治上這樣的政策是不受歡迎的，爲了吸引私營部門人才，改變他們對腐敗的成本-收益的分析，高薪是必須的。人民行動黨政府相信，嚴格的精英制度能夠證明高工資的合理性，並幫助新加坡成爲全球最效能和最清廉的政府。
從1994到2011年，新加坡政府定期調整薪金基准公式，增加了政治領導人和高級公務員的薪酬。2011年大選前，部長的工資和高級公務員薪金和私營部門最高薪酬水平挂鈎。部長獲得等同于在會計、法律、銀行、工程、跨國公司和本地制造業這六個職業中收入最高的八個人的工資中位值的三分之二。部長的入職工資增至126萬美元，總理的工資提高到253萬美元。
2011年大選後，面臨著挑剔的選民強烈的政治壓力，政府啓動了審查薪金基准公式的委員會。盡管最終包括總統、議長、部長和總理在內的政治領導人的工資被削減，但私人部門薪酬導向以及向政治領導人提供具有吸引力的薪金的理念並未改變。
（五）行政改革
1959年，面臨著二戰後嚴重的經濟和社會問題，人民行動黨政府不得不肩負建設基礎設施，推動經濟增長，創造就業機會，促進工業化，資助私人投資以及提供基本公共服務的責任。迫切的使命，脆弱的經濟和社會基礎，以及薄弱的私人部門都迫使人民行動黨政府采取“發展型國家”取向，從而強化了國家和官僚主導經濟發展的角色。
然而，新加坡政府在發展過程中的主導角色將政府官僚置于一個壟斷位置，導致過度的管制和不斷增加的官僚自由裁量權。過度的管制和政府對經濟和社會生活各個方面的幹預顯著增加了腐敗的機會和動機。即使人民行動黨政府用盡所有努力試圖建立一個高效清廉的政府，正如上文提到的，1986年國家發展部部長鄭章遠的腐敗醜聞（他從私人房産商獲得了八十萬新元的賄賂）依然震動了政府和新加坡社會。因此，新加坡領導層認識到，徹底的根絕腐敗現象還需要行政府職能與政體制改革的跟進。
在20世紀80年代末，伴隨著自由化、解除管制、市場化和私有化的國際大趨勢，新加坡政府于1987 年成立了公共部門撤資委員會，尋求通過市場競爭和私有化推動經濟增長。
在90年代，新加坡政府接納了新公共管理理念，開始對放松管制，實施公共服務契約外包以及對各類部門，如金融、電信以及公共設施采取市場化和自由化政策。這些改革方案顯著地推動了經濟增長，同時也極大地減少了官僚尋租的機會。
此外，新加坡政府相信，減少組織的官樣文章與繁文缛節，精簡行政過程以及減少市民與公務人員面對面交往的必要是控制腐敗的有效戰略。1995年，新加坡各部創建了21世紀公共服務計劃(PS21)，旨在采用各種行政改革改變公務員工作態度，改善公共服務效率與效能。
在PS21年計劃下，4個主要旨在減少官僚作風，提升行政效率的舉措被采納和執行。它們是：1）支持企業小組運動。政府組建了一個企業支持小組，其目標在于征求公衆建議，以確保政府的規則與管制有利于創建新加坡的親商環境。2）零流程。這一創議旨在減少公共服務的無效率。無效率的服務流程使公衆由于相關原因不得不造訪多個機構，造成巨大的經濟和社會浪費。3）公職人員致力消除官樣文章。它旨在通過取消過時的公共部門規則來提升行政效率。4）繁文缛節削減運動。鼓勵公務員減少政府部門繁文缛節，以促進行政透明與減少冗余的行政開支。
2000年新加坡政府公布了自己的電子政府行動計劃，利用IT技術和互聯網簡化行政流程，減少繁文缛節、降低行政成本和潛在的尋租機會。
電子市民門戶網站旨在方便市民在家獲得公共服務；在線商業許可服務使新加坡進入全球經商最簡便之地的行列；Gebiz系統，一個政府采購網絡門戶網站，顯著改善了公共采購過程的透明度和競爭性，從而降低了腐敗的風險。
（六）廉政文化
委托-代理理論和交易成本理論都認爲政府官員是效用最大化者。低工資、高腐敗機會、低暴露風險和從輕處罰使政府官員從事腐敗犯罪的概率大大增加。
通過厘清新加坡反腐敗的模式，本文揭示了這些理論的現實相關性。很大程度上，正是通過降低腐敗機會、實施嚴厲法律、增加政治領導和高級公務員薪酬以及建立有效執法機構，新加坡才成爲全球最清廉的國家之一。然而，這些基于理性行動者的理論都並不足以解釋爲什麽新加坡能夠快速地擺脫系統性腐敗、一種生活方式的腐敗。
近期的研究發現，在有系統性腐敗的發展中國家，盡管每個人都知道腐敗對國家發展的災難性結果，並且也都認識到腐敗需要加以根除，但是不管實施怎樣的反腐敗改革措施，腐敗依然盛行。
集體行動理論指出，腐敗並不僅僅是理性的成本收益分析問題，而是一個集體行動問題。例如，如果每個人都知道任何其他人都將從事腐敗，無論有什麽樣的反腐敗措施，腐敗將依然普遍。
事實上，新加坡的成功歸功于人民行動黨成功地將根深蒂固的腐敗文化轉變爲廉政文化，從而解決集體行動問題。上文提到的由強大的政治意願、道德領導以及“意識形態領導權” 所強化的新加坡模式中的各反腐敗要素，已經成功地塑造了新加坡的廉政文化，成爲推動新加坡模式成功與可持續性發展的最穩定因素。
十余年來，根據各種國際評級，新加坡已位列最清廉的國家。然而，新加坡模式的成功很大程度上是建立在對賢能和道德人的推崇上的。
從某種意義上說，新加坡的反腐模式仍然是建立在這個年輕國家生存和發展時期發展出的思維模式之上的。外部和內部的政治和經濟和社會力量的發展和變化，如全球化、新自由主義的擴散、經濟富足、不斷提高的教育水平、不斷拉大的收入差距以及反對黨的崛起都在挑戰著新加坡發腐敗模式的有效性和可持續性。
當前，反貪局在行政上隸屬于政府行政機構——總理辦公室。反貪局局長直接向總理彙報。這一設計的優勢在于依托一個擁有道德領導權，並且致力于打擊腐敗的總理，反貪局能免受部長及其他高級政治領導人的影響，高效率地且有效地從政府各部門獲取必需的信息。這樣設計的劣勢則在于理論上如果總理和反貪局本身出了問題，反腐敗就將面臨嚴峻挑戰。
爲了解決這一問題，1991年新加坡修改憲法，總統開始全民直選。直選的總統可以命令反貪局對總理、高級部長以及其他政治領導人進行獨立調查。然而，由于人民行動黨的主導地位，在政治選舉中，總統到目前爲止都來自于人民行動黨。總統在多大程度上可以保持獨立和有效地對總理進行制衡仍需觀察和審視。而且，即使總統願意發起調查，反貪局多大程度上願意合作可能存在疑問。此外，考慮到新加坡長期一黨主導的議會，和反對黨獲得越來越多的支持率，人們開始關注執政黨利用反貪局打擊反對黨的可能性。
新加坡反腐模式高度依賴績優官僚制。然而，一方面績優官僚制強調平等主義、重視個人資質而不考慮種族、性別和家庭背景。另一方面，績優官僚制不可避免地帶有與生俱來的傲慢和以自我爲中心爲特征的精英主義趨勢。
此外，在新加坡，到目前爲止對資質的認定很大程度上是和學術成績聯系在一起的。政府高級公務員“行政服務序列”主要由政府獎學金獲得者構成。大多數的獎學金得主來自精英初級學院。2012年，在62個公共服務委員會獎學金得主和5個總統獎學金得主之中，僅有2人不是來自于精英初級學院或精英高中。社會上對社會分層和社會僵化的擔憂不斷加深。當收入差距拉大，能夠獲得優質教育，進入精英學校，獲得獎學金並在好大學中謀得一席之地的學生更有可能出生于富裕家庭。這可能形成一個進一步擴大收入差距與社會不平等的循環。
此外，政府獎學金，高政府薪酬以及快速晉升途徑的機會吸引著最聰明的大腦進入公共部門，這不僅可能對私營部門人力資源發展産生擠出效應，而且可能疏遠那些不是獎學金獲得者的公務員，並因此損害他們的工作奉獻精神和滿意度。更重要的是，過度強調精英制度可能使精英們把一切都視爲理所當然。在2009年金融危機期間，一個常任秘書帶著家人前往法國度假，並且在本地報紙上炫耀他們在一個奢華的法國烹饪學校中的經曆，卻沒有考慮在金融危機中掙紮的普通新加坡人的感受。
最後，新加坡反腐敗的成功很大程度上認爲是基于政府公務員特別是高級公務員和政治領袖的高薪金。然而自2011年大選以來，新加坡民衆開始挑戰高薪與清廉之間的聯系。
近來涉及兩名高級公務員，前新加坡民防部隊司令的林新邦和中央肅毒局前局長黃文藝的醜聞遭到披露。這兩個人都是獎學金獲得者，享受高工資。但是他們都因婚外情涉嫌損害政府采購體系。這兩件醜聞，加上以前的包括臭名昭著的國家腎髒基金會在內的醜聞，損害了公衆對于績優官僚制的信任。
在2011年的大選中，反對黨工人黨成功地贏得了一個集選區，取得了曆史性突破，這在過去被認爲是完全不可能發生的。政治觀察家認爲，2011年大選是新加坡政治發展的分水嶺。
當前中國中央政府正強力推動新一輪的反腐風暴，十八大以來的短短一年多來就有數十名省部級高官相繼落馬。人們在樂見蒼蠅和老虎一起打的同時，也在關注制度化的反腐措施的健全完善。
新加坡成功的反腐模式能夠爲中國政府反腐新政提供若幹經驗。自建國以來，中國與新加坡都是一黨長期執政，執政黨掌控著廣泛的政治、經濟和社會資源。正如新加坡模式所昭示的，領導層強有力的反腐意願是成功的基礎。只要執政黨有堅定、強有力而持久的反腐意願，反腐措施就比較容易執行和持續。新加坡反腐模式的成功使之位列全球最清廉的國家之列，而與此同時政治上的清廉又反過來鞏固人民行動黨一黨執政的地位。
執政黨反腐的成功不單單需要政治領導者的政治意願，更需要一系列機構、制度以及法律政策上的支撐與保障。新加坡的反腐模式在以下幾個方面對中國反腐敗戰略有一定的啓發和借鑒意義。
首先新加坡對腐敗零容忍的法律和政策以及其獨立而強力的反腐機構值得中國政府思考和借鑒。新加坡反腐法律高度強調處罰很小的腐敗行爲，對于官員及其家屬收受任何各種形式的報酬、禮品都不會容忍，甚至即使官員顯示出收取賄賂的意圖也被視同腐敗。
相比之下，盡管中國反腐法律與政策對腐敗官員極爲嚴厲（新加坡腐敗沒有死刑），但在實際的政治環境中，中國政府對腐敗的態度還難以做到零容忍，對微小腐敗容忍度高于新加坡。2013年底中共中央頒布的八項規定六項禁令對政府官員春節送禮、宴請接待行爲進行控制，是將之視爲不正之風進行行爲規範的，並沒有上升到法律嚴令禁止的高度。
此外新加坡對腐敗零容忍的政策不僅懲罰受賄官員，而且行賄者同樣不能幸免。在中國盡管理論上行賄者也是要接受法律懲處的，但實際上對行賄者則持相對寬容的態度，如2009年上半年全國檢察機關立案查辦的商業賄賂案件中，涉嫌受賄犯罪4849件，占到立案總數的77.25％；行賄罪1197件，占19.07%。從邏輯關系來看，有受賄必有行賄，然而這組數據表明行賄犯罪查處並沒有得到相應的重視。
此外，借鑒新加坡權威而獨立的反腐敗機構—反貪局的經驗，增強反腐機構的整合性、獨立性和權威性也應是中國未來反腐制度建設的重要方向。反貪局直接隸屬于總理辦公室，獨立于其他部門，直接向總理負責。這一設計保證了反腐機構獨立性的同時也爲其反腐賦予了巨大的法定權力。
目前，中國常設的反腐敗機構主要由中共各級紀律檢查委員會和政府各級監察部門、各級預防腐敗局、各級審計部門，以及各級法院和檢察院的反貪局組成，此外，還有中央及各省區市巡視組。中國當前的反腐敗體制存在的主要問題是“條塊分割”——橫向上有多個反腐敗機構，隸屬于黨、政、司法等不同的系統；縱向上劃分爲多個層級，分別隸屬于各級政府，從而使反腐敗的權威和人力資源都過度地分散，難以發揮規模效應和合力作用。
有著多元反腐機構的亞洲國家還有柬埔寨、越南、菲律賓，同中國面臨問題相似，這些國家的腐敗力度由于多元的反腐機構之間的銜接不暢，協調不力和職責重疊而稀釋，導致反腐效果不佳。
在中國反腐的機構體系中，黨內紀律檢查機構——各級紀委處于核心地位。盡管上級紀委對下級黨政部門腐敗行爲具有極大的查處權力，但由于中國共産黨紀律檢查工作的雙重領導體制，同級不僅向上級紀委及黨委負責，而且同時隸屬于同級黨委的領導。這一體制使地方紀委一方面無法查處同級黨政一把手的違法腐敗行爲，另一方面由于同級黨政首長的掣肘而對同級政府官員的查處也存在障礙。反腐機構缺乏獨立性已成爲中國反腐體制的主要缺陷之一，有研究者建議加強紀委垂直領導，甚至將紀委直接改爲僅由上級紀委領導。
顯然，中國最高領導層也認識到這一問題，並開始改革紀委反腐體制。習近平主席在中共十八屆中央紀委三次全會上講話就強調改革黨的紀律檢查體制，完善反腐敗體制機制，增強權力制約和監督效果，保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性。十八屆三中全會決定通過的《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》明確提出紀委反腐機制的改革舉措，體現了紀檢反腐機制的改進：“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門爲主。查辦腐敗案件以上級紀委領導爲主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。”
然後，新加坡的精英導向的政府官員與政黨團隊選拔機制同樣能爲中國的公務員制度，乃至執政黨幹部建設提供有益的啓示和借鑒。新加坡公務員選拔與晉升模式不僅具有強烈的精英導向，而且更具靈活性。
新加坡最能體現其精英性質與靈活性的是公務員錄用的聘用制度和精英公務員選拔的獎學金制度。新加坡的公務員選拔並不采取傳統的公開統一考試的形式，而是實施私營企業式的公開招聘制度選擇出最優秀的公務員候選人。
新加坡政府各部門根據職位空缺和公務需要，由各部分人事局制定聘用公務員計劃，然後發布公告，公開招聘公務員。公共服務委員會和各部的人事部門以及用人單位基于一系列標准，依據應聘者的面試結果來挑選候選人。
面試的標准主要包括應聘者的公民資格、年齡學曆、學習成績、工作經曆、身體狀況和道德品質(Quah,1995)。培養精英公務員的獎學金制度則挑選極爲優秀的學生進行定向培養，待學有所成之後把他們放到優先提拔的軌道上加以曆練和選拔。
新加坡對高級政治領導層的則另有一套公開選拔制度，依據一套HAIR的標准，從公共與私人部門搜尋政治人才。這套面向社會的公開選拔高級政治官員、快速軌道的行政精英升遷系統以及企業化市場化的公務員招聘制度對吸納和選拔社會精英進入公務員體系和政治服務系統非常有幫助。
相比之下，中國政府對公務員，包括未來的政治領導人的錄用和培養則體現平民主義和體制內拔優的特征。首先，公務員選拔主要基于競爭極爲激烈的考試（筆試）制度。考試的報告條件較爲寬松：具有大專以上文化程度、中央機關及其省級直屬機構除部分特殊職位外，報告者應具有2年以上基層工作經曆。滿足以上條件後，錄用與否基本上取決于其考試（筆試、複試）成績。
公務員考試制度是亞洲及歐美多數國家廣爲采用的公務員錄用形式，其公平、公正與公開性是無可比擬的，不斷完善而成熟的考試科目與試題設計也能篩選出優秀的公務員候選人，而新加坡模式的優勢在于更具市場化、精英傾向與靈活性的特點。此外，中國高級公務員和政治領導層的提拔和培養則主要通過體制內的層層晉升與有針對性的重點提拔來進行的。
《黨政領導幹部選拔任用工作條例》和《公務員職務任免與職務升降規定（試行）》都要求公務員晉升職務，應當逐級晉升，每一級晉升則由任職資格年限，例如晉升科、處、司（廳）級正職，應分別任下一級職務兩年以上，晉升科、處、司（廳）、部級副職，應分別任下一級職務三年以上。從一個科員成長爲一位正廳局級官員平均需要25年。
然而官僚體制內部的按部就班的晉升機制面臨著一系列固有缺陷。如蕭功秦對當前中國官僚機構所言：“官僚體制的常規化、定格化特質使其難以産生具有遠見卓識與獨到見解的政治家。科層制、官僚制本能地趨向于保守，官僚體制的特點就是以一種特定的尺度來選拔官員，官位升遷的誘惑力與官場文化中的角色期待與定位，會把進入官場的人們按一種特定模式加以改塑、這部門使官場無法産生應對複雜環境挑戰的人才”。
更爲嚴重的問題是，按資排輩、按部就班的職位晉升規則容易滋生庸政懶政的行政文化，追求金錢與享樂成爲部分官員的主要目標，從而爲貪腐創造動機。
最後，盡管建立甄選精英的官僚機構和獨立而強力的反腐機構，以及制定實施嚴厲的反腐法律和政策對于規範官僚行爲，消滅潛在的腐敗隱患和打擊腐敗分子作用巨大，新加坡從根本上遏制腐敗的滋生仍離不開逐漸建立起來的廉政文化。這意味著只有建立起一種痛恨腐敗、拒絕腐敗、對腐敗不妥協並積極對抗腐敗的公民態度與社會風氣，任何腐敗現象才無所遁形，消除于萌芽狀態。新加坡將根深蒂固的腐敗文化轉變爲廉政文化可以說是腐敗的治本之道與釜底抽薪之策。
事實上，新加坡反貪局的成功也依靠這種全民反腐的廉政文化。然而，相比新加坡反腐廉政的社會文化，中國公衆對腐敗的態度也相當暧昧。盡管中國公衆對腐敗深惡痛絕，然而公衆痛恨腐敗的心理並不意味著全社會已經形成了對腐敗零容忍的廉政文化。
在中國“人情社會”、“熟人社會”的傳統文化環境下，關系網絡、人際圈子往往淩駕于正式規則之上，催生了形形色色的腐敗行爲。部分公衆在面臨涉及自身利益的問題，如看病就醫、子女入學、就業求職、工作調動、打官司時，請托、送禮、賄賂等各種類型腐敗手段往往是當事方自然而然的選擇，此時腐敗則被認爲是有效的、必要的，至少是不得已而爲之的解決問題的方法。中國社科院發布的《2012反腐倡廉藍皮書》，通過問卷調查分析了受訪的公衆對腐敗的態度，借此評價中國當前社會廉潔文化狀況。
調查表明，利益關聯度增大了公衆對腐敗的容忍度，公衆對郭美美風波、足壇打黑風暴等口誅筆伐和零容忍，但在關涉自身利益時則對腐敗現象表現出一定的“容忍度”和“參與度”。西方相關研究也表明，在一些發展中國家，執政者與政黨向特定公衆與群體提供物品和服務等利益，用以交換政治支持，從而建立了主從關系與政治庇護。庇護制度不僅是一種政治腐敗形式，還助長了特定公衆對腐敗的容忍與支持度。
在中國數千年重倫理人情，輕法制規則的文化傳統下，樹立廉政、規則與法治的現代公民文化無疑是一條漫長而艱難的道路，然而非不如此則就無法根除腐敗滋生的社會土壤與文化基因。新加坡的根植于廉政文化反腐無疑爲中國提供了豐富的經驗。
另外，正如前文所分析的，建立廉政文化這一文化反腐策略是以其他政治與制度反腐措施爲條件。缺少嚴厲而強力的制度反腐措施，公衆的反腐訴求得不到回饋與實施，任憑社會如何參與反腐，公權力卻對打擊腐敗收效甚微，社會反腐文化也將必然衰退，腐敗也將重新成爲一種生活方式與社會文化。
新加坡的廉政文化發揮效應與其制度化反腐政策密不可分。新加坡經驗表明腐敗文化並不是根深蒂固，不可改變的。環環相扣的制度化反腐系統工程，是改變腐敗文化的重要手段。
在參考和借鑒新加坡經驗的同時，我們也意識到新加坡模式具有其獨特性，其模式能夠推廣到其他深受腐敗困擾的後發展中國家仍然是存在疑問的。新加坡模式的很多要素是基于其特殊的曆史發展軌迹和政治、經濟與社會環境，不見得適合中國學習和借鑒。
首先，與新加坡相比，中國地區間發展極不平衡，東部地區已處于工業化的中後期，而中西部大部分地區則仍處于工業化初中期，這也意味著政府在經濟發展中角色及其轉型需求在地區間是不同的。在私營市場發達的東部省份，經濟開放程度高，政府或許能夠真正地調整自身職能與角色，在提供公共物品與服務，加強法治與維持市場競爭環境的同時，盡量少直接幹預市場與企業運行，從而降低政府腐敗的風險。
然而正處于發展型或轉型過程中的中西部地區，伴隨著地方政府招商引資的沖動與熱潮，政商關系糾纏不清，合謀尋租的現象十分普遍。針對中國省際腐敗差異的部分實證研究也表明，較高的地區開放性與教育水平，較低的政府規模的地區往往腐敗程度也更低。地區經濟社會條件以及政府行爲的差異性決定了中國腐敗形勢與反腐策略的複雜性，中國不一定可以通過像當前新加坡那樣走市場化，解除政府管制的新公共管理道路實現對腐敗的控制。
其次，盡管中國政府對新加坡的公務員薪酬制度非常關注，並且公務員的薪金較低確實是發展中國家腐敗蔓延的重要原因之一，然而對新加坡的公務員薪酬政策和高薪能否養廉需要有一個全面、辯證和動態的認識。
首先認爲新加坡公務員普遍薪水很高是存在誤讀成分的。新加坡公務員有8萬多人（2012年爲 80210人），政府法定機構工作人員5萬多人（2012年爲55817人），其中高薪者，在公務員中只有超級D級或Grade 7級以上官員，人數不過數百人。新加坡一直強調的公務員高薪，其實指的是公務員的薪金要具有市場競爭力。提供市場競爭力的薪金待遇，對新加坡政府而言主要是爲了吸引優秀人才加入公務員隊伍。
由于系統的績優官僚制和體制內優中選優的公務員晉升選拔制度，新加坡高級公務員往往都具有世界名牌大學的學曆和過硬的個人素質和能力，由于一個繁榮的市場經濟的存在，這些人才即使離開政府部門，在勞動力市場上同樣可以得到相當且優厚的薪金。
新加坡的公務員人事招聘和管理制度非常靈活。公務員體系可進可出，新加坡中下層公務員的薪金水平其實和市場薪金水平相當，只不過由于成功的經濟發展，新加坡已是世界最富裕的國家之一(2013年新加坡人均GDP達到5萬5千美元)，從發展中國家的角度上看，新加坡公務員的薪金才普遍較高而已。新加坡反腐政策的成功其實是得益于其全方位的政策，制度和文化建設。
中國公務員是否應該高薪，多高的薪水算高薪和高薪能夠養廉是一個非常複雜的問題。中國公務員的薪金和福利制度結構不合理。不僅僅地域，部門，級別差距相當大，中國政府官員盡管帳面工資收入有限，但享有的各種福利收入與各種隱性的灰色/黑色收入卻相當可觀。灰色/黑色收入拉大了居民收入分配差距，已引發了社會各界的普遍關注和不滿。
在理順公務員薪金和福利制度，有效取消或抑制官員非法收入之前，任何有關高薪養廉的設想與政策都可會引起廣泛的爭議、公衆不滿與政治阻力。公務員提高薪金必須以整個公務員制度的調整，整個公務員薪金結構的調整爲前提。
另外，盡管在理論上高工資提高了官員腐敗行爲潛在成本，但在跨國研究的實證檢驗中，政府雇員工資水平與腐敗程度之間的關系並沒有一致結論。中國香港政治學者公婷和吳木銮在最近的一項研究中發現盡管過去20年間中國公務員的薪金，特別是和其他行業的薪金提高的幅度相比，有非常顯著的改善和提高，然而政府腐敗卻愈演愈烈。因此即使在還是發展中國家的中國，公務員薪金水平和腐敗間並不存在簡單的線性關系。
腐敗是一個多維度的複雜的現象，在中國系統的反腐敗法律、制度，機構和政策發揮效力之前，簡單的高薪政策恐怕難以抑制官員的尋租動機。然而，我們需要認識到盡管高薪不一定能養廉，但是客觀理性地看，低薪一定不能養廉。合適的有效的薪酬激勵是正常公務員制度的必要組成部分。最近中國政府嚴厲地對三公經費和公務員福利發放的限制會對公務員工作滿意度、工作績效和行爲産生什麽樣的影響需要我們進一步觀察和研究。反腐舉措應該和系統的公務員制度改革相輔相成，協調聯動。
本文旨在去魅新加坡反腐模式，詳細地描述了新加坡政府一整套的反腐政策與模式。
總結起來，新加坡的成功源于以下六個方面的政策與改革：強有力的政治意願、腐敗零容忍的法律和政策、獨立而有力的反腐機構、轉變政府職能和提高行政效率的行政改革、培養選拔精英公務人員的績優官僚制，以及反腐廉政文化。這些政策要素與一些學者和國際組織的反腐敗政策建議基本一致。值得強調的是，新加坡的反腐模式是上述六個方面政策構成的有機體系，六者間相互作用，形成合力。
簡而言之，堅定有力的政治意願是反腐成功的政治前提，嚴厲的反腐法律政策和獨立有力的反腐機構是成功的體制基石，行政改革和績優官僚制是提高反腐成效的推動因素，而反腐廉政文化既是反腐的社會效果，同時也是促進反腐模式持久運轉和持續改進的重要力量。
然而，本文同樣認爲，新加坡模式有著它自身的固有缺陷。新加坡模式的獨特性，也即在一黨主導的非自由民主體制下有效地控制腐敗的結論，需要進一步加以檢驗。
新加坡的反腐模式本質上是以體制內反腐與人民行動黨黨內反腐爲主的，外部政黨和社會力量有效監督與參與的力度還不夠。盡管新加坡的執政黨和政府領導人曆來把清正廉潔當做治國之本，克己奉公，然而隨著時代的發展，代際的更替，政治社會發展格局的劇烈變化，新加坡現有的反腐模型包括反腐機構的獨立性，需要有進一步制度上的調整，以迎接未來可能出現的多黨競爭的政治格局。
此外，新加坡目前奉行的績優官僚制對保持政府清廉是把雙刃劍。一方面，由精英構築的政府中高層官僚系統能夠在才能、素質、修養以及較高工資福利上保證他們能夠免受腐敗的誘惑與侵蝕，但是另一方面，精英導向也容易滋生優越感和特權意識，從而誘導高級官僚形成自以爲是，淩駕人民之上，不谙民間疾苦，腐敗的動機與行爲便容易乘虛而入。
根本的可持續的反腐敗戰略還是需要一系列的制度保證，加強包括分權制衡、獨立司法、富有活力的公民社會以及開放媒體在內的民主制度建設。值得欣慰的是新加坡政府在曆屆領導人，政府工作人員和全社會的共同努力下，已經消除了系統性腐敗，形成了良性的反腐文化，爲新加坡持續保持政府的清廉和高效提供了穩定有力的文化支撐。
另外值得一提的是由于新加坡面積小，人口少，政府管理的信息成本和交易成本都相當低，這使得新加坡政府制度設計和政策調整比其他國家容易的多，這也是新加坡反腐模型能得以成功不可忽略的重要要素之一。
盡管如此，新加坡一整套的反腐經驗和模式依然能爲其他深受腐敗困擾的發展中國際提供啓示和借鑒。其他國家應基于本國政治、經濟、社會與文化的條件與傳統，在學習新加坡模式時應清醒地認識到這一模式的優缺點，明確哪些政策可以被應用以替代本國原有的無效的反腐政策，哪些要素可以補充進入本國的反腐策略之中，哪些要素並不適合本國國情，或在短期內不應倉促實施，以找到真正適合自己的反腐戰略和政策。
對于中國的反腐戰略而言，新加坡反腐模式中的幾大要素：強大的反腐政治意願，獨立、統一而強有力的反腐機構，零容忍的反腐法律與政策，消除過度政府幹預與行政管制的行政改革，精英官僚制和市場化的公務員招募和管理制度都可以爲中國借鑒和吸收。
新加坡模式對當今中國最具有實際意義的借鑒價值在于相似制度背景下的成功經驗。由于中新兩國在政治體制、社會文化、經濟發展方式上有諸多相似之處，新加坡被證明行之有效的反腐模式，也被很多學者認爲是目前較爲適合中國的反腐經驗之一。
首先，新加坡反腐模式的核心在于體制內（黨內）反腐，通過反腐提高政府行政與政黨執政的清廉與高效，從而獲得更高的政治合法性和執政能力。可以說，中國政府的反腐目標也正是如此。在一前提下，中國政治領袖也應如新加坡執政黨那樣堅定反腐的政治意願不動搖，整合黨內或政府體制內的反腐機構，特別是進一步提高紀委在黨內的地位，提高紀委反腐的獨立性和權威性。
其次，在法律和政策上，逐步減少對輕微腐敗的容忍度。目前，我國的反腐敗法律制度更多的限定在黨內制度上，而真正屬于法律範疇內的反腐敗法律法規相對而言比較薄弱。借鑒新加坡的經驗，將黨內制度轉化爲國家的法律法規，才能增強這些制度的強制性和約束力。因此，完善制度反腐與法治反腐的嚴格性和可操作性，制定類似于新加坡《預防腐敗法》的中國反腐敗專門法律，在預防和監督潛在腐敗行爲的制度化法制化上邁出實質步伐。
再次，新加坡反腐敗成功的另一個制度背景是政府和市場機制的良性互動。對于發展型國家而言，強大的政府對經濟和社會發展的支配和引導作用是必要的，但是政府的作用不能過于強大，以免抑制繁榮的充滿活力的市場及其相應的勞動力市場的形成。
最後，新加坡的公務員的招募和管理是非常靈活和開放的。公務員可進可出，有市場競爭力的薪金使得公務員隊伍的職業專業化素質和公務員有效激勵得到了保障。當前中國進行的反腐風暴的有效性和可持續性有賴于中國黨政關系的調整和包括公務員職能結構和薪酬制度在內的公務員制度的實質性改革。
作者介紹
于文軒 新加坡南洋理工大學公共政策與全球事務系
吳進進 江西財經大學財稅與公共管理學院
本文摘自于文軒所著《道法無常：新加坡公共管理之道》。
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