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中國能源報-中國能源網 |與發達國家相比，我國垃圾發電廠的建設周期縮短了一半，建設投資卻減少了2/3，技術、裝備均已具有國際競爭力。退補也已是行業決策、監管部門的共識。
垃圾發電項目的電價補貼會取消嗎？近一年來，“退補”話題持續發酵，引發業內熱議不斷。
記者近日多方獲悉，一則名爲《財政部 國家發展改革委 國家能源局關于促進非水可再生能源發電健康發展的若幹意見（征求意見稿）》的文件，對垃圾發電項目補貼方式作出了調整：“核准權限在地方的項目，按照權責對等原則，其新增項目不再納入中央財政補貼範圍，由地方根據實際情況出台補貼辦法，補貼標准和方式由地方確定”，時限由2021年1月1日起。《征求意見稿》尚未正式公開，但多位業內人士向記者證實，“退補”之說有其依據。如何應對，隨之成爲相關企業的當務之急。
“國補”變“地補”
截至2019年底，全國建成投運的生活垃圾發電廠超過430座，處理能力約45萬噸/日。由此折算，焚燒比例已達70%以上，遠超《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》所提出，“到2020年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上”的目標。
發展背後，離不開資金支持。根據國家發改委在2012年發布的《關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》明確，2006年之後核准的項目，均先按其入廠垃圾處理量折算成上網電量進行結算，每噸折算上網電量280千瓦時，執行統一標杆電價0.65元/千瓦時（含稅）。上網電價高出當地脫硫燃煤機組標杆上網電價的部分，實行兩級分攤，即當地省級電網負擔0.1元/千瓦時，其余部分納入可再生能源電價補貼。換言之，除了發電收入，補貼將直接事關項目收益。
對于可再生能源電價補貼的部分，調整信號早有釋放。2019年7月，在對十三屆全國人大二次會議第8443號建議的答複中，財政部就表示，“一方面，擬對已有項目延續現有補貼政策；另一方面，將逐步減少新增項目納入補貼範圍的比例，引導通過垃圾處理費等市場化方式對垃圾焚燒發電産業予以支持”。
一位熟悉情況的企業人士告訴記者，《征求意見稿》也提出，新增項目不再納入補貼範圍。“2021年1月1日前，已核准且並網發電的項目仍可按規定享受補貼。雖然尚未最終定稿，但可以看出，政策有其連續性，確保了項目的合理收益，但退補也已是行業決策、監管部門的共識。”
E20環境平台固廢産業研究中心負責人潘功進一步稱，受區域影響，燃煤機組標杆電價每千瓦時通常在0.25-0.4元，除去省級電網負擔部分，可再生能源電價補貼承擔0.15-0.3元。“後者就是我們常說的‘國補’，目前來看不會一下子取消，更可能由中央下放到地方。”
不確定因素增多
談及退補理由，財政部在上述答複中表示：“可再生能源電價附加補貼政策屬于能源政策，設立目的是解決能源結構問題，而非環保政策；在生態環境保護領域，中央層面有專門的政策和支出途徑，近年來中央財政支出力度都是不斷增大的。”
同時，在現有補貼基金入不敷出的情況下，壓力逐步加劇。光大證券測算顯示，包括垃圾發電項目在內，2019年中央財政的補貼力度，僅爲2018年實際執行數的40%，無法完全覆蓋已有生物質發電項目。“隨著産能快速提升和可再生能源基金日益吃緊，政府態度發生轉變，對可再生能源發展基金中的生物質能支出（包括垃圾發電）持收緊態度。”財政部方面還稱，下一步擬對可再生能源電價附加補助政策進行調整，由電網企業直接確認符合補貼要求的項目及對應的補貼金額。
盡管如此，部分人士仍有不同意見。“補貼退出與否，不能只看行業自身。在垃圾處置缺口較大、能力尚不完善的情況下，現階段退補爲時過早。”潘功表示，國補目前至少占到項目利潤的一半，能充分保障其合規運營。“爲確保安全、環保運營，企業花費大量成本，需要相應的回報才能支撐，不少項目已處于超負荷運營的狀態。直接取消將加重企業負擔；由于地方財力有限，地補或帶來支付周期延長等更多不確定因素。”
一位不願具名的垃圾焚燒運營商也稱，電價補貼是項目投資回報的重要組成。一般而言，垃圾發電項目投産周期爲2-3年，投資之初，企業的回報測算已包含電價補貼。如若取消，對處于籌備和建設期的項目影響較大，甚至可能導致企業資金鏈斷裂。
“越是大城市、大項目，補貼額度越高。經濟相對欠佳地區，越是小項目，補貼額度越低，且更不容易獲取各類財政支持。新建項目不再享受補貼，不僅僅影響企業，還可能加劇區域發展不平衡。”上海康恒環境股份有限公司董事長龍吉生坦言。
補貼不是唯一出路
離開補貼，垃圾發電項目是不是寸步難行？在中國城市建設研究院有限公司總工程師徐海雲看來，補貼退坡，對經濟不發達地區的影響更甚。對此，他建議在保持總額基本不變的情況下，讓經濟發達地區先退出，優先保障經濟不發達地區的項目補貼。
“同時也要看到，現有補貼方式是高效、合理的。不僅能培育出優質公司、促進技術進步，也能推動産業發展壯大。與發達國家相比，我國垃圾發電廠的建設周期縮短了一半，建設投資減少到1/3，技術、裝備均已形成國際競爭力。”徐海雲稱，盡管存在不確定性，但也不必太過擔心垃圾圍城等問題。“沒有豬肉吃的時候，一定會想起養豬；垃圾處理不了時，自然會想起焚燒發電處理。”
光大證券分析團隊認爲，在退補的同時，可通過上調垃圾處理費來平衡企業收益。“企業與政府簽訂的項目合同，大多已包含垃圾處理服務費單價的調價條款，企業具備一定的議價權，有權力按照合同約定與地方政府協商。若取消補貼，處理費平均上調25-59元/噸，才能維持內部收益率8%的水平。”
基于垃圾發電項目的“重資産”屬性，中國節能環保集團有限公司總經濟師鄭朝晖表示，獨特的公益價值，決定了項目收益水平有明顯天花板。只有不斷提升管理水平，才能克服政策邊際、環境邊際、成本邊際與收益邊際帶來的挑戰。“垃圾發電行業正由拼規模走向拼質量，精准投資、精益生産是趨勢所在。”
“挑戰不少，但我們還是有很多應對策略。”綠色動力環保集團股份有限公司總裁喬德衛舉例，通過對單體項目實施精細化管理，可降低運行成本、提高管理效率；積極推進熱電聯産，是垃圾發電企業“二次創業”的重要手段，符合國家産業政策；以現有項目爲依托，開拓一般固廢等處置項目，可共享垃圾發電項目的基礎設施，發揮協同效應等。“到2020年，我國生活垃圾實際焚燒需求約達3.3億噸，將帶來約1119億元的市場空間。”