新加坡的志願服務制度
2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》正式實施，志願服務被明確爲法定慈善活動之一。依法完善志願服務制度，驅動志願服務和捐贈財産這兩個慈善事業的車輪同步前進，是一個現實課題。
本文根據對新加坡的社會調查並跟蹤當地媒體報道，從立法層面介紹新加坡《慈善法》爲志願服務類社會組織提供的法律保障，闡述志願服務類社會組織登記注冊、資金運作和監管辦法；從社會管理層面介紹新加坡政府推動志願服務事業發展的具體做法，闡述政府調整定位、創新舉措以及與社會團體之間的協調配合情況；從居民社區層面著重介紹學校、醫院、律師館、居委會等機構的志願服務運行機制；從社會組織層面著重介紹華人社會團體和宗教會所在志願服務體制中所扮演的角色；從工商企業層面介紹新加坡政府推動企業加入志願服務行列的措施，闡述調解企業逐利性與公益性的矛盾、建立健全激勵機制和發展社會企業的對策。
新加坡志願服務制度的構建曆程，以及該國志願服務與其他慈善活動相互依托、相互促進的實踐經驗，值得借鑒。
新加坡1965年8月9日建國。50多年來，新加坡建立並不斷完善志願服務制度，使其在社會保障體系中的地位逐步凸顯，爲構建和諧包容的種族、宗教關系提供有力支撐，探索出了一條創新社會治理的良好途徑。
將志願服務納入公益慈善法律框架
1985年新加坡頒布《慈善法》。《慈善法》作爲國家公益慈善事業基本法，采用集中立法模式，綜合規定了包括志願服務團體在內的各類公益慈善組織制度，包括公益慈善目的、登記注冊、權利義務、資金賬目、財務和人事管理、監督機制以及法律責任等。在司法實踐中，《慈善法》和《社團法》《公司法》《信托公司法》以及《所得稅法》等法律法令共同爲公益慈善組織提供法律保障。
（一）志願服務團體依法注冊
在新加坡成立社會組織，必須到有關部門辦理登記注冊手續。志願服務團體的注冊形式分爲三種：社會團體、公共擔保有限責任公司或信托機構。一旦志願服務團體經注冊登記成爲法律實體，即可根據《慈善法》申請注冊慈善組織。如符合法定要求，還能申請升格爲公益機構，以獲得更多的稅收優惠，並可爲募捐出具免稅單據。新加坡實行強制性社會組織登記制度，依法取締未經注冊的社會組織。
（二）志願服務團體與基金會等公益慈善組織聯系緊密
志願服務團體依據《慈善法》開展活動。由于招募、培訓等基本的志願服務項目均需善款支持，而義賣、義演等許多志願服務項目本身就是爲了募捐，因此志願服務團體通常融合在其他公益慈善組織當中或作爲其分支機構開展活動。還有一種情況是，單純的志願服務團體平時沒有資金儲備，組織活動時向公益金（新加坡國家福利理事會的籌款機構，旨在幫助沒有籌款能力的小規模志願服務團體）等各類公益慈善基金會申請善款，也可申請技能提升基金用于培訓、咨詢、共享服務等津貼。2013年，新加坡注冊登記的志願服務和慈善團體（當地稱“志願福利團體”）共有2142個，其中具有公益機構資質的599個、國際慈善組織的區域機構20個。
（三）志願服務團體監管制度嚴格、公開、透明
2004年，新加坡全國腎髒基金會被媒體揭露醜聞，執行理事長因貪腐被罰款400萬新元、監禁3個月，多名高管宣布個人破産。該基金會是新加坡當時規模最大、最有影響力的志願服務和慈善團體，三分之二的新加坡居民向其捐過款，大批志願者爲其提供無償服務。事件發生後，新加坡政府痛定思痛，一方面不懼怕亮醜揭短，公開持續報道案件審理情況，另一方面果斷進行監管改革，大幅度提升公益慈善組織的公信力和透明度。一是設立慈善理事會。2007年，新加坡借鑒企業管理模式和經驗，通過修訂《慈善法》，法定成立新加坡慈善理事會，並設立慈善總監一職，隸屬政府社會及家庭發展部。之後陸續頒布《慈善組織監管守則》等一系列規章制度。二是出台志願服務和慈善團體評估框架規則。2014年，慈善理事會推出一整套志願服務和慈善團體監管評估框架規則。三是通過慈善市場調節監管。《慈善法》對志願服務和慈善團體既沒有行政開支比例的限制，也沒有組織捐贈活動事先明確成本支出比例的要求，更無工作人員薪酬上限。那些假借公益慈善爲名、行中飽私囊之徒，則在嚴格、透明、公正的監管制度光照下，很快受到法定懲罰。四是部分志願服務項目的經費管理實行“雙軌制”，即項目運作管理成本與募捐所得完全分離。
政府對志願服務事業的支持模式
已由“主導型”轉變爲“推動型”
新加坡政府認爲，隨著人口迅速老齡化，有更多年長者需要社會援助，經濟全球化和新科技則爲低薪家庭帶來新壓力。爲了應對這些新趨勢和挑戰，近年來新加坡政府對如何推進公益慈善事業進行了戰略性調整，對志願服務團體的支持模式由主導型轉變爲推動型，將新加坡華社自助理事會（由新加坡宗鄉會館聯合總會與中華總商會于1992年聯合成立，注冊爲公共擔保有限責任公司，具有公益機構資質，下設義工聯系與發展委員會）等民間組織作爲合作夥伴，開拓了社會援助新路徑。
（一）政府主動轉變在志願服務領域中所扮演的角色
2008年，有學者將志願服務團體發展模式與運行機制歸納爲三種，即政府主導型、政府民間合作型和民間主導型，並評價新加坡志願服務是典型的政府主導模式。2011年5月新加坡第16屆國會選舉之後，新加坡政府反思選情出現的重大變化，施政更加注重民生，推出包括改善志願服務管理在內的一系列革新措施。2011年11月，新加坡承辦第21屆世界志願者協會大會，新加坡政府把自己定位在幕後，將80個國家和地區1000多名代表出席大會的籌備組織工作，交給新加坡全國志願服務和慈善中心（以促進公益慈善事業發展爲目標的公益慈善組織，其主席兩年一屆，由政府文化、社區及青年部委任）擔綱。新加坡卸任總統以民間人士身份作爲主賓出席此次大會開幕式，這標志著志願服務已經完成由政府主導型到推動型的轉變。
（二）政府在制度建設方面積極引導志願服務事業發展
第一、政府內閣成員、國家公務員參與志願服務等公益慈善活動常態化、制度化。各級官員幾乎都在志願服務和慈善團體任職，但又不代表官方幹預組織內部事務。2012年，新加坡總統陳慶炎首次倡導實施“總統挑戰義工行動”，強調公益慈善活動不只是籌得善款，也要吸引更多人撥出時間當義工（“義工”是對志願者的俗稱），結果當年有120個志願服務和慈善團體響應總統號召，招募6500人參加了300場義工活動，並由此形成慣例。2015年10月，新加坡副總理張志賢宣布，自2016年起，14萬名國家公職人員每年可申請一天“志願服務事假”，16個政府部門、50多家法定機構必須助養至少50個志願服務和慈善團體，每一個政府部門委任一名副常務秘書負責推動公益慈善工作。當地媒體發表題爲“體恤民情從當義工做起”的社論稱，國家公職人員“不能只是坐在冷氣房裏辦公，要和千千萬萬義工一樣，加入志願服務的行列”。新加坡政府對志願服務慎用強制性法令，強調志願服務必須是自發性的，即便是號召國家公職人員做義工，也不作硬性規定，而是使用引導、激勵的辦法，努力在營造行善風氣上下功夫。
第二、對優質高效的志願服務和慈善項目給予配套資金支持。新加坡政府設立“關懷與分享基金”計劃，從2014年1月開始以1元對1元的方式捐款，資助志願服務和慈善團體籌款不足部分。這一計劃的目標是“志願福利團體募捐2.5億新元，政府對等資助2.5億新元”。截止2016年3月，共有241個志願服務和慈善團體加入該基金的籌款活動，共籌款13億新元，其中8億新元由志願服務和慈善團體募集，政府配對資助5億新元，超過預期一倍。
第三、建立和完善志願服務評估和激勵機制。新加坡政府將志願服務與公民切身利益結合起來，對有傑出貢獻的志願者在社會服務與福利、就學與就業、職務提升等方面給予優先考慮，民衆聯絡所等基層組織向志願者提供生活方面的優惠待遇，國會議員也會積極推薦表現突出的志願者。根據志願者服務時間和績效，政府授予志願者不同等級的勳章，較高級別的可得到由總統親自頒發的公共服務獎章和公共服務星條勳章。獲得這種榮譽已成爲志願者社會地位的象征，也是志願者個人價值通過行善獲得社會承認和尊重的重要標志。
第四、營造志願服務社會環境，發揮媒體監督引導作用。新加坡每年1月份的第一個星期爲“樂捐周”、4月爲“關懷與分享月”、7月爲“志願服務月”。在政府倡導和衆多志願者努力下，志願服務已成爲社會風尚和廣大居民的自覺行爲。
居民社區是志願服務的主要平台
新加坡全國的500多個政府組屋社區（組屋是指政府爲解決“居者有其屋”問題而向普通居民提供的廉價房屋，由于這些房屋都是組合式的，因此俗稱“組屋”）,容納了約83%的常住人口。社區裏的學校、醫院、律師館和居委會承擔了爲弱勢群體提供志願服務的主要功能。
（一）學校是培育青少年志願服務意識的基地
新加坡教育部將志願服務和慈善的理念引入學校課堂，推行學校社區服務計劃。以新加坡德景中學爲例，該校除了安排志願服務和慈善課程外，還規定學生每年須完成6個小時的志願服務課時。周末在烏節路等繁華地段，禮貌募捐的中學生隨處可見，也會不時看到年輕媽媽指導孩子將硬幣投入捐款箱的舉動。
新加坡全國志願服務與慈善中心2013年調查數據顯示，曾參與學校社區服務計劃的受訪者中，85%感到滿意或非常滿意，認爲從這類社會實踐課程中獲得了行善經驗。該中心認爲，學校社區服務計劃促使學生關注社會，也能鼓勵年輕人在未來繼續參與志願服務。
（二）醫院是志願者獻智出力的重要場所
新加坡10余家慈善中醫院，是醫療行業開展志願服務的中堅力量。這些醫院的工作人員既有義工團隊成員，也有拿薪酬的醫生護士。新加坡同濟醫院成立于1867年，經曆了150年的漫長歲月，始終秉承“不分種族、不分宗教、不分國籍、施醫贈藥、協助貧困病黎、分文不收”的辦院宗旨，2014年該院平均每天的門診量超過1000人次，其辦院經費完全來自社會捐資。
（三）律師館已成爲志願服務的舞台
2015年新加坡共有律師5952人，約有50%的律師參與志願服務。新加坡律師公會在2007年設立目標，希望每名律師利用自己的專業知識，每年提供25小時無償服務。2015年1月，該公會爲資助相關項目，同時也爲了在法律界推廣志願服務的理念，牽頭舉行義走活動，吸引了包括法官、檢察官、律師和大學法律系學生等1800多人參加，募捐超過200萬新元。從2015年起，律師公會規定所有律師在更新執業執照時都須申報無償服務時數，同時對在新加坡執業的1000多名外籍律師不積極參與志願服務公開提出批評，並警告若不改正將受到從業審批限制。
律師公會統計數據表明，2015年有2479名律師投入了68256小時提供無償服務，比較2012年無償服務45094小時的問卷調查數據，新加坡律師向社會提供無償服務時間增長51%，其中有102名律師提供的無償服務超過100小時。
（四）居委會位于志願服務最前線
新加坡的居民委員會制度源自中國。經過吸納創新後，新加坡政府將其功能進行調整，讓居委會在鄰裏婚喪嫁娶、照顧孤寡老人、關愛殘障人士、銜接志願服務項目等領域大顯身手。居委會作爲新加坡基層組織之一，其主席通常由本社區選舉的國會議員推薦産生。主席與居委會委員均不拿薪酬，相反，他們在居委會的崗位上既出力，又出錢，還要搭上時間，堪稱新加坡優秀義工。新加坡全國500多個居委會對應500多個組屋區，也是500多個充滿愛心的義工團。
新加坡“個人志願服務與慈善調查”數據顯示：2014年新加坡志願服務和慈善團體共收到12.5億新元的捐款，比2012年多14％；捐款人次占全國常住居民人口數量的83%；人均捐款379新元。在參加志願服務活動方面，有17.8％的受訪者曾到志願服務和慈善團體擔任義工；義工平均投入時間從2012年的72小時增加到93小時；每月定期做義工的人數也從11％升至18％。
華人社團、宗教會所在志願服務體制內扮演重要角色
（一）華人社團的志願服務享有盛譽
新加坡是除中國之外唯一一個華族人口占多數的國家，每4個常住居民中就有3個是華人。新加坡現有地緣、血緣、業緣類華人社團1000余家，一批百年會館仍保持生機與活力，秉持樂善好施、扶貧濟困的中華民族優良傳統。這些華人社團中，約有五分之一設有義工團或青年團（通常義工團與青年團合二爲一）。凡政府推出某項舉措需要社會提供志願服務時，常常會首先聯系和鼓勵華人社團組派義工發揮引導和示範作用。華人社團的義工精神在社會各界享有很高聲譽。
人民行動黨在新加坡長期執政。該黨作爲一個特殊的、華人占多數的政治團體，自20世紀50年代成立之日起就倡導志願服務，黨的支部活動、黨代表大會等許多會務工作，甚至組織參加曆屆國會大選，一直都有義工們忙碌的身影，義工精神已注入新加坡人民行動黨的執政理念。還有一個值得品味的現象：在新加坡，人們看不到執政黨的辦公場所，唯一能夠看到執政黨標志的建築物，是人民行動黨社區基金會在許多組屋區開設的幼稚園（即幼兒園），幼稚園外牆上鮮明的標識著該基金會標志，酷似人民行動黨黨徽。裏面的工作人員大都是社區基金會屬下的義工團成員，其入園費遠比私人幼稚園低廉，深受民衆歡迎。截止2016年5月，該基金會已成爲新加坡最大的學前教育機構，設有375家幼稚園和托兒中心，占新加坡幼稚園總數的70%，每年爲5萬名兒童提供學前教育。
（二）宗教會所在志願服務體制內是一不容忽視的力量
新加坡是一個多元民族、多元文化的移民社會。新加坡15歲以上的公民，約85%有著各種不同的宗教信仰。新加坡政府重視宗教活動的法制建設，對宗教的社會功能有清醒的認識，通過各種手段維護宗教之間平等相處，促進宗教與社會的和諧。如某家寺廟只限于本民族人士參與，就不可以成爲公益機構。公益機構必須不分種族，所有活動要向各族群人士開放。
新加坡佛教居士林是新加坡著名宗教會所之一，長期致力于籌善款、做善事，促進宗教、種族和社會和諧，備受各界尊敬。該公益機構常年爲大衆提供免費素食，幾十年每天風雨無阻。自2002年起，新加坡佛教居士林每年向中國雲南貧困地區捐款10萬新元。2008年四川汶川地震、2014年雲南魯甸地震等災害發生時，該公益機構都有募捐。新加坡德教太和觀作爲新加坡宗教界規模最大的公益機構，近30年來創辦了50多家慈善和志願服務機構，聘請來自14個國家、不同宗教種族的700多名員工，同時使用許多志願者，每年免費爲2000多個病人提供醫療服務，每天無償爲750多人提供午餐和晚餐，每年開支400多萬新元。
新加坡全國志願服務和慈善中心2014年調查數據顯示，無論是慈善捐款或是志願服務，宗教組織都是積極的推動者和參與者，受訪者中60%捐錢給宗教會所，27%到宗教會所做義工。
吸引更多企業加入行善行列
新加坡政府鼓勵企業參與公益慈善事業，規定捐款給公益機構的企業可獲得2.5倍的扣稅優惠。
（一）持續抨擊盈利性企業缺乏行善的內在動力，鼓勵企業積極行善
新加坡企業獲取利潤後，並沒有法律制度硬性要求他們去履行社會責任。2013年3月，新加坡媒體發表題爲“企業必須承擔社會義務”的社論，感歎本地企業並不熱衷于慈善。新加坡全國志願服務和慈善中心調查數據顯示，2011年新加坡工商聯合總會所屬股份資本50萬新元以上的會員企業當中，62%的慈善捐助金額還不到公司繳稅前盈利的0.5%，這些公司現金捐款的中位數是1.2萬新元；更讓該中心擔憂的是，工商聯合總會18400多家公司會員中，僅有123家對網上調查和郵寄調查作出了回應。2016年5月，新加坡媒體發表題爲“向一個劃時代大慈善家致敬”的社論，對新加坡李氏基金主席李成義博士逝世表示深切哀悼，同時高度頌揚李成義的父親—李氏基金創始人李光前、外祖父陳嘉庚爲社會大衆福祉無私奉獻的時代精神。社論援引新加坡總理李顯龍的評論：“新加坡有很多成功的商人，但很少人像李成義那樣，成爲更傑出的慈善家。”社論鼓勵企業家和普通民衆向李成義看齊，爲社會做出貢獻。新加坡政府認爲，要把企業行善提升到新的層次，讓行善成爲激發企業領導力和提升企業形象的動力，同時爲企業和受益者帶來正面影響，當下企業行善面對的主要挑戰，不是“爲什麽要行善”，而是“行善可以爲企業和受益者帶來什麽改變”。爲慶祝建國50周年，2015年新加坡政府把企業捐款扣稅優惠臨時調高到3倍，結果捐款金額比2014年增加了24%。
（二）完善激勵機制，引導企業熱心公益
新加坡對企業參與公益慈善事業的方式界定爲：以企業名義捐錢、捐物、免費借出公司資産或資源、向公益慈善組織購買産品或服務、免費提供公司服務，以及員工參與志願服務，但不包括企業贊助和員工以個人名義捐款。
爲加快企業行善的前進步伐，新加坡于2013年2月成立“企業行善理事會”。該會定期舉辦企業和公益機構的社交活動，爲義工舉辦管理培訓工作坊，通過各種渠道提高公司企業對參與慈善活動的認識，同時吸引更多公司成爲理事會成員。新加坡人民協會（是由政府主導建立的覆蓋全國各個社區的法定機構）長期推行企業社會責任計劃項目。2015年，該協會與200多家企業合作，派送1320萬新元的食品禮券，幫助約2萬個家庭，其下屬1800個基層組織、3萬多名基層領袖、無數義工參與了項目活動。
新加坡2006年成立社會企業委員會，2009年成立社會企業協會和社會企業發展中心。政府還設立了社區關懷企業基金計劃，先後提供1000萬元資金，爲80余家社會企業提供種子基金，幫助他們創業。2015年，新加坡約有170家社會企業，其中90家是獨立的或者附屬于志願服務和慈善團體，80家是合作社。
2015年統計數據表明，新加坡每4家企業中有3家參與了志願服務或慈善捐款，其中54%的企業通過現金捐款、38%爲活動贊助、49%爲實物捐贈；志願服務中位數的小時數爲10小時，有44%的企業加入了義工行列；受惠對象分別爲兒童占44%、年長者40%、困難家庭34%；許多企業的員工每年享有兩天做義工的帶薪假期；企業捐款9.1億新元，個人捐款4.5億新元，破曆史記錄。
綜上，新加坡志願服務制度展示給人們的核心內涵是：堅守樂善好施、扶貧濟困的中華民族優秀傳統，打造關愛社會，使慷慨助人成爲人們生活的一部分，將行善理念注入“國民DNA”，抵禦族群撕裂、社會分化等負面影響，社會管理者與平民百姓共襄善舉，讓國民有條件有機會通過做義工，或以義演、義賣、義拍、義展、義賽、義診、義走等形式奉獻一份愛心，持續引導志願服務成爲社會生活的永恒時尚，凝聚民心，升華理念，推動社會進步和發展。
（作者：天骜 2017年4月第二次修改）