新冠肺炎疫情以來，隨著數字經濟發展與數字金融服務需求增加，全球數字化轉型按下快進鍵。主要央行的態度發生重大轉變，開始加快央行數字貨幣（Central Bank Digital Currency, CBDC）研發與試驗進程。跨境支付正在成爲CBDC的重要探索方向。CBDC跨境支付能夠極大地提高支付便捷性和安全性，提升國際經貿往來的支付結算效率，但也面臨諸多潛在風險，對于其發展模式以及我國對策需要深入細致的研究論證。
一、央行數字貨幣成爲發展必然方向
近年來，隨著新技術與數字經濟發展，CBDC成爲國內外學界與業界的關注焦點，正在逐漸從理念步入實踐階段。回顧貨幣演進曆程，全球貨幣走向數字化時代，具有必然性。
十七世紀以來，全球貨幣從商品貨幣（金銀）轉向紙幣，由可兌換的信用貨幣（銀行票據）轉向不可兌換的法定貨幣。貨幣形式的變化，有賴于經濟發展和技術革新，不僅大大降低了資源成本，也提升了使用效率與安全性。商業銀行起源于中世紀的意大利，金匠爲存放黃金開具收據倉單，成爲最早的可兌換“信用貨幣”，隨後銀行票據逐漸盛行發展起來。但是，這種私人性質的貨幣形式面臨潛在風險。1836年至1863年，在曆史上被稱爲“自由銀行時代”，美國各個州特許的商業銀行發行紙幣並提供兌換支持。商業銀行經營不穩定，紙幣信用難以得到充分保障，並且存在市場分割、信息不對稱、兌換困難等諸多問題。
在此背景下，信用貨幣逐漸由銀行票據轉向央行法定貨幣。最初，中央銀行發行不可兌換的法定貨幣，主要用于戰爭融資。例如，瑞典中央銀行爲七年戰爭發行不可兌換的法定貨幣，以及美國獨立戰爭時期的大陸幣、法國大革命紙券等。在這個時期，法定貨幣往往與高通脹緊密相連，成爲征收“通脹稅”的一種手段。隨著國際環境變化，經濟與技術發展，中央銀行開始“壟斷”貨幣發行權，統一貨幣這一公共産品，改善多種私人貨幣並存的系統性風險，創立貨幣政策體系，調節經濟金融運行。
貨幣經曆了長期發展演進，使用範圍越來越廣泛，成本、效率和安全性不斷改善。曆次貨幣轉型，由市場需求驅動，技術變革不可或缺，政府發揮著不容忽視的關鍵作用。在新技術革命、經濟社會數字化轉型以及私營部門加密貨幣“泛濫”的大背景下，CBDC在成本、效率和安全性層面再上一個台階，將帶來下一輪貨幣，乃至經濟社會變革。
對于數字貨幣的認知，是一個不斷深化的過程。目前，加密數字貨幣是主流概念，英格蘭銀行將加密數字貨幣界定爲運用分布式記賬技術生成的數字貨幣，並指出比特幣是曆史上第一個加密數字貨幣。國家發行的加密數字貨幣，即CBDC。國際清算銀行（BIS）將CBDC界定爲不同于傳統的儲備或結算賬戶余額的一種數字形式的中央銀行貨幣，是中央銀行的直接負債。我國進一步將數字人民幣定義爲中國人民銀行發行的數字形式的法定貨幣，由指定運營機構參與運營，以廣義賬戶體系爲基礎，支持銀行賬戶松耦合功能，與人民幣等價，具有價值特征和法償性。
近年來，全球央行加快CBDC探索。BIS最新調查顯示，過去五年，越來越多的央行或貨幣當局高度關注並積極投身于CBDC的研究與實踐之中（圖1）。截至2021年第一季度，全球約86%的央行或貨幣當局開始研究CBDC，約三分之二的央行正在進行CBDC試驗或試點。美聯儲從相對消極態度轉向審慎評估數字美元項目，鮑威爾指出技術進步提供了新的可能性，預計美聯儲將在2021年第四季度發布CBDC報告。歐洲央行加速數字歐元研發，2021年7月歐洲央行理事會就數字歐元達成一致，啓動爲期兩年的“調查階段”，數字歐元將成爲現金的補充而非替代，有望五年後投入使用。日本央行已正式啓動數字貨幣驗證性測試，第一階段重點對CBDC的發行、流通、兌換等核心功能進行技術可行性分析，第二階段將對CBDC更爲細節性的附加功能進行審查。瑞士央行與金融基礎設施運營商SIX合作開展Helvetia項目，探索批發型CBDC、新的證券結算平台（SDX）與現有央行支付系統連接的可行性與穩定性。此外，英國、法國、加拿大、俄羅斯、新加坡、韓國、印度等國央行也開展了相關研究與測試。
圖1：研究與試驗CBDC的受訪央行或貨幣當局占比（%）
二、央行數字貨幣跨境支付的可能性及最新進展
隨著全球化深入推進，國際往來愈加密切，跨境支付需求不斷增加。現有跨境支付體系存在諸多問題，金融穩定委員會（FSB）將其歸納爲成本高、速度慢、門檻高、透明度低四個方面，一定程度上限制了全球經濟社會發展。具體來看，現有跨境支付大多爲銀行等金融機構，通過SWIFT等信息傳輸平台，利用全球機構網絡來實現，涉及多個司法轄區的不同實體。跨境支付的機構准入門檻高，競爭程度較低，交易鏈條長，數據處理能力有限，支付程序與合規檢查煩瑣，並且不同國家、地區以及平台之間面臨運營時差、數據格式碎片化、幣種轉換成本高等問題。
跨境支付正在成爲CBDC應用的重要探索方向。如果數字貨幣延伸至區域與國際層面，CBDC跨境支付將有效改進上述問題。一方面，CBDC采取點對點傳輸模式，減少中間鏈，降低支付成本，提高便捷性、安全性，進而提升國際往來的支付結算效率。另一方面，通過制度與技術設計，CBDC可以提升數據分析處理能力與對接兼容性，實現24小時運行，化解時區不匹配問題，降低交易對手方風險。2020年，二十國集團宣布將解決現有跨境支付摩擦、增強支付生態系統列爲優先事項，提出積極利用新興支付基礎設施和技術，支付和市場基礎設施委員會（CPMI）和BIS創新中心也積極跟進這一工作，探討CBDC跨境支付的可行性。根據BIS調查，截至2021年第一季度，超過一半的央行或貨幣當局認爲跨境支付效率是CBDC的關鍵動力之一。
當前，一些央行及國際組織已經展開CBDC跨境支付探索，研究合作的可能性，主要包含以下項目。
mCBDC Bridge項目。2019年，香港金融管理局與泰國央行聯合啓動Inthanon-LionRock項目，重點開發區塊鏈跨境走廊網絡，在批發層面實現跨境外彙交易同步交收。在此基礎上，BIS創新中心牽頭，中國人民銀行、香港金融管理局、泰國央行、阿聯酋央行等參與，合作開展mCBDC Bridge（Multi-CBDC Bridge）項目，探討分布式賬本技術（DLT）以及CBDC在增強金融基礎設施、支持多幣種跨境支付方面的潛力。
Dunbar項目。2019年，加拿大央行和新加坡金融管理局合作開展Jasper-Ubin項目，利用哈希時間鎖定合約技術，將各自區塊鏈項目進行連接，完成CBDC跨境支付試驗。在此基礎上，BIS創新中心牽頭，新加坡金融管理局、澳大利亞央行、馬來西亞央行、南非央行聯合啓動Dunbar項目，旨在開發新的連接模型和多CBDC結算平台，允許金融機構在共享平台上直接實現CBDC支付交易。
Jura項目。2021年6月，法國央行、瑞士央行宣布聯合試行歐洲首個跨境央行數字貨幣支付服務Jura項目，BIS創新中心以及瑞士瑞銀、瑞士信貸、法國外貿銀行、瑞士證券交易所運營商、金融科技公司R3等私營機構參與其中。該項目重點探索批發市場，而非日常零售交易，在DLT平台上實現CBDC跨境支付結算，以DvP機制將金融工具轉換爲歐元批發型CBDC，再通過PvP機制將歐元批發型CBDC轉換爲瑞士法郎批發型CBDC。
Aber項目。2019年，沙特央行和阿聯酋央行聯合發起了Aber項目，旨在促進兩國CBDC跨境結算。Aber項目分爲三個階段，試點範圍已擴大至六家商業銀行。目前，該項目已完成對CBDC跨境支付的技術驗證，下一步將提高現有系統安全性，提供基于DLT技術的支付渠道，擴大Aber項目試驗範圍，探索債券等其他資産的結算。
Stella項目。2016年，日本央行和歐洲央行聯合啓動Stella項目，旨在評估DLT的適用性以及解決方案在金融市場基礎設施領域的應用。在2021年第三階段中，Stella項目在前兩個階段研究基礎上，利用跨境賬本支付協議分析全球互操作性，重點探索跨境支付的創新解決方案以及新技術使用的安全性。
三、央行數字貨幣跨境支付的潛在風險
當前，CBDC相關研發項目大多集中在國內、零售層面，盡管各國央行對CBDC跨境支付的關注與研究增多，但仍有所擔憂，並未明確跨境支付的立場與方向。根據BIS調查，約25%的央行正在考慮是否允許非居民使用CBDC，僅8%的央行考慮在其他司法轄區使用本國發行的CBDC。除了技術標准、基礎設施等因素，CBDC跨境支付仍面臨諸多潛在風險。
（一）貨幣替代風險上升
雖然全球範圍內貨幣替代現象廣泛存在，約18%的經濟體持有超過50%的外彙存款，但數字技術將進一步加劇貨幣替代趨勢。CBDC跨境應用可以極大地提高外幣可得性，降低外幣持有與使用成本，在支付與金融交易領域，對本幣，特別是對于高通脹、高債務、彙率震蕩國家的本幣具有較強的替代效應。
CBDC貨幣替代所帶來的風險是雙向的。對于CBDC發行國，相較于傳統體系，外部CBDC需求變化將更快、更大地傳導至國內，影響貨幣政策獨立性，對金融穩定産生一定的幹擾。對于CBDC接受國，貨幣替代影響貨幣需求的穩定性，削弱央行政策傳導效力，進而更加依賴CBDC發行國，也更容易受到其外溢沖擊。
但是，CBDC貨幣替代風險是不均衡的。CBDC先發國家往往是發達經濟體、主要貨幣發行方，具有更強的技術研發能力、基礎設施與網絡外部性，擁有承受與應對貨幣替代風險的能力。但是，大部分新興市場與發展中國家在CBDC研發探索方面相對落後，經濟技術實力有限，在國際貨幣金融體系中本就處于邊緣地位。CBDC跨境應用將加劇新興市場對于主要貨幣的依賴性，致使“數字美元化”，可能放大其內部系統性缺陷。
在此背景下，國際貨幣格局面臨調整。國際貨幣格局演進是一個長期過程，其基本驅動要素，如綜合國力、金融廣度與深度、制度與政局穩定等變化均是相對緩慢的。數字技術與CBDC跨境應用，將在這些固有驅動要素的基礎上産生影響，推動國際貨幣格局調整。一是強化網絡外部性，如果美元、歐元等主要貨幣率先數字化，將憑借廣泛的用戶基礎與更低的使用成本，強化固有儲備貨幣地位。二是技術催生新的儲備貨幣，一些貨幣可以憑借先進的數字技術，在特定領域、區域實現國際地位的晉升，帶動自我強化趨勢。三是增進區域貨幣合作，政經聯系更加密切的經濟體可能在CBDC跨境使用上率先行動與合作，實現區域CBDC整合，進而推動經濟金融合作。在此基礎上，國際貨幣秩序，如IMF補充儲備機制等，也將隨之變化調整。
（二）資本流動風險加劇
資本流動短期化、複雜化。CBDC跨境使用可以降低資本流動成本，提高支付流通的便捷性，但也會帶來更大的傳染風險。在此背景下，全球資本流動將愈加呈現短期化、高波動等特征，帶動杠杆率與估值效應提升，進而對國際收支、經濟發展産生連鎖反應。如果各類主體直接參與跨境支付，資本流動影響因素將更加複雜，變得更加難以預測。
外彙管理體系面臨挑戰。隨著資本流動傳染風險上升，本幣、外幣CBDC無序流動將加劇彙率等金融波動。同時，外幣CBDC交易與持有成本降低，一定程度上將增大居民個人與企業的外幣風險敞口。根據BIS調查，許多經濟體對于境內使用外幣交易沒有任何限制，僅26%受訪央行存在此類限制。但是，如果外幣CBDC在境內被廣泛使用，近三分之一的央行表示可能會重新考慮其外彙限制。此外，在數字貨幣加持下，避稅、反洗錢等違法行爲可能“失去監管”。
（三）變革與運營成本高昂
CBDC跨境支付在提升效率的同時，將突破甚至顛覆現有體系框架，帶來高昂的變革與運營成本。
固有的貨幣-銀行雙層體系面臨沖擊。盡管設計定位存在差異，但不可否認的是，CBDC會不同程度地分流商業銀行存款及相關業務。特別是在危機時期，CBDC可能加劇存款流失，增大銀行擠兌風險。如果銀行失去穩定的資金來源，就不得不更多地轉向債券市場等其他渠道獲得資金，將對信貸融資和經濟社會發展産生一定影響。同時，CBDC跨境支付可能擠壓部分銀行業務，加劇銀行競爭與重組，擁有大型網絡的銀行獲得優勢，資金集中度可能空前提高，增加金融體系整體風險。
金融政治化風險不容忽視。從國內來看，CBDC開發與運營成本巨大，國家需要大規模的資金、設施與制度投入，央行的角色定位也將發生變化，更多地面向公衆，可能導致職責功能政治化風險。從國際層面來看，CBDC跨境支付意味著用戶信息前所未有的收集與控制，將加劇數據治理失衡，並引發新一輪霸權壟斷，CBDC也可能成爲網絡攻擊和國家間博弈的新砝碼之一。
四、央行數字貨幣跨境支付的路徑與前景
理論上，CBDC跨境支付可以通過前端零售和後端批發兩種方式實現。在前端零售方面，一國零售型CBDC可以提供給境內或境外的非居民使用，相關主體可以持有多種CBDC，類似于現金的功能。例如，60%的美國鈔票都是在美國以外國家和地區持有使用的。零售CBDC與當前基于賬戶的支付體系截然不同，其跨境支付需要對適用地區、用戶身份、訪問條件進行限制和設計。在後端批發方面，對于技術、市場結構、法律特征等，設計系統性框架，建立多個國家和地區CBDC互操作性，實現CBDC跨境支付使用，即mCBDC安排。
長期來看，mCBDC安排更爲可行，成爲全球跨境支付的發展方向。在CBDC跨境支付方面，零售前端與批發後端兩種方式並不互相排斥，作用在不同層面，需要相互協同，推進CBDC跨境支付體系建立。但是，從長期來看，零售前端方式難以單獨施行，通過mCBDC安排，實現跨境、跨貨幣互操作性，具有必然性。mCBDC安排並非建立一個與國內貨幣競爭的新的記賬單位，而是側重于設計具有訪問框架和互聯選項的國家間CBDC安排，有效促進CBDC跨貨幣、跨境支付，完善全球支付清算體系。
目前，CBDC跨境支付尚處于概念論證階段，參照BIS以及相關國家研發實踐，mCBDC安排存在三種模式選項。
一是兼容CBDC系統（mCBDC Arrangement Based on Compatible CBDC System）。在兼容模式下，mCBDC安排設定通用的技術標准，包括信息格式、數據要求、加密技術等，整合並改進傳統支付渠道和平台，降低跨系統操作成本。該模式對于傳統體系的顛覆性較小，但統一技術標准、調整法律框架將是一個長期協調過程。
二是互聯CBDC系統（mCBDC Arrangement Based on Interlinked CBDC System）。在互聯模式下，mCBDC安排通過技術或制度“接口”，實現不同CBDC支付系統互聯互通。在具體操作中，系統互聯需要共享分布式賬戶等技術接口，或者引入可信賴中介機構作爲“超級代理人”，建立共同清算機制。歐元區、日本、英國、加拿大、新加坡等國曾提出此類構想。但是，CBDC系統互聯，不僅涉及安全、效率等問題，更有賴于相關國家、地區之間的利益協調。
三是單一CBDC系統（Single mCBDC Multi-Currency System）。在單一模式下，mCBDC安排建立集成系統，設定單一技術標准，實現多幣種跨境使用。香港金管局和泰國央行聯合推動的Inthanon-LionRock項目以及在此基礎上的mCBDC Bridge項目就是該模式的實踐案例。單一CBDC系統可以極大降低跨境支付摩擦，推進區域貨幣合作，但也會增加CBDC管理的複雜性，對于各成員金融體系産生一定的影響。
未來一段時期，mCBDC的前景尚不明朗，三種模式可能在不同司法轄區或合作區域內並存。
五、對我國的啓示與建議
近年來，我國積極探索CBDC，取得重大進展。2014年至2016年，中國人民銀行成立法定數字貨幣研究小組，開始啓動法定數字貨幣的研究工作。2016年，中國人民銀行搭建了中國第一代法定數字貨幣概念原型，並成立數字貨幣研究所。2019年以來，中國人民銀行在深圳、蘇州、雄安新區率先啓動數字人民幣試點，並于2020年11月將試點範圍擴大至上海、海南、長沙等地。截至2021年上半年，我國數字人民幣試點場景已超過132萬個，覆蓋生活繳費、餐飲服務、交通出行等衆多領域，累計交易逾7070萬筆，金額約345億元。
長期來看，數字貨幣時代已經到來，CBDC跨境使用也將在不久的將來逐步實現。我國要順應時代趨勢，在新一輪國際金融秩序變局中，穩步提升貨幣競爭力與國際話語權。
第一，穩妥推進數字貨幣研發試點，加強相關技術與理論研究。我國要繼續穩妥推進數字貨幣發展，總結前期試點經驗，進一步擴大試點的地域和場景範圍，發揮各類主體優勢，優化數字人民幣方案與體系。密切跟進CBDC相關新技術、新動向，特別是要加強基礎技術創新與研發。加強理論問題攻關，科學評估CBDC的宏觀經濟金融影響，深入研究CBDC和mCBDC安排與現有設施體系的互操作性、央行角色定位以及資金調控機制、不同CBDC跨境支付類型的利弊得失等重大問題。
第二，加速完善相關法規制度，著力在效率與安全之間實現平衡。根據歐洲央行公開咨詢報告，市場主體高度關注隱私、安全性、廣泛可用。CBDC境內以及跨境支付，需要用戶身份識別與數據信息處理，打擊違法犯罪行爲也需要收集交易信息，這在一定程度上與保護隱私存在矛盾，我國CBDC需要定位爲“可控匿名”，針對不同領域，編程實現不同程度的匿名管理。推進相關制度與法律制定，加強數據治理和信息保護，嚴厲打擊非法跨境數據流動，出台跨境支付服務相關制度，完善支付業務規則、技術標准，確保法律制度框架與支付系統同步協調發展，保護公共利益和國家安全。同時，優化金融監管體系，由中介監管轉向網絡監管，實現數據采集、處理、存儲、使用等全流程覆蓋。
第三，立足中國國情與市場實需，探索數字貨幣跨境支付模式。目前，我國數字人民幣定位爲零售型CBDC，是一種現金類支付憑證，采取中心化管理、雙層運營方式。未來，我國要立足基本國情以及經濟社會數字化發展需求，有序探索CBDC跨境支付模式與架構。在總體方向上，我國應采取從境內到跨境、從零售端到批發端、從貿易到金融的基本路徑，嘗試打造與經濟社會相適應的數字人民幣跨境支付體系。在運營架構上，我國應繼續完善基于賬戶的雙層模式，明確央行與商業銀行等金融機構分工，維持央行監督管理職能以及商業銀行在中介過程中的核心作用，注重支付市場公平競爭，抑制新型數據壟斷、數據濫采、濫用等無序擴張趨勢。在跨境支付模式上，我國應率先試點前端零售方式，通過身份識別，在特定區域內對入境遊客、商務旅客等開放，然後再逐步拓展適用範圍，探索對外國CBDC交換機制以及後端批發跨境支付安排；可以先從商品、服務支付結算入手，再逐漸擴展至金融交易及相關基礎設施對接。
第四，客觀認識CBDC作用，研究數字貨幣時代資本流動與外彙管理新框架。在數字化時代，CBDC將加劇資本流動與彙率波動，“不可能三角”更加傾向于保持貨幣政策的獨立性。CBDC不能消除對外幣彙兌的需求，特別是在跨境支付方面，央行需要探索直接流動性提供方式，研究CBDC交換機制，保障外彙交易與結算順利運行。同時，央行需要用好CBDC這把“雙刃劍”，考慮通過編程設計，適度限制境外使用範圍、規模、渠道等，重塑資本流動管理機制，避免數字形式監管規避與套利，優化交易驗證機制，對貨幣資金實現“精准”調控。此外，加強國際合作，協同確定各自管轄權、設定錢包或網絡基本參數，制定新時期FATF等合規篩查要求，聯合打擊國際違法行爲。
第五，積極參與國際交流合作，引領mCBDC框架建設。CBDC及其跨境使用是一項重大金融變革，有賴于國際間合作推進。我國要深入論證符合國情的mCBDC參與模式，科學評估潛在收益與風險，推動CBDC跨境支付體系向符合我國國家利益的方向發展。在路徑上，我國可以遵循從國內到海外、從區域到全球的實踐順序，以粵港澳大灣區、東盟、RCEP、“一帶一路”沿線爲突破口，以經常項目爲起點，研究試驗CBDC跨境支付結算，不僅可以有效緩解貨幣替代、資本流動等風險，還將增進區域內經濟金融合作。同時，我國要積極參與CBDC相關多邊項目研發試驗，探索CBDC端對端、無摩擦支付，在技術、平台、數據等方面，參與國際標准與制度建設，明確不同主體的角色和職責，推動監管與政策協調，在新一輪變革中強化我國數字貨幣領先優勢與金融話語權。（作 者：趙雪情 中國銀行研究院）