來源：中國社會科學網
原標題：政府職能轉變認識過程與建設邏輯
黨的十九大報告提出，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。在中國共産黨成立100周年這一重要曆史節點，回顧改革開放以來政府職能轉變的過程，分析下一步中國政府職能轉變的基本邏輯，具有重要意義。因爲，這也是一個“從哪裏來”“到哪裏去”層次上的重要課題。
分析研討中國政府職能轉變的相關問題，要從對政府職能轉變的認識過程出發。在改革開放以前，我國沒有使用“政府職能”這一概念。當時的處理邏輯是，將“國家基本職能”劃分爲“階級職能”和“社會職能”，而且對國家的“社會職能”理解和解釋也比較簡單。1982年，在啓動企業改革的時代背景下，中國學者開始關注轉變政府職能方面的問題；1986年正式提出了“轉變政府職能”。這是一個較大的曆史進步，但這一工作作爲社會發展中的一種結構性調整，至今還未完成。在1992年鄧小平同志“南方談話”發表之後，隨著對社會主義市場經濟體制和政府職能的認識逐步深入，中國在1995年前後對政府在總體上“應當做什麽”的認識已經基本清楚。但是，對政府與市場、政府與社會關系的具體認識，對政府職能的內部結構，包括在橫向和縱向上的構成等細節性問題的認識，還不是很清晰。
2002年至2003年，中央明確提出，“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”是社會主義市場經濟條件下政府的四項基本職能。這“十六字職能”奠定了目前中國行政管理領域研究工作的基本平台。但是，從發展上講，“十六字職能”作爲最基本的、框架性的表述，仍然是一個過渡性的概括。首先，“職能”的概念比較寬泛，容易被拿來當作可以裝下一切東西的“筐”，沒有明確的具體指向。其次，“職能”的具體執行主體處于一個模糊的狀態，有待明確。最後，除了新加坡等極少數國家以外，大衆所接觸的總是一個個具體的政府，這類宏觀表述與具體政府之間存在理解上的鴻溝。
2013年《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》中對于“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”的表述，是對政府職能轉變理論和工作思路的新發展。這一論斷的重要意義可以用“五個第一次”來形容：第一次明確對中央政府和地方政府的職責做了分別表述；第一次明確區分了政府的“職能”和“職責”；第一次沒有單列地方政府經濟建設方面的職責；第一次把“公共服務”提升到地方政府職責的最前列；第一次單列了“環境保護”職責。
從政府“十六字職能”到“兩層次職責”，關于政府職能的認識與表述經曆了四個變化：第一，從“列舉”到“分類”思維方式的轉變；第二，從“十六字職能”到“兩層次職責”的凝練性轉化；第三，政府職能轉變的總特征是“深化”和“細化”；第四，“政府職能”是有其內部結構的，需要關注政府內部結構的差異性。到黨的十九屆五中全會，對政府職能又使用了不分層次的列舉表述方式，但將“環境保護”職責補充爲“生態環境保護”職責。應當說，對中國政府職能表述的這兩種處理方式，是相互補充的關系，各有特點。
改革開放以來，關于轉變政府職能問題進行了多輪實踐探索和理論反思，相關認識不斷深化，但轉變政府職能的工作“始終在路上”，推進速度和“到位率”還不夠理想。重要原因在于，除了這一結構調整工作本身就需要相當長的時間外，對其中的邏輯和一些規律性問題、細節性問題，還缺少足夠的理論積累，這應當是重要因素。第一，政府職能是一個複雜系統，其特定結構包括功能和職責兩個層面。轉變政府職能不意味著政府不調整社會關系，而是意味著政府承擔工作任務的改變。第二，政府職能轉變應當進一步精細化，明確這一轉變包括優化政府功能、轉變政府主要職責、實現政府全面履責和削減政府的不必要職責四個方面。第三，轉變政府職能不是修修補補或單項推進就可以做到的，而是需要處理好整體與局部的關系，單一地推進某一方面的改革並不足以形成對政府職能的轉變。
深化政府改革，切實加快轉變政府職能，包括推動地方政府創新、推動“放管服”改革等工作，需要具有更加系統性、框架性和引領性的理論創新指導實踐，特別是需要構建符合中國實際，在法理上又講得通的、具有中國特色的“政府職責體系”。這是對新時代中國政府發展路徑的再思考。
合理確認各級政府職責是實現科學有效治理和切實轉變政府職能的體制機制保證，可以從兩方面來理解。第一，“職責同構”的政府間關系模式。中國政府職責縱向配置的主要特點是“職責同構”，即我們的五級政府管理的事務大體上是基本一樣的，這個模式有其優勢，但在某些方面不利于地方政府通過合理分工全面履行政府職責。我國政府正在走向服務型政府，這就要求公共服務和社會管理應由各個層次的政府共同提供。第二，各個層級的政府應當直接提供公共服務，但不應提供相同的服務，而是要通過合理劃分職責提供各自具有優勢的服務。對于高層政府而言，宏觀調控和市場監管職能權重較大；對于中基層政府而言，社會管理和公共服務職能權重較大。
合理確認各級政府職責是長期任務，通過確認各級政府職責配置，構建出具有中國特色的“政府職責體系”，是轉變政府職能工作真正到位的具體體現，也是政府職能發展的新方向。
（朱光磊，南開大學周恩來政府管理學院講席教授、中國政治學會副會長，南開大學原副校長、教務長，教育部長江學者特聘教授、國務院政府特殊津貼專家）
責任編輯：王後