王世進 江西理工大學法學院教授、環境資源法重點研究基地主任；
黃 莉 江西理工大學專利管理辦公室教師，法律碩士。
內容摘要
稀土資源開發利用在造福社會的同時，也帶來了諸多的環境問題，其中稀土元素、重金屬元素、放射性元素以及氨氮元素等造成的環境汙染將對人體健康産生極大的危害作用。現行法律規制主要以環境保護和汙染防治爲主要目的，缺乏與健康風險的銜接，導致環境健康風險應對能力不足。針對稀土資源開發中環境問題的特征，應當以公衆健康保障爲核心，完善環境風險評估與管控機制，完善環境標准體系，加強地方性法律規制建設，建立分工明確、多方協作的監管體系，形成一套切實可行的稀土資源開發環境健康風險法律規制。
我國的稀土資源儲量居世界首位，涵蓋了輕稀土、中重稀土等所有稀土種類，具有礦物種類多、品質好、易采選等特點，可以爲不同的應用領域提供全面的稀土原料供應，擁有其他國家無法比擬的資源優勢。目前已被開采的典型稀土資源主要包括內蒙古包頭地區的混合型稀土礦、江西贛州地區的離子吸附型稀土礦以及四川冕甯地區的氟碳铈礦。早期粗放式的稀土資源開發，給資源所在地區的生態環境帶來了極大的破壞。環境汙染破壞的不僅僅是環境本身，當環境受到損害之後，環境中的汙染物會向植物體和動物體中進行遷移、轉化，人體在吸入、食入、接觸這些動植物體後將産生健康損害。目前，稀土資源開發過程中的資源和環境的保護問題已經引起了立法上的重視，但是，針對稀土資源開發中的環境健康風險仍缺乏相應的法律規制。我國2014年修訂的環境保護法中增加了環境與健康保護制度，爲開展環境健康風險規制工作提供了法律依據。我國稀土資源開發利用應當以“保障公衆健康”爲前提，以“綠色可持續發展”爲目標，既要解決好已經發生的生態環境汙染的治理問題，更要做好環境健康風險的防範，構建切實可行的稀土資源開發環境健康風險防範法律規制體系。
一、稀土資源開發環境健康風險類型化梳理
稀土資源開發包括采選、冶煉、分離工藝，每個生産工藝中都會産生大量的廢氣、廢水和廢渣等汙染物，其中廢氣包括煙（粉）塵、酸霧、含硫/氟/氯廢氣等，廢水包括氨氮、含氟、高鹽、酸性廢水等，廢渣包括酸溶渣、水浸渣、中和廢渣、含钍廢渣等。由于礦物種類和開發工藝的不同，不同稀土資源開發産生的汙染物種類、排放量、排放方式等均會存在一定的差異。根據現有的研究結果，稀土資源開發利用中可能帶來環境健康風險的主要包括以下四類：
（一）稀土元素引發的環境健康風險
稀土元素共包括17種，除了放射性元素钷之外，其余16種元素均已獲得開發和應用。稀土資源開發過程中反應效率不可能達到100%，會有少量稀土隨排放物進入環境，然後將通過各類環境介質遷移進入植物體和動物體中，最後通過吸入、食入、接觸等方式進入到人體內。稀土是一種低毒物質，容易與人的血液發生一系列的反應，引起血液指標發生病變。稀土元素存在較大的健康風險，如果人們長期暴露于稀土元素汙染的環境中時，稀土元素將會通過多種途徑在人體內蓄積，當累積到一定限值時將對人體健康造成危害。
已有研究發現，人們攝入的稀土會在體內蓄積，並最終危及人體健康。研究者通過對江西贛州稀土礦區的居民食譜中稀土元素含量對人體健康影響進行了調查，發現當人體平均每天稀土元素攝入量達到6.0~6.7mg時，將引起體內的免疫球蛋白異常，嚴重地將導致白血病發病率升高。通過對江西贛州稀土礦區的7~10歲兒童生長發育情況進行觀測評價，發現觀測對象的血液中存在稀土蓄積的結果，測試的智商得分顯著低于正常值，身體發育的多項指標也與普通兒童存在差距。研究表明，混合型稀土礦區的兒童尿液中也出現了稀土元素水平高于對照組的情況，給兒童健康帶來了潛在的危害。
（二）重金屬元素引發的環境健康風險
稀土礦物成分複雜，爲多種金屬的共伴生礦，通常含有一定量的重金屬元素。稀土資源開發中産生的重金屬汙染元素主要爲镉、鉛、砷、鉻、銅、鋅等，大部分富集在稀土尾礦和殘渣中進行堆放處置。重金屬汙染無法通過微生物降解、很難被消除，當土壤中重金屬含量超標時，存在抑制微生物和植物生長的風險。因此，生産過程中如果未對稀土尾礦和殘渣進行妥善處置，將對礦區土壤環境造成無法估量的嚴重影響。更爲嚴重的是，土壤中的重金屬還可通過水源、食物鏈等途徑遷移至人體內，影響人體健康。
根據資料統計，目前全國有不少地區存在“镉米”，汙染嚴重的地區每年産生的“镉米”數量可達到數億公斤，僅在江西某地區，受到镉汙染的水稻耕地面積占總耕地面積的44%，形成多達670公頃的“镉米”區。镉元素在人體內蓄積後，可能導致高血壓，引起心腦血管疾病，還可能破壞骨骼和肝腎，甚至引起腎衰竭等。其他重金屬元素如鉛、砷、鉻等進入人體內後均很難排除，會直接傷害人體細胞，導致器官功能異常，對人體健康具有極大的危害作用。
（三）放射性元素引發的環境健康風險
稀土礦物中還普遍伴生有微量的天然放射性元素，例如鐳、钍、鈾等，經過采選、冶煉、分離工藝後，伴生的天然放射性元素會發生遷移、富集、擴散和重新分布，放射性物質將進入廢氣、廢水和廢渣中，最終主要以放射性廢渣堆存的方式進行處置，對附近居民的健康帶來嚴重威脅。采用獨居石作爲稀土提取原料的，獨居石的鐳鋇渣比活度達到2.7×107Bq/kg，混合型稀土礦和氟碳铈礦的浸出渣比活度達到2～7×105Bq/kg，離子吸附型稀土礦酸溶渣比活度達到2×105Bq/kg。與其他普通型的礦物資源相比，稀土礦資源開發過程中産生的放射性汙染較爲嚴重，對人體健康帶來較大的影響。
據對混合型稀土礦區采選、冶煉工段的女工進行調查後發現，自然流産率、死胎率、妊娠並發症發生率、早産兒發生率、新生兒死亡率等均顯著高于國內平均水平，先天畸形發生率更是達到了20.89%。《中國的稀土狀況與政策》（白皮書）指出，放射性元素存在處理難度大的特點，在進行采選、冶煉分離的過程中需要重視其對人體健康以及生態環境的危害。2005年，徐光憲、師昌緒等15位院士緊急呼籲采取措施防止放射性物質汙染並建議保護钍資源。隨著稀土工業的快速發展，伴生放射性元素在稀土采選冶過程中引發的環境汙染問題日益嚴重，放射性元素汙染具有高危害、難治理的特點，給人體帶來極大的健康風險。
（四）氨氮元素引發的環境健康風險
離子吸附型稀土礦的現有開采工藝主要是以（NH4）2SO4作爲浸取劑進行原地浸礦，然後采用NH4HCO3對浸出溶液進行除雜並沉澱富集稀土，該工藝將産生大量的氨氮廢水。據統計，每開采獲得一噸離子吸附型稀土精礦需消耗（NH4）2SO4約7-10噸、NH4HCO3約3-6噸，産生的含氨氮廢水約1000-1200立方米，即使廢水經過地表水和地下水稀釋，廢水中氨氮含量也可達100ppm左右，導致礦區水系氨氮嚴重超標，對生態安全造成了極大的威脅。氨氮通過水循環系統進入地表水環境中，地表水中的氨氮在一定條件下將會轉變成亞硝酸鹽。如果這種水被人長期飲用，那麽飲入的亞硝酸鹽將會與人體蛋白質結合生成亞硝胺，該物質具有強致癌性。根據飲用水水質與居民死亡原因相關性的調查，水中亞硝酸鹽的含量與居民癌症死亡結果具有一定的關聯性。稀土資源開發過程中産生的氨氮元素汙染將給人體帶來極高的致癌風險。
二、我國稀土資源開發環境健康風險法律規制的梳理與檢討
環境與發展是世界各國普遍關注的問題，我國作爲發展中國家，既需要努力保護環境也需要積極發展經濟。因此，要解決稀土資源開發過程中環境汙染引發的健康問題，不能通過關停排汙企業的方式來完成，應當在發展與改革的過程中不斷完善法律制度，通過法律來規制稀土資源的開發行爲，管理和控制相應的環境健康風險。在我國積極推動稀土資源高效清潔開發的發展訴求下，梳理與檢討我國現行適用的稀土資源開發環境健康風險法律規制，是平衡稀土資源開發與公共健康保障的重要前提。
（一）現行稀土資源開發環境健康風險法律規制的梳理
我國高度重視稀土資源開發中的環境健康問題，不斷完善法律法規，提高行業規範條件，實行稀土資源開發利用與環境保護、健康保障協調發展。2014年修訂的《環境保護法》將“保障公衆健康”作爲立法宗旨之一，規定要“建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度”，還對制定水環境質量標准和水汙染物排放標准、建立水環境質量監測和水汙染物排放監測制度等進行了規定，爲稀土資源開發環境健康風險規制提供了法律依據。
我國稀土資源開發過程中將帶來環境健康風險的稀土元素、重金屬元素、放射性元素以及氨氮元素等汙染源主要是通過工業廢水、廢渣進行排放，風險分布範圍包括水環境、土壤環境和固體廢物堆放環境，且均可能伴有放射性汙染風險，應當由相關環境法律進行規制。首先，我國《水汙染防治法》規定應當實行風險管理和有毒有害水汙染物名錄管理，禁止排放中高放射性物質，限制低放射性物質的排放，禁止重金屬物質的排放，上述規定爲規制稀土資源開發産生的廢水中的重金屬元素和放射性元素排放提供了法律依據。其次，我國土壤汙染防治法第20條也規定了應當對土壤中有毒有害物質進行篩查評估，公布並適時更新對公衆健康和生態環境存在危害的土壤有毒有害物質名錄；禁止向農用地排放重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的汙水、尾礦、礦渣等，對曾是工礦用地的農用地進行重點監測，並提出了土壤風險管控和修複制度。另外，固體廢物汙染環境防治法第32條規定應當對工業固體廢物對公衆健康和生態環境的危害程度進行界定，制定防治汙染的技術政策，推廣先進、環保的生産工藝和設備，限期淘汰落後的生産工藝和設備，第42條還專門針對礦山企業的固廢處置要求進行了規定。針對稀土資源開發帶來的水、土壤和固體廢物中放射性汙染風險的規制，我國放射性汙染防治法中規定了開發利用伴生放射性礦的單位應當在獲得采礦許可證前出具環境影響報告書，並報上級環保部門審批，同時産生的尾礦應當建造符合要求的尾礦庫進行貯存、處置。上述法律中的相關規定涉及了大部分的稀土資源開發過程中存在的環境健康風險源，對該領域環境健康風險規制體系的建立和健全提供了較爲全面的法律依據。
爲貫徹落實上述法律法規以及國家關于保護環境、防治汙染和保障健康的各項要求，國務院及其相關部委出台了一系列政策性文件和技術標准。2011年5月，國務院發布的《關于促進稀土行業持續健康發展的若幹意見》中明確指出，鼓勵稀土企業開發利用各類清潔環保型生産技術，加快淘汰落後生産工藝和生産線，維護人民群衆的長遠利益。根據環境保護法及水汙染防治法等法律的有關規定，2011年1月環保部頒布了《稀土工業汙染物排放標准》（GB26451-2011），規定了稀土企業的水汙染物排放限值、監測和監控要求，列明的汙染物項目主要包括總氮、氨氮、钍鈾總量、總镉、總鉛等。2012年8月，工信部首次頒布了《稀土行業准入條件》，後于2016年修改爲《稀土行業規範條件（2016年本）》，對稀土礦山開發、冶煉分離、金屬冶煉項目的生産規模、能源消耗等方面均提出了准入標准，並對環境保護方面應當達到的要求和標准進行了詳細規定。2018年9月25日，工信部提出了建立“稀土礦山、冶煉分離企業定期公示制度”，要求各大稀土集團所屬的稀土礦山和冶煉分離企業每年第一季度通過各自的門戶網站向社會公示相關的生産狀況，爲社會組織和公衆參與稀土開發環境監督工作提供了條件。上述政策和標准的出台是在相關環境法律的框架下，結合稀土資源開發領域的特征，提出了更爲具體和更爲嚴格的制度規制，對于保護環境、防治汙染、保障公衆健康具有重要作用。
（二）現行法律規制中存在的弊端與缺失
上述針對稀土資源開發的法律規制的出台與實施，對于防範和解決環境健康問題具有一定的作用，但與嚴峻的環境健康形勢相比，在滿足人民群衆日益強烈的健康權保障訴求方面還存在很大的差距。現行法律規制中存在的弊端和缺失，主要可以歸納爲以下五個方面：
一是法律規制理念存在缺陷。現行法律規制並未以稀土礦區的居民健康保障爲核心，而是更多地從稀土行業技術水平、社會經濟承受能力和成本效率等綜合因素來考慮。如《稀土工業汙染物排放標准》的制定目的爲保護環境、防治汙染、推動技術進步，體現出的是“先汙染後治理”的規制理念。保障公衆健康理念和環境健康風險防範理念的缺乏，將導致制定出的法律制度無法與健康問題有效銜接，實施效果也將大打折扣。
二是地方性法律規制存在缺失。衆所周知，稀土元素、重金屬元素、放射性元素以及氨氮元素等汙染物對人體健康的影響作用是十分複雜的，相同的汙染物在不同的環境條件下可能會發生不同的變化，最終對人體的健康危害也會隨之不同。我國三大典型稀土資源主要分布在北部、南部、西南部等不同的地區，各地區在礦物種類、産業結構、自然條件等方面存在較大差異，對應的環境健康風險的法律規制也應當體現出差異化。然而，目前基本都是采用統一的國家層面的法律和標准，缺少地方性的法律規制的出台。
三是環境健康風險評估機制存在缺失。我國稀土資源開發過程中引發的環境健康問題基本都是由受害者自身先發現健康危害之後才被有關政府和公衆得知，暴露出了在風險評估和管控制度上的不足。並且大多數情況下，涉事稀土企業所排放的汙染物是符合相關標准的，但是仍然無法避免健康問題的發生，這表明相關標准在制定時並未開展健康風險評估工作，缺乏環境健康風險意識和相應的風險評估機制。
四是環境標准不盡合理。現行的《稀土工業汙染物排放標准》《稀土行業清潔生産評價指標體系》等制度中存在較大的內容缺失、信息滯後以及相互沖突等問題，例如，目前已有大量的研究證明稀土元素在土壤和水體中進行遷移、轉化後對人群健康具有損害作用，但是標准中並沒有對稀土元素的排放限值進行規定。另外，稀土廢渣中鈾系、钍系天然放射性元素種類較多，標准中並沒有具體說明比活度限值包括哪些，並且還缺少對鐳、鉀及其子體的排放限值。
五是監管體系建設不到位。目前由衛計委和環保部雙牽頭的環境與健康監管體制由于職責不明確等問題導致難以運行，出現了“有法律、無監管”的尴尬境地。我國稀土礦區普遍地處偏遠，監管力量更是薄弱，省級以下的稀土資源開發環境健康監管工作基本處于空白狀態，沒有行動方案和協作機制，沒有責任分工，沒有經費保障。現行的監管體系也僅是以汙染物排放標准爲監管重點，缺乏對稀土礦區人體健康風險的關注，極易造成監管的缺位和錯位。
三、我國稀土資源開發環境健康風險法律規制的路徑討
環境健康風險規制一般包括兩種途徑：一種是源頭控制，圍繞特征汙染源開展健康風險預防工作，限制汙染物的産生；另一種是末端控制，通過制定標准和加強監管來限制汙染物的排放，加強汙染物的治理。我國稀土資源開發環境健康風險的法律規制也應當從以上兩個方面進行考量和完善。
（一）確立以保障公衆健康爲核心的規制理念
2014年修訂的環境保護法將“保障公衆健康”列爲立法目的之一，我國環境法制發生了從面向生態環境保護到面向公衆健康保護的轉變。爲了落實這一轉變，需要整個環境法制體系實現系統性轉型，構建以保障公衆健康爲導向的環境法制體系。我國稀土資源開發相關的環境法律規制大多是在2014年前制定的，以環境保護和汙染防治爲主要目的，並未體現出與人體健康的有效銜接。而近年來已有大量研究結果證明，稀土資源開發過程中産生的多種汙染物對人體健康存在極大的危害，如果不加以重視和規制，未來將引發嚴重的環境健康事件。因此，我國稀土資源開發環境法律規制的理念應當依照新環境保護法的規定進行轉變，明確保障公衆健康的核心目的，從整體上對相關的法律制度進行系統性地修訂和完善。
（二）加強地方性環境健康風險法律規制
不同地區的稀土資源在開發工藝以及汙染物種類、排放數量、排放方式等方面均存在顯著的差異，導致國家層面的相關法律規制在適用過程中存在難以對症下藥的情況，無法起到有效的規制作用。各地方政府應當結合本地區稀土資源開發行業的特征，從環境評價、環境標准、風險管理、監管體系等多個環節制定規制文件。2018年，江西省和江蘇省根據本省稀土産業的特征，分別出台了《離子型稀土礦山開采水汙染物排放標准》、《稀土冶煉廢渣放射性豁免要求》，這兩項地方標准的制定在一定程度上彌補了國家層面的稀土工業汙染物排放標准中存在的不足與缺失。各地方政府應當參照上述做法繼續出台更多的地方性的相關法律法規，建立更爲直接、更具針對性地具有地方特色的稀土資源開發環境健康風險法律規制體系。
（三）建立環境健康風險評估與管控機制
由于環境汙染對健康影響在時間上具有滯後效應，因此只有防患于未然，開展風險評估與管控才是解決環境健康問題的最佳手段。風險評估是對人類暴露于環境危害因素中受到潛在不利健康影響的描述；風險管控是對不同的風險預防和監管行動進行評價，並從中擇優選擇的過程。爲了滿足稀土産業長期健康發展的需要，稀土資源開發項目的立項應當實行嚴格的風險防範制度，對于明確會帶來環境健康損害風險的堅決不予批准。我國稀土行業現行的環境影響評價制度中只關注稀土資源開發項目對生態環境的影響，缺少有關環境汙染對人體健康影響的評價。2020年生態環境部出台了《生態環境健康風險評估技術指南》，可以在此框架下建立稀土資源開發環境健康風險評估與管控機制。首先，應當深入剖析不同地區稀土資源的組成以及采選、冶煉分離工藝類型所導致的環境汙染差異性，建立對應的環境汙染源和健康風險源的識別方法，研發稀土資源開發行業的人體健康風險綜合評估技術，構建稀土資源開發過程中風險識別、風險評估、風險劃分、風險管控和監測預警一體化的管理機制，從源頭上否決存在嚴重環境汙染和健康風險的低端稀土項目。除此之外，還應當構建稀土資源開發過程中的重大汙染事故應急響應機制，確立突發性汙染事故分級響應預案，及時阻斷由環境汙染進一步向人體健康損害轉化的途徑。
（四）基于技術與風險理念完善環境標准
環境標准是政府爲了防治環境汙染、保證環境質量、維護生態平衡、保護人群健康的目標，在綜合考慮自然環境特征、社會經濟條件和現有科學技術水平的基礎上，規定環境中汙染物的允許含量、排放限值、排放時間和速率等內容的技術規範。我國稀土資源開發領域的環境標准大部分是在參考歐美國家或國際組織相關數據的基礎上結合行業技術水平而確定的，缺乏深入的環境標准與健康標准之間的關聯性研究。結合我國稀土産業發展現狀，筆者認爲應當采用基于風險和基于技術的混合理念來進行環境標准的制定，即綜合考量環境健康風險和行業技術水平，優先考慮最有利于人體健康保障的數值。針對現行環境標准中尚未提及的特征汙染物，應盡快開展相關的環境質量基准研究，同時還需要充分考慮稀土資源開發技術的更新換代帶來的特征汙染物變化，構建特征汙染物的環境質量基准及排放標准更新聯動機制。另外還應當針對制定的環境標准，編制《稀土資源開發最佳可行技術指南》，爲企業達到相應的環境標准提供技術指導。
（五）建立分工明確、多方協作的監管體系
爲有效預防和管理稀土資源開發環境健康風險，必須提升監管能力。建議結合我國稀土資源開發的現有行業特征，構建由國家、地方、稀土集團三個層面組成的由上至下、層層遞進的監管體系，明確各部門分工，聯合行業協會、社會公衆等開展多方協作。首先，國家各相關部委之間應當建立監測數據交換和信息共享機制，並聯合成立由技術、財務、法律、衛生等方面專業人員組成的稀土資源開發環境健康督查專家組，負責定期對稀土資源開發過程中的環境與健康工作進行督查；其次，推動內蒙古、江西、四川等地方政府逐步建立和完善環境與健康的專門管理機構，對本區域內的汙染物的濃度和分布情況進行實時監測，形成稀土資源開發過程汙染負荷的動態監控平台；同時，各大稀土集團應當建立嚴格的內部監管制度，對下屬企業的行爲進行全面把控。最後，稀土資源開發面臨的環境汙染形勢日益嚴峻，單純依靠政府部門的職能和資源是難以完成環境健康風險的全面監控的，應當借助社會團體和公衆力量，完善公衆參與機制，充分發揮公衆日益提高的環境健康關注度所帶來的積極效應。
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